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Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires

25 septembre 2019 : Pour une mobilisation plus ambitieuse des fonds européens au service des territoires ( rapport d'information )

E. UN EXCÈS DE CONTRÔLES ?

La rigueur budgétaire requise dans la gestion des FESI se traduit par un accroissement des règles de gestion et de contrôle, dont la conséquence pour les gestionnaires des fonds et pour les porteurs de projets est une complexité accrue du dispositif. Cet objectif légitime est difficilement compatible avec celui de la simplicité des règles, propice au dynamisme des projets et donc à la consommation des fonds européens.

La difficulté consiste à parvenir à l'équilibre entre ces deux objectifs. Il n'est pas certain qu'en matière de contrôle de l'utilisation des fonds européens, cet équilibre soit atteint.

1. Des exigences accrues en matière de contrôle

Parmi les facteurs qui contribuent à rendre les fonds européens difficiles d'accès, figurent les contrôles dont ils font l'objet.

Plusieurs personnes auditionnées ou rencontrées par votre mission d'information ont insisté sur le niveau très élevé de contrôle qui s'exerce sur les fonds structurels. « Je ne connais pas de politique en France qui fasse l'objet d'autant de contrôles », a ainsi déclaré M. Hugo Bevort, directeur des stratégies territoriales du CGET, qui a ajouté : « L'efficacité des fonds est évaluée avec une constance qu'aucune autre politique publique, a fortiori territoriale, ne connaît ». De même, pour M. Olivier Touvenin, chef du service comptable de l'État à la direction générale des finances publiques (DGFIP) du ministère de l'action et des comptes publics, « entre nos contrôles, ceux de la CICC et ceux de la Commission [européenne], on est plutôt dans le « sur-contrôle » que dans le « sous-contrôle ». Enfin, M. Marc Lemaître, directeur général de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) à la Commission européenne, a indiqué à une délégation de votre mission d'information, lors de son déplacement à Bruxelles, que les règles de la programmation actuelle sont très complexes et demandent une exigence accrue dans leur mise en oeuvre, ainsi que des contrôles renforcés.

Comme l'a indiqué le CGET, la programmation 2014-2020 s'est traduite par une exigence accrue en matière de contrôle de gestion et d'audit des fonds européens, et cela à différents titres.

· La procédure de désignation des autorités de gestion des programmes opérationnels a été étendue aux conseils régionaux depuis que ceux-ci ont bénéficié du transfert de la gestion des fonds structurels ; ils ont dû eux aussi rédiger un descriptif des systèmes de gestion et de contrôle (DSGC).

Lors de la programmation 2007-2013, la conformité de ce système était appréciée au regard de différents éléments : la répartition des fonctions ; la séparation des fonctions ; le dispositif permettant de s'assurer de la régularité des dépenses, pour le contrôle de premier niveau et celui de l'autorité de certification ; la fiabilité comptable et financière (le système d'information) ; le suivi des organismes intermédiaires ; l'adéquation de la piste d'audit ; le traitement des irrégularités et le recouvrement des indus.

Mais, en 2014, la procédure de conformité, qui relevait in fine de la Commission européenne, a été transformée en une procédure plus proche de l'accréditation, relevant des États membres. Par ailleurs, les exigences en matière de maîtrise des risques se sont accrues, notamment au travers du renforcement de l'environnement de contrôle interne, de la mise en place de mesures liées à la prévention, détection et la lutte contre la fraude.

· Alors que, selon les chiffres fournis par le CGET, la présomption de fraude détectée dans les États membres ne représente que 0,48 % des montants des fonds structurels versés en 2014 au titre de la programmation 2007-2013, soit 259 cas de présomption, et que seuls 10 % des cas sont in fine des cas de fraude avérés, soit 26 cas, la réglementation relative à la programmation 2014-2020 renforce les exigences en matière de prévention et de lutte contre la fraude. Désormais, les autorités de gestion doivent mettre en place des mesures antifraude efficaces et proportionnées, tenant compte des risques identifiés, sur la base d'une cartographie des risques complexe à actualiser annuellement. Cette exigence apparaît disproportionnée au regard des montants en jeu et du niveau de fraude constaté. Dans le même temps, les exigences en termes de contrôle interne et de gestion des risques par les autorités de gestion ont été renforcées.

· En outre, ces exigences accrues portent également sur l'instauration de comptes annuels. En effet, la réglementation a introduit la transmission annuelle, par l'autorité d'audit nationale à la Commission européenne, à des fins de validation, d'un « paquet d'assurance » portant sur chaque programme et comprenant les comptes annuels, la déclaration de gestion, le résumé annuel des comptes et audits, ainsi que le rapport annuel des contrôles. Les autorités de gestion, de certification et d'audit interviennent toutes, dans leur domaine de compétence, sur les documents du paquet d'assurance. Ainsi les informations relatives aux comptes, contrôles et audits à transmettre à la Commission ont-elles augmenté, tandis qu'une clôture partielle annuelle a été instaurée sur les programmes. Au cours de son audition, Mme Martine Marigeaud, présidente de la Commission interministérielle de coordination des contrôles, a insisté sur la nouveauté que constitue l'audit des comptes annuels dans la programmation 2014-2020, qui vise à permettre une « assurance raisonnable quant à l'exhaustivité, l'exactitude et la véracité des montants déclarés dans les comptes ».

· Ensuite, l'échantillonnage des dossiers a lui aussi crû. Si les méthodes d'échantillonnage n'ont pas changé, les volumes de ce dernier ont connu une nette croissance. La programmation précédente avait prévu un échantillon unique pour les 31 programmes opérationnels cofinancés par le FEDER, et un autre pour les 5 programmes opérationnels supportés par le FSE. Le nombre d'audits a augmenté dès lors que les programmes sont désormais gérés par les régions et que l'échantillonnage est réalisé au niveau du programme ou de la région.

· Par ailleurs, le corpus réglementaire s'est encore étoffé. Le CGET a indiqué que, au titre de la programmation 2014-2020, la réglementation européenne applicable aux FESI comporte plus de 3 500 pages, dont 892 pages de Journal officiel de l'Union européenne pour les règlements et décisions, et 2 660 pages de notes d'orientation. Il serait possible d'y ajouter 800 pages de textes règlementaires relatifs aux aides d'État. Le CGET fait ainsi observer qu' « un bénéficiaire ou un service gestionnaire de fonds européens devra connaître et maîtriser plus de 4 300 pages de règles », contre 1 750 pages pour la programmation précédente et 1 250 au titre de la programmation 2000-2006. Ces règles plus nombreuses et plus complexes ont conduit à renforcer les exigences en matière de vérification de gestion ou d'audit.

· De même, un peu moins de la moitié des crédits des FESI seraient dépensés dans le cadre de marchés publics. C'est pourquoi les projets cofinancés à ce titre doivent être conformes à la réglementation relative aux marchés publics. Plusieurs directives européennes encadrent les procédures de marchés publics, auxquelles il convient d'ajouter les textes nationaux les transposant. Ces textes à la fois volumineux et complexes peuvent conduire à des difficultés d'application, d'autant plus qu'ils requièrent une expertise certaine. D'ailleurs, l'application défaillante des règles relatives aux marchés publics est l'une des erreurs les plus fréquemment constatées par l'autorité d'audit. Le respect de ces règles n'est certes pas limité aux FESI, mais son contrôle est accru pour l'utilisation des fonds européens.

Votre mission d'information a pris la mesure des préoccupations que suscite la mise en oeuvre délicate des règles de marchés publics. Ainsi, à Bordeaux, Mme Isabelle Boudineau, vice-présidente du conseil régional de Nouvelle-Aquitaine, chargée de l'Europe et de l'international, a regretté que l'effort de simplification de la Commission européenne entrepris pour la prochaine programmation ignore les marchés publics. Elle a même estimé que le contrôle de légalité relatif aux marchés publics devrait être repris en main par l'État, tant il est complexe et prend beaucoup de temps et de ressources aux conseils régionaux. Or, des erreurs de mise en oeuvre du code des marchés publics peuvent conduire à la perte du bénéficie des fonds européens. Selon elle, il s'agit d'une mission régalienne de respect du droit sur l'ensemble du territoire. Le versement de fonds européens requiert des marchés publics irréprochables, mais la complexité de cette réglementation est telle qu'elle peut pénaliser des « petites » collectivités ou des associations. M. Samuel Brossard, directeur général adjoint des services du conseil régional, a ainsi comparé le contrôle de légalité du code des marchés publics à une « voiture-balai », en ce sens où il n'y a pas de contrôle avant la fin de la procédure ; c'est seulement à ce moment-là que l'accès aux fonds européens peut être autorisé ou refusé, ce qui crée une incertitude pour les porteurs de projets.

· Enfin, les règles applicables aux FESI, qui tendent à financer des projets en faveur des territoires, et celles applicables aux aides d'État, qui, pour ne pas fausser la concurrence, visent à limiter ou empêcher ces financements en les encadrant strictement, souffrent d'un manque d'harmonisation. La difficulté d'application de dispositions éventuellement contradictoires conduisent à des exigences accrues en termes, non seulement de gestion, mais aussi de contrôle et d'audit. La direction générale de la performance économique et environnementale des entreprises (DGPE) du ministère de l'agriculture et de l'alimentation a ainsi indiqué, à propos du FEADER, que, à partir de la programmation en cours et à la suite des remarques des auditeurs externes, les procédures de contrôle sont renforcées sur différents points, dont la conformité aux règles des marchés publics et le rattachement aux régimes d'aides d'État (sauf pour le secteur agricole, où un rattachement n'est pas requis).

2. Un niveau de contrôle sans doute excessif, souvent conçu comme une sécurisation maximale

Naturellement, il est normal que la régularité des fonds européens soit très contrôlée. Votre mission d'information ne nie ni l'opportunité ni l'utilité des contrôles d'une matière aussi complexe, et ne sous-estime pas les résultats de ces contrôles.

Lors de son audition, M. Morgan Larhant, sous-directeur Europe et agriculture à la direction du budget du ministère de l'action et des comptes publics, a fait observer que « nous ne pouvons pas non plus faire l'économie d'un cadre de contrôle rigoureux. Or les rapports de la Cour des comptes européenne montrent clairement que la politique de cohésion connaît le niveau le plus élevé de fraudes ». De même, Mme Julia Pilarczyk, auditrice au sein de la chambre Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion de la Cour des comptes européenne, qu'une délégation de votre mission d'information a rencontrée à Bruxelles, a noté que, selon les chiffres, des contrôles plus poussés avaient fait baisser sensiblement le taux d'erreur dans l'utilisation des fonds européens.

Pour autant, un empilement de contrôles est-il bien nécessaire ?

Au cours de son audition, Mme Martine Marigeaud a paru attribuer l'essentiel de la responsabilité de la complexification de la réglementation du contrôle des fonds européens à l'Union européenne : « Vous voulez savoir s'il y a une sur-réglementation. Mais lorsque nous retoquons une opération, c'est souvent parce que les contrôles sont insuffisants au regard des exigences européennes et des check lists ! L'exigence de transparence et de régularité a augmenté. Selon nous, c'est dû au fait que le Parlement européen saisit de plus en plus la Cour des comptes européenne. Celle-ci multiplie les rapports. Si elle observe quelque chose dans un pays, elle émet des remarques ; la Commission en prend acte, les généralise et cela se répercute sur les autres pays. La France est aussi très observée par Bruxelles pour les aides d'État et les marchés publics. [...]. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, les exigences de contrôle sur les fonds français étaient bien moindres que celles sur les fonds européens. Dès lors, l'exigence très méticuleuse imposée par l'Europe constitue un choc culturel. Lorsque l'on alloue une subvention, il faut produire des justificatifs, des factures pour chaque dépense. C'est tout ce que demande Bruxelles ! ».

Votre mission d'information a pu le vérifier, lors du déplacement à Bordeaux. M. Samuel Brossard a ainsi fait observer que, sur les fonds européens, les contrôles sont quotidiens et beaucoup plus réguliers que pour les autres types de financements publics. Dans le cas de ces derniers, les contrôles des chambres régionales des comptes sont quand même beaucoup moins fréquents. Un porteur de projets ayant bénéficié de crédits des fonds structurels à hauteur de 870 000 euros du FEDER, l'entreprise SUNNA Design, qui développe des équipements connectés à faible consommation d'énergie, a d'ailleurs constaté que la sollicitation de crédits européens s'était traduite par un contrôle plus exhaustif des factures et demandes de paiement que ne l'aurait fait Bpifrance.

Mais, par ses déclarations, M. Olivier Touvenin a quelque peu nuancé cette affirmation : « Le problème n'est pas tant la réglementation européenne elle-même que la multiplicité des intervenants et des contrôles, sachant en outre que la Commission se réserve le droit d'intervenir elle-même. On pourrait s'attendre à ce que la subsidiarité soit mieux respectée. Dès lors que la CICC est considérée comme fiable et certifiée et qu'elle effectue elle-même des contrôles, pourquoi la Commission ajoute-t-elle des contrôles supplémentaires et se déplace-t-elle ? ».

Votre mission d'information note qu'en fait, une part des contrôles exercés sur les fonds européens provient de la volonté des différents acteurs de se sécuriser dans un contexte où les contrôleurs sont nombreux.

Plusieurs personnes l'ont très bien expliqué au cours de leur audition.

M. Olivier Touvenin a ainsi fait observer : « On reproche en effet souvent à la DGFIP d'être trop tatillonne dans ses contrôles. En réalité, nous sommes nous-mêmes surveillés, et donc tenus à une certaine qualité de nos prestations de contrôle. Si nous faisons preuve de laxisme, nous pouvons être sanctionnés par la CICC, le risque étant alors une reprise des fonds. Par ailleurs, la Commission européenne procède elle-même régulièrement à des audits sur le taux d'anomalies rencontrées dans la gestion des fonds européens. Au-delà d'un certain taux, elle interrompt les paiements ».

M. Frédéric Gueudar-Delahaye, directeur des pêches maritimes et de l'aquaculture au ministère de l'agriculture et de l'alimentation, a, lui aussi, à propos du FEAMP, exposé ce qu'il a appelé « la logique de contrôle » : celle-ci « nous oblige à faire des efforts énormes pour éviter le sur-contrôle. En effet, le dispositif qui permet d'éviter tout mauvais aiguillage repose sur plusieurs niveaux de contrôle, mais cela incite tous les niveaux à prendre des marges de précautions pour éviter d'être pris en défaut par le contrôle de niveau supérieur. Notre difficulté, c'est qu'il n'y a jamais une règle qui convient à tous les cas de figure. Nous avons cherché à responsabiliser tous les échelons et à inciter chacun à prendre sa part de risque, même si cela peut conduire à être critiqué lors du contrôle au niveau supérieur ».

La délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle du ministère du travail a indiqué que « la juxtaposition des différents niveaux de contrôles contribue à une surenchère des contrôles de chacun des intervenants. À titre d'exemple, la CICC est soumise à des audits de reperformance de la part des unités d'audit de la Commission européenne, laquelle est soumise à des audits portant sur ses audits par la Cour des comptes européenne. Ce « contrôle des contrôleurs » peut conduire chacun des niveaux à « se protéger » en interprétant de façon très restrictive la réglementation en l'absence de référentiel de contrôle détaillé et commun couvrant tous les aspects de la piste d'audit ». Tout est dit...

En matière de contrôle des fonds européens comme dans d'autres, il convient, comme l'a souligné M. Hugo Bevort, de « veiller à ne pas aller au-delà des exigences de la réglementation européenne, ce qui implique de soulever la question des simplifications à y apporter ».

Cependant, le maintien, pour la prochaine programmation, d'un taux d'erreur acceptable très bas, soit 2 %, n'est pas de nature à alléger les contrôles pesant sur les différents acteurs.