Affaire des « faux steaks hachés » : les défaillances de l'État doivent être corrigées

III. EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 24 juillet 2019, la commission a examiné le rapport d'information sur la qualité des steaks hachés distribués dans le cadre du Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD).

M. Fabien Gay , rapporteur . - Je souhaitais tout d'abord remercier madame la présidente d'avoir accepté que la commission travaille sur ce sujet et de me confier ce rapport. Très rapidement après la révélation de l'affaire, nous avons organisé deux auditions publiques, l'une avec les quatre associations caritatives concernées et l'autre avec les services de l'État - la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), et FranceAgriMer -, ainsi qu'une série d'auditions avec la société Voldis (son actionnaire majoritaire et sa présidente), la société Marcel Proux (SMP)
- courtier -, Mmes les ministres Pannier-Runacher et Dubos, et MM. Bazin et Bocquet, auteurs d'un rapport sur le Fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD). MM. Raison et Duplomb ont par ailleurs assisté à certaines de ces auditions et je tenais à les en remercier.

FranceAgriMer a passé un marché public pour 1 436 tonnes de steaks hachés de boeuf surgelés avec Voldis, qui, de son côté, a fait appel au négociant SMP pour l'aider à répondre à cet appel d'offres, puisque Voldis est en réalité spécialiste de la volaille. SMP, lui, est bien spécialiste de la viande bovineet a identifié que l'entreprise Biernacki en Pologne était en capacité de lui livrer ces 1 436 tonnes. En février, des anomalies ont été décelées et des contrôles effectués par les associations. La DGCCRF, puis FranceAgriMer ont révélé des fraudes sur les 800 tonnes qui restaient à disposition.

Nos dix-huit recommandations suivent quatre axes principaux.

Tout d'abord, il y a des défaillances dans la passation du marché. Seul le critère prix est retenu, ce qui a pour conséquence d'inciter à la livraison de viandes de piètre qualité, de l'aveu même des fournisseurs. FranceAgriMer ne demande plus de tests gustatifs, ce qui est vécu par les attributaires des marchés publics comme une incitation à continuer la course au prix bas.

De plus, comme l'a souligné M. Duplomb, et comme l'a confirmé FranceAgriMer, aucune traçabilité des viandes n'est demandée. On sait que 97 % sont produites en Union européenne, et 80 % en France. Or les règles de traçabilité ne sont pas les mêmes en Europe et en France. Du coup, impossible de savoir si les quelques 10 000 bêtes tuées viennent de Pologne, d'Ukraine, du Brésil ou du Canada. Incroyable !

Enfin, il y a un manque de transparence, quelques négociants se partageant les 80 millions d'euros annuels que représente le marché du FEAD - chacun est spécialiste en son domaine -, alors qu'ils n'ont aucun lien avec la production.

Nous recommandons que le critère de qualité soit pris en compte dans les appels d'offres, ainsi que des critères environnementaux qui pourraient notamment permettre de redonner des chances aux producteurs français de remporter ces marchés. Un meilleur allotissement serait aussi bienvenu : la séparation de la fabrication du transport et de la logistique pourrait être expérimentée. Enfin, une hausse de qualité aura une incidence sur le prix alors que les besoins en volume n'ont jamais été aussi élevés pour les associations. Il y a là une contradiction. Nous proposons, pour concilier ces deux impératifs contradictoires, de passer à des marchés pluriannuels, qui permettraient de baisser les prix tout en assurant une meilleure qualité des produits et répondraient, d'ailleurs, à une demande récurrente des associations comme des fournisseurs.

Deuxième point : les contrôles de FranceAgriMer sont insuffisants mais ils ne doivent pas peser davantage sur les associations, qui croulent déjà sous les formalités, avec huit autorités différentes et des centaines d'heures par an consacrées aux charges administratives. Peut-être cette structure manque-t-elle de moyens. Ses contrôles se déroulent entre février et avril, et les fabricants le savent. FranceAgriMer nous avait déclaré que 100 % des lots et 60 % des fabricants étaient contrôlés tous les ans. Mais l'entreprise Biernacki n'a pas été contrôlée en 2018, ni d'ailleurs depuis 2013, alors que Voldis et SMP ont remporté depuis plusieurs lots avec eux ! C'est ahurissant, d'autant qu'il y avait eu des cas de salmonelle en 2015 et des traces noires sur les steaks avaient été relevées en novembre 2018. Stupéfiant.

Nous recommandons également que les contrôles soient plus aléatoires et que les autocontrôles de composition soient envoyés automatiquement à FranceAgriMer.

Les associations se sont senties seules. En février, après l'alerte, elles ont financé elles-mêmes des contrôles, dont les résultats ont été publiés à la mi-mars. Les autorités ont botté en touche. La DGCCRF a fait des contrôles et les associations ont pris la responsabilité en avril de sortir les lots. Ce n'est que fin mai que FranceAgriMer a demandé des contrôles, dont les résultats ont été rendus en juillet, soit quatre mois après l'alerte. Après les problèmes de salmonelle évoqués, la réaction aurait pu être plus rapide. Nous recommandons donc la mise en place d'un processus piloté par la DGCS afin que les associations ne soient plus laissées seules. Tout cela a eu un coût énorme pour les associations - coût de stockage et coût de rachat de steaks -, que l'on estime à 400 000 euros, et qui pourrait atteindre 1 million d'euros. Nous recommandons donc le déblocage d'une ligne budgétaire du programme 304 - Inclusion sociale et protection des personnes - afin d'alimenter un fonds d'urgence.

Je vous signale enfin qu'il y a 800 tonnes de viandes en stock, et que nous devons éviter que ce stock ne soit restitué à Biernacki. Il doit être détruit. En effet, on a trouvé dans les steaks livrés du cartilage, du tissu épithélial, des morceaux de coeur, d'estomac et d'amygdales, de l'amidon, du soja, des épices, ainsi que des morceaux de viande déjà transformée, ce qui laisse craindre que Biernacki ne les réutilise encore une fois s'il récupérait ces stocks.

Nous formulons dans ce rapport dix-huit recommandations.

Tout d'abord, il faut muscler les appels d'offres pour offrir une meilleure qualité et assurer une véritable traçabilité des denrées alimentaires. Pour cela, il faut mettre en place un critère de traçabilité sur les matières premières utilisées pour produire les denrées destinées au FEAD dans les appels d'offres ; imposer, dans la mesure du possible, des critères de qualité sur les produits dans les appels d'offres ; expérimenter sur certains lots la séparation des appels d'offres sur la production des denrées et la logistique de celles-ci; exiger plus systématiquement le respect par les attributaires des marchés publics de critères de responsabilité sociale et environnementale, de certification de qualité et de normes reconnues au niveau international ; préciser les appels d'offres pour mieux prendre en compte des critères environnementaux ; et favoriser la conclusion de contrats pluriannuels avec les associations.

Ensuite, il faut moins de contrôles administratifs pesant sur les associations, et plus de contrôles sur les produits. Je rappelle qu'actuellement les contrôles ne représentent que 0,3 % du budget du FEAD. Pour cela, il convient de préciser le contenu des autocontrôles de composition des produits réalisés par les fabricants dans le cahier des charges de FranceAgriMer, en prévoyant, au besoin, des tests ADN des produits ; de prévoir que les autocontrôles de composition des produits fournis par le fabricant soient réalisés obligatoirement par un laboratoire indépendant agréé ; de systématiser la transmission des autocontrôles de composition des produits par le fabricant à FranceAgriMer, comme cela est déjà le cas pour les autocontrôles sanitaires ; de renforcer la fréquence et la régularité des contrôles impromptus de FranceAgriMer - prélèvements et contrôles sur place - sur les denrées FEAD tout au long de l'année ; de rétablir des contrôles gustatifs obligatoires pour tous les produits lors des appels d'offres, et de contrôler le maintien de la qualité des produits entre les échantillons et les produits effectivement livrés ; de renforcer l'efficacité des plans de contrôles en les priorisant sur les produits les plus sensibles, dont les steaks hachés et les produits carnés ou les poissons, notamment en rendant systématiques des visites sur place chez les fabricants de ces produits sensibles ; de mobiliser plus rapidement les facultés d'analyses et de prélèvements à la main de FranceAgriMer en cas d'alerte sur des produits émise par des associations ; de s'assurer que les moyens accordés par FranceAgriMer aux contrôles sur les denrées FEAD soient accrus lors du prochain appel d'offres ; de demander au Gouvernement la remise d'un rapport au Parlement dans un délai de six mois sur la gestion du FEAD en France évaluant la qualité et la traçabilité des denrées, mesurant le degré de transparence dans la passation des marchés publics et garantissant l'efficacité des contrôles en analysant l'ensemble des lots soumis à appels d'offres pour une année donnée ; et de relancer la négociation européenne pour obtenir la création d'une brigade d'enquête européenne sur la sécurité sanitaire et la qualité des produits alimentaires européens. Il se pourrait que les steaks ne soient pas le seul produit dont on ne puisse garantir avec certitude la traçabilité : des questions se posent notamment sur les lasagnes, les sardines à l'huile...

Il ne faut pas laisser les associations seules, et il convient de prévoir une procédure d'alerte pilotée par les administrations en cas de crise. Pour cela, il faut mettre en place une procédure de crise pilotée par la DGCS en cas de problème sanitaire ou de fraude pour le retrait d'un lot.

Enfin, nous recommandons de débloquer urgemment des fonds pour couvrir les frais induits par la crise, aujourd'hui entièrement financés par les associations.

Nous avions deux pièges à éviter : jeter l'opprobre sur les associations, et plomber le FEAD. Nous ne remettons en question ni les associations ni le fonds. Les négociations sur le FEAD, dont le budget représente 500 millions d'euros sur six ans, vont revenir en 2021. Nous souhaitons que cette aide, qui touche 5 millions d'euros de personnes, demeure.

Enfin, permettez-moi de vous préciser que nos recommandations ont été présentées aux deux ministres en charge du dossier. Elles ont donné le sentiment de les apprécier.

Mme Sophie Primas , présidente . - Bravo pour ce travail : alors qu'il ne s'agissait pas d'une commission d'enquête, vous avez trouvé des éléments stupéfiants !

M. Joël Labbé . - Bravo pour ce travail rondement mené. Quels critères de qualité avez-vous à l'esprit ? Vous mentionnez qu'il faut les mettre en place « dans la mesure du possible ». Pourquoi ?

M. Daniel Gremillet . - Ce travail a en effet été mené à terme rapidement. La traçabilité ne signifie pas la même chose en France qu'ailleurs. J'ai été à l'origine de la mise en oeuvre de la traçabilité en France, et je connais la différence avec l'Europe. En France, un animal qui n'a pas de boucle va à l'équarrissage et ne peut être consommé. Ailleurs, les animaux sont bouclés lorsqu'ils entrent à l'abattoir, sans aucune connaissance de la vie de l'animal. En France, on en sait plus sur eux que sur les êtres humains !

Le Sénat avait adopté un texte permettant d'expérimenter la traçabilité et l'étiquetage à la française. Nous avions demandé une dérogation à Bruxelles pour la mise en oeuvre des dispositions. Il y a là un véritable chantier à ouvrir. Si je fais un lien avec l'audition précédente, il y a beaucoup à dire.

Mme Sophie Primas , présidente . - En effet.

M. Daniel Gremillet . - Il y a un fossé entre la loi et la pratique. Le consommateur peut vraiment être trompé.

Enfin, il est incroyable que l'État n'applique pas la loi qu'il impose aux industriels. Je rappelle qu'il incombait auparavant aux services de l'État de procéder aux contrôles pour s'assurer que les produits alimentaires pouvaient être commercialisés. Aujourd'hui, aux termes de la législation européenne, c'est l'inverse : celui qui met sur le marché est responsable du contrôle. L'État fait l'appel d'offres, met en marché en les confiant aux associations et pourtant ne s'applique l'autocontrôle qu'il doit réaliser, contrairement aux entreprises privées.

Aussi, il faudrait poursuivre l'initiative française en vue de renforcer l'exigence européenne et de peser sur les accords internationaux.

Mme Cécile Cukierman . - Je salue la qualité du travail de notre collègue dans le temps imparti. Il ne s'agit surtout pas de remettre en cause le FEAD, mais nous notons des défaillances au niveau des contrôles. On le voit, il y a deux poids deux mesures : une exigence de traçabilité maximale pour nos agriculteurs, alors que des tonnes de viande non contrôlées sont distribuées dans notre pays. Certains dénoncent déjà une alimentation à deux vitesses. Comment faire pour faire monter en gamme notre agriculture, tout en continuant à nourrir les habitants de notre pays, sans en exclure une partie ?

Enfin, les demandes de dédommagement sont-elles déjà faites ? Le Gouvernement a-t-il émis l'hypothèse qu'il pourrait y répondre ?

M. Michel Raison . - J'adresse, à mon tour, des félicitations très sincères au rapporteur. L'une des recommandations concerne le marché. L'État fonctionne comme une centrale d'achat aveugle. Pourquoi ne pas régionaliser les marchés ? On améliorerait la traçabilité et on augmenterait les chances de passer des marchés avec des acteurs locaux. Dans ma ville, Sodexo traite le marché de la cantine. Nous avons réussi, au bout de deux ans, à convaincre cette entreprise de faire des appels d'offres locaux et donc d'acheter la viande dans un abattoir local, que nous avions sauvé.

M. Bernard Buis . - Je remercie notre rapporteur pour la qualité et la quantité de travail fourni en un temps contraint. Les personnes que nous avons auditionnées ont indiqué que, auparavant, les produits étaient testés et goûtés. Or, vous affirmez le contraire ; je suis étonné et inquiet. Dans les collèges, nous avions l'habitude de faire des groupements de commandes et de tester les produits le matin, mais cette pratique a été abandonnée. Mes collègues de la Drôme et de l'Ardèche m'ont même confié qu'ils n'avaient pas organisé de commission de goût cette année. Cela pose problème.

Concernant les contrôles, il est très inquiétant de voir qu'une entreprise étrangère n'a jamais été contrôlée au cours des trois dernières années. Il faut progresser sur ce point.

Enfin, il faut insister sur les circuits courts, les marchés régionaux et favoriser cette démarche pour les groupements de commandes des collectivités ou des cuisines centrales. Notre collègue a cité l'exemple de Sodexo. Avec de la volonté et de la ténacité, on arrive à modifier les procédures. Parfois, par souci de simplification, nos collectivités recourent à un donneur d'ordres ; elles ont un peu perdu l'habitude de se retrousser les manches.

Mme Sophie Primas , présidente . - Il faut aussi considérer l'impact sur le prix.

M. Bernard Buis . - En travaillant avec les circuits courts, on arrive parfois à des prix très compétitifs.

Mme Anne-Catherine Loisier . - Je salue le travail d'enquêteur de notre rapporteur, qui lève le voile sur des pratiques surprenantes.

Il est nécessaire de réfléchir à un échelon plus approprié - régional ou local - pour le portage. Il y a vraiment une manière plus vertueuse de mettre en oeuvre le FEAD. Ne pourrait-on pas inscrire les projets alimentaires territoriaux dans cette démarche ?

M. Henri Cabanel . - Je remercie le rapporteur, qui a réalisé un travail important : il a permis de mettre au jour cette situation inimaginable. Je me réjouis de constater que l'on partage tous la volonté de favoriser les circuits courts pour mieux maîtriser la qualité, la provenance et la traçabilité. J'adhère aux préconisations d'augmenter les contrôles et de donner de nouvelles prérogatives à FranceAgriMer. Mais il faut se poser la question des moyens qui pourraient être alloués à ces organismes pour assurer les contrôles.

M. Fabien Gay , rapporteur . - Un certain nombre d'entre vous s'interrogent sur la qualité. C'est un peu de l'équilibrisme : d'un côté, les associations ont besoin d'une quantité énorme, qui progresse chaque année, et, d'un autre côté, on demande une meilleure traçabilité, une meilleure qualité. D'ailleurs, les questions que pose Laurent Duplomb dans son rapport méritent d'être posées. Face à une montée en gamme de notre agriculture, comment vont se nourrir celles et ceux qui n'en auront pas les moyens ?

Mme Marie-Christine Chauvin . - Eh oui !

Mme Sophie Primas , présidente . - C'est tout le débat de la loi Égalim.

M. Fabien Gay , rapporteur . - On ne peut pas demander une montée en gamme pour tous, sauf pour les plus démunis.

M. Michel Raison . - Il ne s'agit pas que d'eux d'ailleurs. Même la classe moyenne est concernée.

M. Fabien Gay , rapporteur . - Bien sûr. Se pose donc là une véritable question.

C'est la même chose pour l'allotissement : les volumes ont un impact sur le prix. Un négociant français qui devrait produire en France a remporté le marché en 2019, alors qu'il ne pratiquait pas le même tarif : entre 4,30 et 4,50 euros au lieu de 3,50 euros.

La dernière recommandation est importante : nous voulons favoriser les contrats pluriannuels pour donner de la lisibilité et essayer de réduire l'écart de prix, tout en respectant les critères de qualité et les critères environnementaux. Il faut avoir un débat de société en la matière. Mes recommandations s'imbriquent entre elles.

Concernant l'étiquetage, notre pays a le plus haut niveau d'exigence. Quid des critères de traçabilité dans le modèle intra-européen que l'on nous vend ?

Mme Sophie Primas , présidente . - Les faits sont parlants.

M. Fabien Gay , rapporteur . - L'État lui-même ne respecte pas la loi. Comment monter en gamme au niveau européen ? Il faudrait au minimum que l'on sache si la viande est polonaise, ukrainienne ou si, demain, elle sera brésilienne ou canadienne.

Concernant les moyens accordés aux contrôles, nous avions déjà posé cette question lors de l'affaire Lactalis. Nous ne voulons pas accabler FranceAgriMer. Au-delà des moyens, nous avons constaté des défaillances lourdes, mais il n'en reste pas moins que cette question demeure. Ont-ils les moyens de réaliser les contrôles en Pologne ? Peut-être pas...

L'absence de tests gustatifs a été vécue par les négociants comme un feu vert ; ils nous l'ont dit clairement, ajoutant même qu'ils allaient continuer à faire du business avec l'entreprise Biernacki, qui est la moins chère sur le marché. Si, demain, ce sont les Brésiliens qui sont les moins chers, ils ne se poseront pas de question.

Aujourd'hui, les tests peuvent être réalisés par les associations, mais elles n'ont pas les budgets pour les faire pratiquer. Elles peuvent faire un test gustatif du produit, mais elles n'ont pas la capacité d'en décrire la composition.

Mme Sophie Primas , présidente . - Pour votre information, et en accord avec le rapporteur, nous ferons cet après-midi un communiqué de presse sur ce rapport d'information. Je propose que notre commission poursuive la réflexion en matière de traçabilité, en y associant peut-être nos collègues de la commission des affaires européennes. D'une manière générale, se pose aussi la question de la qualité des produits extra-européens, qui vont arriver sur notre territoire.

M. Bernard Buis . - Je veux insister, si la pratique gustative ne se fait plus, ce sera n'importe quoi.

Mme Sophie Primas , présidente . - Exactement.

La commission des affaires économiques autorise la publication du rapport.