Allez au contenu, Allez à la navigation

Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires

25 septembre 2019 : Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires ( rapport d'information )

GLOSSAIRE DES PRINCIPAUX TERMES UTILISÉS

Accord de partenariat

L'accord de partenariat est un document produit par chaque État membre, fixant la stratégie, les priorités et les modalités relatives à l'utilisation des fonds européens structurels et d'investissement (FESI) en tenant compte des objectifs de la stratégie Europe 2020 en faveur de la croissance. Soumis à l'approbation de la commission européenne, il présente la liste de programmes opérationnels (PO) nationaux et régionaux que l'État membre compte mettre en oeuvre

Additionnalité

Le principe d'additionnalité est l'un des quatre principes régissant le fonctionnement des FESI. Ce principe implique que les contributions des fonds structurels ne se substituent pas aux dépenses structurelles des États membres. Son respect fait l'objet de vérifications par la Commission européenne à mi-parcours et à la fin de la programmation.

Autorité d'audit

L'autorité d'audit est une autorité ou un organisme public national, régional ou local, désigné par l'État membre pour chaque programme opérationnel. Chargée de suivre le bon fonctionnement du système de gestion et de contrôle, cette autorité contrôle également la conformité du projet avec les réglementations nationales et européennes. À cet égard, l'autorité d'audit effectue des audits de système, en évaluant le bon fonctionnement des systèmes de gestion, ou des audits opérationnels, impliquant de contrôle procède à des contrôles ciblés sur les dépenses déclarées.

Autorité de certification

Le rôle d'une autorité de certification consiste à garantir l'exactitude et la fiabilité des déclarations de dépenses et des demandes de paiement avant leur envoi à la Commission européenne. Les autorités de certification sont nommées soit par l'État membre, soit par les régions, soit par un autre organisme intermédiaire, pour chaque programme opérationnel.

L'autorité de certification est chargée de :

- certifier la compatibilité des dépenses en fonction des règles et critères nationaux et communautaires ;

- s'assurer que l'autorité de gestion responsable lui a fourni des informations suffisantes pour étayer ses demandes ;

- prendre en considération les rapports d'audit ;

- tenir à jour des fichiers informatisés ;

- tenir une comptabilité des fonds non utilisés et des montants recouvrés devant être remboursés à la Commission.

Autorité de gestion

Consistant à gérer et mettre en oeuvre les programmes opérationnels, la fonction d'autorité de gestion, peut être confiée un ministère national, à une administration régionale, à une assemblée locale ou à tout autre organisme public ou privé.

Pour chaque programme opérationnel, l'autorité de gestion doit fournir à la Commission européenne un rapport annuel d'exécution au 31 mai de chaque année. L'autorité de gestion doit en outre :

- veiller à ce que les opérations sélectionnées en vue d'un financement respectent les critères applicables au programme opérationnel ;

- vérifier que la fourniture des produits et services cofinancés est assurée de façon efficace et conforme aux règles nationales et communautaires ;

- procéder à l'enregistrement et à l'archivage des éléments comptables, et contrôler l'existence d'une piste d'audit rigoureuse ;

- s'assurer de la bonne évaluation des performances d'un programme opérationnel.

Axe prioritaire

Les axes prioritaires sont les éléments constitutifs des programmes opérationnels. Chaque axe prioritaire comporte une ou plusieurs priorités d'investissement sélectionnées par les États membres et les régions selon leurs besoins spécifiques et leur situation.

Cadre de performance

Le cadre de performance est un ensemble d'indicateurs utilisé dans chaque programme opérationnel à l'aune duquel la Commission, en coopération avec les États membres, examine la performance des programmes dans chaque État membre en 2019. Au cours de ce processus, appelé « examen de performance », les réalisations des priorités du programme opérationnel sont examinées en s'appuyant sur les informations présentées dans le rapport annuel de mise en oeuvre soumis par les États membres à la fin de l'année 2019. Le prochain examen s'appuiera sur les informations présentées dans le rapport final de mise en oeuvre qui sera à soumettre en 2025. Si les objectifs définis dans les programmes ne sont pas atteints, la Commission peut appliquer des corrections financières.

Cadre financier pluriannuel (CFP)

Le cadre financier pluriannuel vise à assurer l'évolution ordonnée des dépenses de l'Union, dans la limite de ses ressources propres, et met en place des dispositions que le budget annuel de l'Union doit respecter sur une période de sept ans. Il définit les montants des plafonds annuels des crédits d'engagement par catégorie de dépenses et des crédits de paiement.

Cadre stratégique commun

À destination des États membres, le cadre stratégique comprend des orientations stratégiques et aux régions sur la mise en oeuvre de principes politiques horizontaux et d'objectifs politiques transversaux, tels que la gouvernance à niveaux multiples, la lutte contre la discrimination ainsi que l'atténuation des changements climatiques et l'adaptation à ceux-ci. Il prévoit également des moyens pratiques visant à établir des synergies entre les FESI et d'autres politiques et instruments de l'UE.

Comité de coordination des fonds structurels et d'investissement européens (CCFSIE - acronyme anglais : COESIF)

Le comité de coordination des Fonds structurels et d'investissement européens est un comité permanent de la Commission européenne, traitant des questions relatives à la mise en oeuvre des règlements régissant les Fonds structurels et d'investissement européens (FESI). Le comité se réunit généralement une fois par mois et il est présidé par la Commission européenne. Des fonctionnaires des États membres participent également aux réunions.

Comité de suivi

Mis en place par les États membres, les comités de suivi doivent vérifier la bonne mise en oeuvre des programmes opérationnels (PO) bénéficiant des fonds structurels et d'investissement européens. Ces comités sont présidés par un représentant de l'État membre concerné (ou de l'autorité de gestion) et sont composés de partenaires régionaux, économiques et sociaux.

Les principales tâches d'un comité de suivi sont les suivantes :

· apprécier l'efficacité et la qualité des PO ;

· approuver les critères de financement dans le cadre de chaque PO ;

· procéder à des examens périodiques des PO et évaluer les progrès réalisés dans la réalisation de leurs objectifs spécifiques ;

· examiner les résultats de la mise en oeuvre afin d'apprécier si les objectifs visés ont été atteints ;

· proposer, le cas échéant, à des révisions des PO, y compris des modifications concernant leur gestion financière.

Comité des régions (CdR ou CoR en anglais)

Le Comité des régions est un organe consultatif qui permet aux collectivités locales et régionales de prendre part au travail législatif de l'Union européenne.

Ses 353 membres sont, pour la plupart, des élus politiques locaux ou régionaux, des chefs de gouvernements régionaux ou les maires de grandes municipalités. Ils sont nommés pour cinq ans par le Conseil, sur proposition des États membres, le nombre de représentants nationaux étant proportionnel à la population de chaque État. Le président et le bureau du Comité sont nommés par les membres pour un mandat de deux ans et demi.

Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET)

Service de l'État placé sous l'autorité du ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales, le commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) est l'autorité française de coordination des FESI.

Commission interministérielle de coordination et de contrôle (CICC)

Rattachée au Premier ministre, la Commission interministérielle de coordination des contrôles assure les fonctions d'autorité d'audit pour la France.

Concentration

Le principe de concentration est l'un des 4 principes directeurs de la politique de cohésion.

Il revêt trois aspects :

- la concentration des ressources, la majeure partie des ressources des Fonds structurels (70 % pour la période 2014-2020) devant se concentrer sur les régions et les pays les plus pauvres ;

- la concentration de l'effort, c'est-à-dire cibler les investissements sur les principales priorités de croissance :

· recherche et innovation ;

· technologies de l'information et de la communication (TIC) ;

· compétitivité des petites et moyennes entreprises (PME) ;

· transition vers une économie à faibles émissions de CO2 ;

- la concentration des dépenses, au début de chaque période de programmation, un financement annuel est alloué à chaque programme. Ces fonds doivent être dépensés avant la fin de la deuxième année suivant la date à laquelle ils ont été alloués (règle N+2).

Conditions ex ante (ou conditionnalités ex-ante)

Introduites pour la programmation 2014-2020, les conditions ex ante visent à favoriser une utilisation rationnelle et efficace des FESI.

Les autorités en charge de l'accord de partenariat et des programmes européens doivent s'assurer que les prérequis stratégiques, budgétaires ou statistiques sont en place dans les domaines dans lesquels elles souhaitent utiliser les FESI.

Il peut s'agir de disposer d'une stratégie nationale / régionale (par exemple en matière d'innovation, de déploiement du numérique, d'éducation...), d'un cadre budgétaire ou bien d'un système de suivi statistique robuste et performant. En cas de non-respect de ces conditions ex-ante la Commission pourrait décider de ne pas verser les fonds européens.

Il existe 7 conditions ex ante générales liées aux aspects transversaux de la mise en oeuvre du programme et 29 conditions ex ante thématiques qui établissent les conditions spécifiques à chaque secteur, pour les domaines d'investissement admissibles au soutien dans le cadre de la politique de cohésion (priorités d'investissement).

Si les conditions ex ante ne sont pas remplies à la date de l'adoption du programme, des plans d'action doivent être définis dans les programmes opérationnels et réalisés avant la fin de 2016.

Contrat de plan État-Région (CPER)

Créés par la loi du 29 juillet 1982 portant réforme de la planification pour accompagner la décentralisation et la déconcentration de l'action publique, les contrats de plan État-Régions (CPER) définissent les actions que l'État, et chacune des régions, voire d'autres collectivités territoriales, s'engagent à mener et à financer conjointement - sur une période de six à sept années - pour favoriser l'aménagement et le développement des territoires.

Corrections financières

Les corrections financières sont les retraits de financement effectués lorsque des paiements à des projets soutenus par l'UE ont été versés par erreur, à la suite d'irrégularités (telles que des fraudes, par exemple).

En pareils cas, la Commission est tenue de recouvrer les fonds obtenus ou utilisés frauduleusement et d'appliquer la loi dans toute sa rigueur pour localiser et récupérer ces paiements. Les corrections financières mises en place peuvent inclure la suppression intégrale ou partielle de la contribution de l'UE à un programme opérationnel.

La Commission a établi divers instruments de contrôle pour s'assurer que les fonds alloués par l'UE sont correctement dépensés: les procédures de suivi régulier, les certifications des dépenses et les mesures strictes d'audit ont toutes pour but de lutter contre la fraude.

Dégagement

En vertu du principe de dégagement d'office, si une somme allouée à un programme n'a pas été réclamée à la fin de la deuxième année suivant l'adoption du programme, tous les fonds n'ayant fait l'objet d'aucune demande de paiement cessent d'être disponibles pour le programme en question. Ce mécanisme vise à accélérer la mise en oeuvre des programmes et à améliorer le suivi de leurs opérations de financement.

Descriptif du système de gestion et de contrôle (DSGC)

Les organisations et procédures que chaque autorité de gestion du FEDER, du FSE et du FEAMP met en oeuvre pour gérer un programme opérationnel dont elle a la responsabilité sont consignées dans un descriptif de système de gestion et de contrôle (DSGC), sur lequel l'autorité d'audit doit émettre un avis positif pour que le Premier ministre puisse formellement désigner l'autorité de gestion et l'autorité de certification auprès de la Commission européenne. Tout au long de la période de programmation, l'autorité de gestion doit s'assurer du bon fonctionnement de ces procédures qui peuvent également faire l'objet de contrôles ultérieurs par l'autorité d'audit (audit de systèmes de gestion).

Fonds de cohésion

Il est destiné à financer, dans les États les moins développés de l'Union, les grandes infrastructures environnementales et de transports. Il vise à renforcer la cohésion économique et sociale de l'Union européenne, en aidant les États membres dont le revenu national brut (RNB) par habitant est inférieur à 90 % de la moyenne de l'UE. Il met principalement l'accent sur les réseaux de transport et le développement durable. La France n'est pas concernée par ce financement.

Fonds structurels d'investissement européens (FESI)

Instruments financiers de la politique de cohésion de l'Union européenne, les fonds structurels et d'investissement européens (FESI) regroupent cinq fonds, le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ainsi que le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)

Le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) soutient la politique européenne de développement rural en finançant des programmes de développement rural dans l'ensemble des États membres et régions de l'Union européenne.

Pour la période de programmation 2014-2020, le Fonds se concentre sur trois objectifs majeurs :

- favoriser la compétitivité de l'agriculture ;

- garantir la gestion durable des ressources naturelles et la mise en oeuvre de mesures en faveur du climat ;

- assurer un développement territorial équilibré des économies et des communautés rurales, notamment à travers la création et la préservation des emplois existants.

La France est l'État membre qui se voit allouer la contribution la plus élevée du FEADER pour le soutien au développement rural.

Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP)

Créé à parti de la période 2014-2020, Le FEAMP finance les politiques de l'UE dans le domaine des affaires maritimes et de la pêche.

Ce nouveau fonds vise à aider les pêcheurs dans leur transition vers des pratiques de pêche durables, soutenir la diversification économique des populations côtières, financer les projets créateurs d'emplois et améliorer la qualité de vie le long des côtes européennes et faciliter l'accès au financement.

Fonds européen de développement régional (FEDER)

Le FEDER contribue depuis 1975 à financer le développement et l'ajustement structurel des économies régionales, le changement économique, l'accroissement de la compétitivité ainsi que la coopération territoriale à travers toute l'Union européenne (UE).

Avec un budget de plus de 250 milliards d'euros, le FEDER poursuit quatre objectifs :

- renforcer la recherche, le développement technologique et l'innovation ;

- améliorer l'accès aux TIC ainsi que leur utilisation et leur qualité ;

- renforcer la compétitivité des PME ;

- soutenir la transition vers une économie à faibles émissions de carbone dans l'ensemble des secteurs.

Le FEDER finance également des projets transfrontaliers, interrégionaux et transnationaux au titre de l'objectif de coopération territoriale européenne.

Fonds social européen (FSE)

Créé en 1958, le FSE est l'un des principaux soutiens financiers de l'Union européenne en faveur des politiques nationales relatives à l'emploi, aux conditions de travail, à la formation, à la création d'emplois, la reconversion des chômeurs et la réinsertion professionnelle. Ses principales priorités du FSE sont les suivantes :

- promouvoir un emploi durable et de qualité et soutenir la mobilité de la main-d'oeuvre ;

- promouvoir l'inclusion sociale et lutter contre la pauvreté et toute forme de discrimination ;

- investir dans l'éducation, la formation et la formation professionnelle pour l'acquisition de compétences et l'apprentissage tout au long de la vie ;

- renforcer les capacités institutionnelles des autorités publiques et des parties intéressées et l'efficacité de l'administration publique.

Groupe d'action locale (GAL)

Les groupes d'action locale rassemblent différents acteurs socio-économiques d'un territoire sélectionné au titre du programme LEADER pour mettre en oeuvre une stratégie territoriale selon la démarche LEADER. Il peut s'agir d'associations, de groupements de communes, etc.

Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ)

L'initiative pour l'emploi des jeunes est l'un des principaux outils de mise en oeuvre des dispositifs de Garantie pour la jeunesse. Elle est destinée à ouvrir des perspectives à des jeunes de moins de 25 ans qui ne sont ni en emploi, ni en formation et vivent dans des régions enregistrant un taux de chômage supérieur à 25 %. Elle complète les actions entreprises au niveau national notamment via le FSE.

Instruments financiers

Les instruments financiers de l'Union européenne constituent un moyen économe de déployer les ressources de la politique de cohésion pour soutenir la Stratégie Europe 2020. Visant des projets présentant un certain potentiel de viabilité économique, ils soutiennent l'investissement au moyen de prêts, garanties ou participations. Ces mécanismes peuvent être associés à un soutien non monétaire comme une assistance technique ou des bonifications des taux d'intérêt.

Le recours aux instruments financiers ne se limite pas à renforcer l'efficacité et la durabilité du financement de la politique de cohésion, puisque les ressources seront remboursées et pourront être « recyclées », mais il incite également les investisseurs privés à s'engager dans des projets et encourage l'accroissement des performances des projets et le renforcement de leur discipline financière.

Investissements territoriaux intégrés (ITI)

Les investissements territoriaux intégrés permettent aux autorités de gestion et aux États membres d'associer plusieurs fonds et plusieurs objectifs thématiques pour mettre en oeuvre une stratégie intégrée sur un territoire donné.

Liaison entre actions de développement de l'économie rurale (LEADER)

Le programme LEADER (mesure 19 du FEADER) est destiné aux initiatives locales en faveur de la ruralité. Il peut bénéficier d'au moins 5 % des crédits du FEADER.

Mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC)

Mesure 10 du FEADER, les mesures agro-environnementales et climatiques permettent d'accompagner les exploitations agricoles qui s'engagent dans le développement de pratiques combinant performance économique et performance environnementale ou dans le maintien de telles pratiques lorsqu'elles sont menacées de disparition.

Organisme intermédiaire (OI)

L'autorité de gestion peut déléguer l'exécution d'une partie de son programme ou de certaines tâches à un ou plusieurs organismes intermédiaires. La délégation fait l'objet d'une convention et précise le type de délégation accordée : subvention globale ou délégation de tâches en lien avec la réalisation d'opérations par les bénéficiaires.

Organisme payeur (OP)

Les organismes payeurs sont des services ou des entités des États membres chargés de gérer et de contrôler les dépenses. L'Agence de services et de paiement (ASP) est agréée comme organisme payeur pour les paiements et les recettes relatifs aux dépenses des programmes au titre du FEADER, à l'exception des paiements relevant de la Corse qui sont de la compétence de l'Office de développement agricole et rural de la Corse (ODARC)

Partenariat

Le principe de partenariat implique que l'élaboration de chaque programme fasse l'objet d'un processus collectif associant des autorités européennes, régionales et locales, les partenaires sociaux et des organisations de la société civile.

Ce partenariat s'applique à tous les stades du processus de programmation, depuis la conception jusqu'au stade du suivi et de l'évaluation, en passant par la gestion et la mise en oeuvre.

Cette démarche contribue à garantir que l'intervention est adaptée aux priorités et aux besoins locaux et régionaux.

Plan local pour l'insertion et l'emploi (PLIE)

Mis en place par certaines collectivités au début des années 90, les plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE) mobilisent les crédits du FSE en vue de faciliter l'accès à l'emploi des personnes en grande difficulté d'insertion sociale et professionnelle dans le cadre de parcours individualisés en associant accueil, accompagnement social, orientation, formation, insertion et suivi.

Programmation

Le terme « programmation » désigne le mécanisme administratif utilisé pour poursuivre les objectifs des FESI.

Dans le cadre de la programmation, la politique de cohésion ne finance pas les projets individuels. Elle finance des programmes nationaux pluriannuels en lien avec les objectifs et les priorités de l'Union européenne.

Programme opérationnel (PO)

Les programmes opérationnels sont des documents de planification détaillés dans lesquels les États membres indiquent comment seront utilisés les FESI (hors FEADER) pendant la période de programmation. Ils peuvent porter sur une région spécifique ou être associés à un objectif thématique concernant l'ensemble du pays (par exemple, l'environnement). Pour l'objectif de coopération territoriale européenne, des programmes opérationnels transfrontaliers ou interrégionaux sont élaborés.

Les États membres soumettent leurs programmes opérationnels dans le cadre d'accords de partenariats. Chaque programme opérationnel doit choisir, parmi les 11 objectifs thématiques qui orientent la politique de cohésion pour la période de programmation 2014-2020, ceux qu'il compte poursuivre grâce aux fonds alloués dans le cadre des programmes opérationnels.

Programme de développement rural (PDR)

Les programmes de développement rural (PDR) sont les programmes propres au FEADER.

Proportionnalité

Le principe de proportionnalité régit l'exercice des compétences de l'Union européenne. Il fonctionne de façon très similaire au principe de subsidiarité. Selon le principe de proportionnalité, l'Union européenne (UE) doit se limiter aux mesures strictement nécessaires pour concrétiser ses objectifs. Ce principe est consacré par l'article 5 du traité sur l'Union européenne, qui dispose ce qui suit: « le contenu et la forme de l'action de l'Union n'excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités ».

Cette approche à l'égard des responsabilités et prises de décision s'applique aussi à la politique de cohésion. À titre d'exemple, la plupart des règles d'éligibilité sont établies au niveau national plutôt qu'à l'échelon de l'UE.

Rapport sur la cohésion

Rapport produit tous les 3 ans par la Commission européenne décrivant les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne. Comme stipulé à l'article 175 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, ce rapport doit être soumis au Parlement européen, au Conseil des ministres, au Comité économique et social et au Comité des régions.

Ce rapport évalue la situation et les perspectives socioéconomiques dans toutes les régions de l'UE en fonction d'indicateurs économiques, sociaux et territoriaux. Il analyse aussi l'impact et la contribution des politiques et activités des États membres, mais aussi de l'UE et des autres institutions telles que la Banque européenne d'investissement. Le rapport peut proposer des mesures politiques, le cas échéant.

Recouvrement de fonds

Trois circonstances peuvent justifier que la Commission européenne adresse à un État membre une demande de remboursement (recouvrement) d'allocations octroyées au titre des FESI.

En premier lieu, le recouvrement est dû lorsqu'un État membre n'a pas eu besoin de l'intégralité des contributions financières qui lui ont été allouées. Les règles financières de l'Union européenne imposent, dans ce cas, le recouvrement des sommes d'argent non utilisées.

En deuxième lieu, le recouvrement est imposé par ces mêmes règles lorsque des fonds ont été perçus pour une opération structurelle déjà achevée.

En troisième lieu, la Commission européenne est habilitée à demander à un État membre de lui rembourser les sommes octroyées par les FESI en cas d'utilisation abusive de ces fonds résultant d'une fraude ou d'une négligence.

Régions ultrapériphériques (RUP)

Neuf régions de l'Union européenne sont classées comme « ultrapériphériques » : les cinq départements d'outre-mer français (Guadeloupe, Guyane française, Martinique, Mayotte et Réunion), une communauté d'outre-mer française (Saint-Martin), une communauté autonome espagnole (les îles Canaries) et deux régions portugaises autonomes (les Açores et Madère).

Les régions ultrapériphériques sont confrontées à un certain nombre de contraintes spécifiques, telles que l'éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles et leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits. La permanence et la combinaison de ces facteurs nuisent gravement au développement socio-économique de ces régions. La reconnaissance de leur statut spécial par l'article 349 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne se fonde sur les principes d'égalité et de proportionnalité, qui permettent de traiter ces régions différemment afin de prendre en considération leur situation spécifique.

Stratégie Europe 2020

Europe 2020 est la stratégie décennale de l'UE en faveur d'une croissance intelligente, durable et inclusive. Pour y parvenir, cinq objectifs ambitieux ont été définis, couvrant l'emploi, la recherche et le développement, le changement climatique et la durabilité énergétique, l'éducation et la lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale.

La politique de cohésion met l'accent sur le soutien financier de la stratégie Europe 2020. C'est pourquoi, pour la période de programmation 2014-2020, les financements visent 11 objectifs thématiques alignés sur les objectifs d'Europe 2020. Un pourcentage spécifique des investissements doit être consacré à ces objectifs. Grâce à ce ciblage thématique, les fonds de la politique de cohésion sont dépensés de façon à renforcer la capacité d'innovation, l'efficacité, la durabilité et la compétitivité de l'Europe.

Subsidiarité

Le principe de subsidiarité vise à garantir une prise de décision la plus proche possible du citoyen. À l'exception des cas où l'Union européenne dispose d'une compétence exclusive, aucune action ne devra être entreprise au niveau européen, à moins qu'elle ne soit plus efficace qu'une action entreprise au niveau national, régional ou local. Le principe de subsidiarité est étroitement lié aux principes de proportionnalité et de nécessité en ce sens que l'action de l'Union ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité.

Subventions globales

Les subventions globales sont destinées à aider les petites organisations non gouvernementales (ONG), telles que les groupes de volontaires et les associations locales, à obtenir un soutien du Fonds social européen (FSE) et du Fonds européen de développement régional (FEDER).

Les subventions globales offrent à ces organisations la possibilité de solliciter un financement de faible ampleur (environ 15 000 euros), en vue de mettre en oeuvre des projets destinés à aider les personnes défavorisées à réintégrer le marché du travail. La procédure de demande est simplifiée et les lourdeurs administratives sont réduites au minimum.

La gestion et la mise en oeuvre des subventions globales sont confiées à des organismes intermédiaires. L'organisme intermédiaire en question est désigné par l'autorité régionale ou l'État membre concerné, en accord avec la Commission européenne.

Source : Commission européenne et Commissariat général à l'égalité des territoires.

I. LES FONDS EUROPÉENS, UNE CONTRIBUTION FINANCIÈRE DE L'UNION EUROPÉENNE AU SERVICE DES TERRITOIRES

La politique de cohésion vise à réduire les disparités, qui restent fortes et qui ont même été aggravées par les derniers élargissements, entre les territoires de l'Union européenne, les régions les moins développées se situant essentiellement à l'Est et au Sud.

Elle s'est mise en place de façon très progressive au fil de la construction européenne et l'objectif de convergence territoriale bénéficie désormais de moyens financiers très importants, la politique de cohésion représentant environ un tiers du budget de l'Union.

Ces moyens financiers sont mobilisés par l'intermédiaire de fonds structurels. D'emblée, il convient de distinguer :

- les fonds structurels proprement-dits, à savoir le Fonds de cohésion, le Fonds européen de développement régional (FEDER), qui intègre la coopération territoriale européenne, et le Fonds social européen (FSE), qui comprend l'Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ) ;

- les fonds européens structurels et d'investissement (FESI), qui désignent les fonds mobilisés par l'Union européenne et ses États membres dans le cadre de la stratégie de croissance économique définie en 2010, dite Europe 2020, et qui participent au financement de plusieurs politiques communes, telles que l'agriculture, la pêche ou la cohésion, et comprennent les fonds structurels, auxquels il faut ajouter le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Ces fonds présentent des différences de plusieurs ordres :

- des différences sémantiques : par exemple, le FEDER, le FSE et le FEAMP sont mis en oeuvre par des programmes opérationnels, et le FEADER par des programmes de développement rural, alors que ces deux termes recouvrent la même réalité ;

- des différences de calendrier de mise en oeuvre pour la transmission des informations ;

- des règles de mise en oeuvre différentes entre les fonds de la politique de cohésion et les FESI, et même entre le FEDER et le FSE. Le FSE a la particularité de financer principalement des actions à destination des individus, ce qui est également le cas pour le FEADER, avec les aides à l'installation, tandis que le FEDER finance davantage des investissements matériels et immatériels. Par ailleurs, la réglementation européenne permet des programmes bi-fonds pour le FEDER et le FSE, mais pas pour le FEADER, et impose un seul programme opérationnel national pour le FEAMP.

La France bénéficie d'environ 28 milliards d'euros au titre des FESI sur la période 2014-2020, qui lui permettent de cofinancer des projets nombreux et variés. Pour les gérer et contrôler leur usage conformément à la réglementation européenne, elle a mis en place un dispositif donnant, depuis 2014, un rôle central aux régions.

A. LES ÉTAPES ET PRINCIPES DE LA POLITIQUE EUROPÉENNE DE COHÉSION

Alors que la convergence territoriale n'allait pas de soi au début de la construction européenne, la politique de cohésion est devenue aujourd'hui l'une des principales politiques de l'Union européenne.

1. L'affirmation progressive de la politique de cohésion

Si le traité de Rome de 1957 affirmait, dans son Préambule, l'objectif de développement harmonieux et de réduction de l'écart entre les différentes régions et du retard des moins favorisées, ses dispositions ne comportaient aucune mesure concrète pour l'atteindre, en particulier en termes de financements, même si était prévue la création du Fonds social européen (FSE), qui sera effective en 1960. Par ailleurs, la politique agricole commune (PAC) est dotée d'un Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), dont l'une des deux sections, dite « orientation, la plus réduite en termes budgétaires, est un fonds structurel chargé de promouvoir les investissements.

La reconversion des secteurs miniers et sidérurgiques, ainsi que la nécessaire modernisation des structures agricoles créent des besoins dans les années 1960, accentués au cours de la décennie suivante par la crise économique provoquée par le choc pétrolier de 1973. Une direction générale, connue aujourd'hui sous le nom de DG REGIO, est créée au sein de la Commission européenne en 1967. Le Fonds européen de développement régional (FEDER) est institué en 1975 pour soutenir les territoires les moins développés et les plus touchés par la crise industrielle, en finançant des projets d'infrastructures et des investissements productifs dans les régions défavorisées. Une partie des dépenses afférentes est remboursée aux États membres dans le cadre d'un quota préétabli.

Il a cependant fallu attendre l'Acte unique de 1986 pour que, sous l'impulsion de Jacques Delors, alors président de la Commission européenne, la politique régionale soit inscrite dans les traités, sous la dénomination de cohésion économique et sociale, qui poursuit deux objectifs : d'une part, l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions, d'autre part, le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales. L'intervention européenne en faveur de la cohésion est conçue comme une politique d'accompagnement devant renforcer la solidarité entre États membres, alors que l'achèvement du marché unique bénéficierait d'abord aux pays et régions les plus dynamiques, au détriment des territoires moins développés et in fine de la cohésion générale de l'Europe.

Le premier règlement précisant le fonctionnement de la politique de cohésion et l'utilisation des fonds structurels est adopté le 24 juin 19882(*). Ce texte fixe plusieurs principes de fonctionnement, qui évolueront assez peu, et lie explicitement les objectifs prioritaires de la politique de cohésion aux caractéristiques de la région ou du territoire éligible aux fonds structurels. À compter de cette date, la politique de cohésion fera l'objet d'une programmation financière pluriannuelle, d'abord sur cinq ans puis sur sept. Les règlements généraux fixeront les critères d'éligibilité des régions et des populations aux fonds structurels, ainsi que les objectifs prioritaires, les différents fonds structurels mobilisés et les formes d'assistance ouvertes. Ils détailleront également plusieurs dispositions relatives au fonctionnement des fonds structurels, à leurs missions, à leur champ d'application, à leur mise en oeuvre coordonnée, etc. Le contenu des objectifs, ainsi que le nombre et les missions des fonds structurels évolueront au cours des programmations successives.

Pour autant, les crédits alloués à la cohésion ne représentent que 16 % du budget européen en 1988, contre plus de 75 % pour la PAC.

Le traité de Maastricht, en 1992, érige le renforcement de la cohésion en objectif de l'Union, au même titre que la libre circulation ou l'Union économique et monétaire (UEM). Cet objectif doit désormais être pris en compte dans les politiques et actions de l'Union. Dans ce contexte porteur, les crédits alloués aux fonds structurels connaissent une progression importante et continue- ils passent de 45 milliards d'écus à 90 milliards au cours de la programmation 1994-1999 -, tandis que les objectifs de la politique de cohésion sont redéfinis et réduits dans un souci de plus grande efficacité. Un instrument spécifique pour la pêche est prévu en 1993, puis le Fonds de cohésion est institué en 1994 pour aider les États membres les plus en retard de développement à atteindre les critères de convergence nécessaires à la réalisation de l'UEM.

En 1997, le traité d'Amsterdam donne un fondement juridique à la notion de région ultrapériphérique (RUP), qui fait partie intégrante de l'Union européenne.

Une réforme est engagée à la fin des années 1990 de manière à mieux appliquer le principe de subsidiarité : la Commission se désengage de la gestion courante des fonds structurels, au prix d'un contrôle plus rigoureux de leur utilisation, d'un renforcement de l'évaluation et de l'implication plus grande des autorités nationales et locales dans leur mise en oeuvre. Dans le même temps, le développement rural est consacré comme le second pilier de la PAC3(*), qui comporte des mesures d'accompagnement et de diversification des exploitations agricoles, ainsi que l'adaptation structurelle des exploitations.

Les années 2000 sont marquées par la nécessité d'adapter la politique de cohésion à l'adhésion de douze nouveaux États membres, qui aggrave les disparités régionales4(*), et par l'abandon du zonage de territoires éligibles au profit de priorités thématiques visant à améliorer la compétitivité de l'Europe dans un contexte de concurrence internationale accrue - et donc de mettre en cohérence la politique de cohésion avec la stratégie de Lisbonne.

La programmation 2007-2013 s'organise autour de trois nouveaux objectifs - convergence, compétitivité régionale et emploi, et coopération territoriale européenne - et met en place trois nouveaux fonds : le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), premier pilier de la PAC, dont le financement est désormais assuré par un cadre légal unique, le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), qui remplace le FEOGA section orientation, et qui constitue le second pilier de la PAC visant à promouvoir un développement rural durable, et le Fonds européen pour la pêche (FEP).

2. Les dispositions du traité de Lisbonne relatives à la politique de cohésion

L'article 3 du traité sur l'Union européenne mentionne la cohésion territoriale au titre des objectifs de l'Union : en effet, celle-ci « promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres ».

Le titre XVIII du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) constitue la base juridique permettant de consolider et de développer l'action de l'Union dans le domaine de la cohésion économique, sociale et territoriale. L'article 174, en particulier, fixe les objectifs de l'Union en la matière5(*).

Article 174 du TFUE

Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de l'Union, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique, sociale et territoriale.

En particulier, l'Union vise à réduire l'écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées.

Parmi les régions concernées, une attention particulière est accordée aux zones rurales, aux zones où s'opère une transition industrielle et aux régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents telles que les régions les plus septentrionales à très faible densité de population et les régions insulaires, transfrontalières et de montagne.

Les règles applicables aux fonds structurels relèvent de la procédure législative ordinaire, c'est-à-dire de la codécision entre le Conseil et le Parlement européen.

L'Union européenne conduit sa politique de cohésion par « l'action qu'elle mène au travers des fonds à finalité structurelle », aux termes de l'article 175 du TFUE. Les articles 176 et 177 sont relatifs, respectivement, au FEDER et au Fonds de cohésion.

Enfin, le protocole n° 28, annexé aux traités, évoque les fonds structurels comme devant « continuer à jouer un rôle considérable dans la réalisation des objectifs de l'Union dans le domaine de la cohésion ».

Quant aux spécificités de l'outre-mer, qualifié de RUP, elles sont définies par l'article 349 du TFUE comme des territoires présentant une situation économique et sociale structurelle « aggravée par leur éloignement, l'insularité, leur faible superficie, le relief et le climat difficiles, leur dépendance économique vis-à-vis d'un petit nombre de produits, facteurs dont la permanence et la combinaison nuisent gravement à leur développement »6(*). Les RUP peuvent faire l'objet de mesures spécifiques portant notamment sur « les conditions d'accès aux fonds structurels ».

Il convient de distinguer les RUP des pays et territoires d'outre-mer (PTOM), qui font l'objet des articles 198 à 204 du TFUE. Les PTOM ne font pas partie de l'Union européenne car ils sont « non européens », mais lui sont associés. Le Danemark, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni sont concernés par les PTOM7(*).

Dans ce cadre général, la politique de cohésion repose sur plusieurs principes, définis dès les années 1980 : la concentration des aides qui doivent bénéficier en priorité aux régions en retard de développement ; le partenariat, qui requiert une concertation entre la Commission européenne, les États membres et les autorités locales aux différents stades de la procédure d'élaboration et de mise en oeuvre de cette politique ; l'additionnalité, l'action de l'Union européenne devant être complémentaire des initiatives nationales et locales sans les remplacer, de telle sorte que la mobilisation des fonds structurels européens donne lieu à un cofinancement national ; la subsidiarité.

Par ailleurs, une approche stratégique est prévue pour assurer la cohérence entre les différents niveaux d'intervention : des orientations stratégiques communautaires, adoptées par le Conseil, au niveau européen ; un cadre de référence stratégique national qui, au sein de chaque État membre, permet d'adapter les orientations stratégiques communautaires au contexte national ; des programmes opérationnels, au niveau national, qui constituent les instruments de gestion, à l'échelle nationale ou régionale selon les choix arrêtés par les États membres, mais qui doivent être approuvés par la Commission.

Enfin, le fonctionnement des fonds structurels repose sur une gestion partagée. Chaque État membre doit désigner différentes autorités : autorité de gestion, chargée de mettre en oeuvre les programmes opérationnels ; autorité de certification ; autorité d'audit indépendante.

La programmation 2014-2020 des fonds structurels

Sur la période 2014-2020, au cours de laquelle 454 milliards d'euros sont alloués aux fonds structurels, en diminution de 8,5 % en euros constants par rapport à la programmation précédente, l'effort de simplification déjà engagé est poursuivi, avec la fixation de deux objectifs : l'investissement pour la croissance et l'emploi ; la coopération territoriale européenne.

Les régions européennes sont réparties en trois catégories :

- les régions moins développées, dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne européenne, incluant l'ensemble des régions d'outre-mer françaises ;

- les régions en transition, dont le PIB par habitant est compris entre 75 % et 90 % de la moyenne européenne, incluant dix anciennes régions métropolitaines françaises ;

- les régions plus développées, dont le PIB par habitant est supérieur à 90 % de la moyenne européenne, incluant douze anciennes régions métropolitaines françaises.

L'articulation entre la politique de cohésion et les autres politiques en gestion partagée que sont la politique européenne de développement rural - le second pilier de la PAC -, la politique commune de la pêche et la politique maritime intégrée est renforcée. Les fonds qui financent ces politiques sont regroupés sous l'appellation de fonds européens structurels et d'investissement (FESI).

Cette mise en cohérence est assurée par une base réglementaire européenne commune, le règlement cadre rassemblant les dispositions communes aux différents fonds, en trois parties : dispositions communes aux fonds structurels, au FEADER et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) ; dispositions relatives aux fonds structurels ; dispositions communes aux fonds structurels et au FEAMP8(*). Ce règlement cadre est complété par des règlements précisant les dispositions spécifiques à chacun des fonds et à la coopération territoriale européenne.

Chaque État membre élabore un accord de partenariat, document commun aux cinq FESI, qui définit les grandes orientations de la programmation 2014-2020 au niveau national. Cet accord de partenariat doit être négocié avec la Commission puis validé par elle.

Trois principes dits « horizontaux » doivent être pris en considération à chaque étape de la mise en oeuvre des FESI : partenariat entre l'État membre et les autorités locales et régionales ; promotion de l'égalité entre les femmes et les hommes et de la non-discrimination ; développement durable.

Le règlement cadre circonscrit le champ d'action des FESI à onze domaines, appelés « objectifs thématiques », qui structurent leur participation aux objectifs de la stratégie Europe 2020. Ces onze objectifs thématiques constituent la base de l'architecture des programmes européens et des accords de partenariat dans les États membres et sont déclinés dans les règlements spécifiques à chacun des fonds.

Ces onze objectifs thématiques sont les suivants :

1. Renforcer la recherche, le développement et l'innovation

2. Améliorer l'accès aux technologies de l'information et de la communication, leur utilisation et leur qualité

3. Renforcer la compétitivité des PME

4. Soutenir la transition vers une économie bas carbone dans tous les secteurs

5. Promouvoir l'adaptation au changement climatique et la prévention et la gestion des risques

6. Protéger l'environnement et encourager l'utilisation rationnelle des ressources

7. Promouvoir le transport durable

8. Promouvoir l'emploi durable et de qualité et soutenir la mobilité de la main-d'oeuvre

9. Promouvoir l'inclusion sociale et lutter contre la pauvreté et toute forme de discrimination

10. Investir dans l'éducation, la formation et la formation professionnelle

11. Renforcer les capacités institutionnelles des autorités publiques et des parties intéressées et l'efficacité de l'administration publique

Les catégories de régions européennes sont réparties de la façon suivante au titre de la programmation 2014-2020 :

Source : Commission européenne.


* 2 Règlement (CEE) n° 2052/88.

* 3 Le premier pilier de la PAC porte sur le soutien des marchés et des prix agricoles.

* 4 Le PIB de l'Europe des 25 diminue de 12,5 % par rapport à celui de l'Europe des 15, tandis que 92 % des habitants des nouveaux États membres vivent dans une région où le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne européenne.

* 5 Le titre XI du TFUE (articles 162 à 164) est spécifiquement consacré au FSE.

* 6 Pour la France, il s'agit de la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique, Mayotte et la Réunion.

* 7 Pour la France, il s'agit de La Nouvelle-Calédonie et ses dépendances, la Polynésie française, les Terres australes et antarctiques françaises, les îles Wallis-et-Futuna et Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 8 Règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil.