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Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires

25 septembre 2019 : Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En application de l'article 6 bis du Règlement du Sénat, relatif à la procédure du « droit de tirage », le groupe Les Indépendants - République et Territoires a demandé la constitution d'une mission d'information sur la sous-utilisation chronique des fonds européens en France.

Cette demande résulte d'inquiétudes émanant des territoires, et relayées par la presse, sur l'extrême complexité de l'accès aux fonds européens à laquelle les porteurs de projets seraient confrontés. Dans ces conditions, beaucoup d'entre eux renonceraient au bénéfice de ces fonds, voire à leurs projets qui, pourtant, sont éligibles à un cofinancement de l'Union européenne. Ce procès en technocratie et en opacité alimente indéniablement des discours eurosceptiques, alors que les fonds structurels ont précisément pour objectif le développement des territoires et la réduction des disparités entre les régions européennes. Au final, la sous-utilisation des fonds européens, non seulement au titre de la politique de cohésion, mais aussi en matière agricole, serait une illustration de promesses européennes non tenues.

La Conférence des Présidents a pris acte de cette demande le 14 mai 2019. Les membres de la mission d'information ont été désignés au cours de la séance publique du 22 mai. La réunion constitutive s'est tenue le 28 mai.

La mission d'information a commencé ses travaux le 11 juin. Elle a procédé à vingt auditions, dont quinze ont fait l'objet d'une captation vidéo et ont été ouvertes à la presse. Au total, elle a entendu trente-sept personnes, dont la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales.

Elle a également effectué trois déplacements. L'un concernait Bruxelles, où la mission d'information a pu s'entretenir avec des représentants de la Commission européenne, de la Cour des comptes européenne et du Comité des régions, mais aussi évoquer les négociations en cours sur le prochain cadre financier pluriannuel avec la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne, et la situation en Allemagne, avec l'exemple du Land de Saxe. Les deux autres déplacements avaient pour objectif de mieux appréhender la situation sur les territoires, en rencontrant à la fois des gestionnaires des fonds européens et des porteurs de projets ayant effectivement bénéficié d'un cofinancement à ce titre ; ces déplacements ont eu lieu à Bordeaux, siège de la région Nouvelle-Aquitaine, puis à Dammarie-lès-Lys, siège de la communauté d'agglomération Melun-Val-de-Seine, en Seine-et-Marne.

Enfin, votre mission d'information a été destinataire de deux contributions écrites, de la part de l'Association des maires de France et de France urbaine.

Elle tient à remercier l'ensemble des personnes qui, à un titre ou à un autre, ont contribué à ses travaux, que ce soit en lui apportant de nombreuses informations ou en lui démontrant leur grande implication pour utiliser au mieux les fonds européens, tant au service de nos territoires qu'en faveur de la construction européenne.

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La politique de cohésion européenne s'est mise en place progressivement, au point que les actions qu'elle supporte représentent désormais un tiers du budget de l'Union européenne. Elle obéit à plusieurs principes de fonctionnement tels que la concentration des aides sur les régions en retard de développement, le partenariat et la gestion partagée, l'additionnalité, la subsidiarité. Concrètement, elle prend la forme de cofinancements de projets portés au sein des États membres, mobilisés grâce aux fonds européens structurels et d'investissement (FESI), aujourd'hui au nombre de quatre : le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui constitue le second pilier de la politique agricole commune, et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Votre mission d'information a circonscrit ses travaux à ces quatre fonds. Elle a aussi veillé à prendre en compte les spécificités des outre-mer.

La France bénéficie d'environ 28 milliards d'euros au titre de ces quatre FESI, sur la période de programmation 2014-2020. Pour les gérer, elle a mis en place, conformément à la réglementation européenne, un dispositif reposant largement sur les régions qui, depuis 2014, exercent les compétences d'autorités de gestion. Ce dispositif, organisé autour de 83 programmes opérationnels constituant autant d'orientations d'utilisation des crédits et d'un système de contrôle des fonds à plusieurs niveaux, est indéniablement complexe.

Cependant, votre mission d'information, au regard des nombreuses données chiffrées qu'elle a recueillies, est parvenue au constat d'une absence de chronicité de la sous-utilisation des fonds européens alloués à la France. Cette conclusion peut paraître surprenante eu égard au ressenti négatif exprimé dans les territoires, dont elle a pu prendre la mesure au cours de ses auditions et déplacements. Il n'en demeure pas moins que la consommation des fonds européens se situe, en France, dans la moyenne des États membres. Une analyse plus poussée permet de penser raisonnablement que notre pays sera en mesure d'avoir utilisé la quasi-totalité de ses fonds européens d'ici à la fin - effective - de la programmation en cours, c'est-à-dire d'ici à 2023.

En réalité, l'utilisation des fonds européens rencontre en effet des difficultés, mais qui, pour l'essentiel, sont centrées sur deux fonds : le FEADER, et plus spécifiquement sur le programme LEADER consacré, en son sein, à des projets en milieu rural, et le FEAMP. Il convient toutefois de noter que les crédits alloués à ces deux dispositifs présentent une certaine modicité par rapport à la totalité des fonds européens dont dispose notre pays.

Pour autant - et c'est une autre conclusion à laquelle est parvenue votre mission d'information -, il serait naturellement erroné de prétendre que les difficultés à utiliser les fonds européens sont mineures. Car ceux-ci restent difficiles d'accès.

De nombreux facteurs expliquent cet état de fait : contexte institutionnel, évolution des modalités de gestion, problèmes informatiques, insuffisance de ressources humaines, accumulation de normes européennes nationales et régionales, empilement de contrôles, etc. Le dispositif français d'utilisation des fonds européens reste peu lisible.

Par ailleurs, la lenteur des négociations en cours sur le prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne pourrait avoir des effets défavorables sur la mobilisation des futurs fonds structurels. La nouvelle programmation prendrait du retard, avec des conséquences concrètes sur l'utilisation des fonds européens dans les États membres. À cet égard, il est regrettable que la campagne des élections européennes du 26 mai dernier n'ait pas abordé les fonds européens, dont les conséquences dans nos territoires pourtant sont évidentes...

Sur ce sujet, le Sénat reste vigilant. Il avait d'ailleurs adopté, le 2 juillet 2018, à l'initiative de notre collègue André Reichardt, une résolution européenne pour une politique régionale ambitieuse au service de la cohésion territoriale1(*). Ce texte rappelait que « la politique de cohésion représente une véritable valeur ajoutée européenne en tant qu'outil de solidarité et de convergence pour remédier aux disparités régionales de développement, pour les territoires métropolitains, les territoires frontaliers via la coopération territoriale européenne, mais aussi tout particulièrement pour les régions d'outre-mer ». Il demandait également au Gouvernement, dans les négociations en cours sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027, « de tenir une position ferme et exigeante sur la mobilisation des ressources nécessaires [...] au risque, à défaut, de mettre en péril une politique européenne d'innovation, de croissance et d'inclusion sociale, décidée et mise en oeuvre au plus près des territoires ». Enfin, il mettait en garde contre une adoption tardive du prochain cadre financier pluriannuel, « qui conduirait à un démarrage des programmes postérieurement à janvier 2021 et affecterait gravement leur efficacité et celle de la politique de cohésion régionale dans son ensemble ».

Votre mission d'information conclut en formulant plusieurs propositions visant à faciliter et accélérer l'utilisation des fonds européens. L'objectif est non seulement de les rendre plus accessibles aux porteurs de projets, ce qui améliorera leur consommation, mais aussi, plus largement, de promouvoir cette valeur ajoutée européenne dans nos territoires. Mieux utiliser les fonds européens, c'est démontrer que l'Europe est utile au quotidien.


* 1 Résolution européenne n° 131 (2017-2018).