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Les nouveaux territoires de l'éducation

9 octobre 2019 : Les nouveaux territoires de l'éducation ( rapport d'information )

C. DONNER AUX RESPONSABLES ACADÉMIQUES TOUS LES LEVIERS NÉCESSAIRES EN MATIÈRE INDEMNITAIRE ET DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES (GRH)

1. Les modalités actuelles de rémunération et de GRH ne permettent pas de répondre à l'enjeu d'équité territoriale

Dans leur rapport d'information sur le métier d'enseignant, nos collègues Max Brisson et Françoise Laborde constataient que l'équité territoriale constituait un « impensé » de l'affectation des enseignants50(*). En effet, le système du barème, fondé essentiellement sur l'ancienneté et la combinaison de majorations liées à la situation de l'enseignant, défavorise structurellement les enseignants les plus jeunes et les territoires les moins attractifs.

L'étude du conseil national d'évaluation du système scolaire de 2018 sur les inégalités scolaires d'origine territoriale en Ile-de-France et dans la France entière montre, dans les territoires les moins favorisés, une concentration des jeunes enseignants, mais également un taux de stabilité des enseignants plus faible, rendant plus difficile la construction dans le temps d'un projet pédagogique autour d'une équipe stable. Ainsi, en Ile-de-France, la part des enseignants de moins de 30 ans et la part des enseignants non titulaires varie du simple au triple entre les territoires parisiens et de banlieue favorisés et les territoires cumulant le plus de difficultés socio-économiques : « en moyenne, un établissement localisé dans un territoire de type parisien ou de banlieue très favorisé accueille moins d'un enseignant sur dix ayant moins de 30 ans, alors que ce cette part est supérieure à trois sur dix (30,1 %) pour les collèges implantés dans un territoire cumulant le plus de difficultés socio-économiques »51(*). La situation du département de la Seine-Saint-Denis est particulièrement révélatrice de cette situation : ce territoire se démarque largement des autres départements métropolitains en cumulant à la fois le plus fort taux d'enseignants de moins de 35 ans (53,4 %, contre 23,5 % en moyenne) et la part la plus faible d'enseignants présents dans l'établissement depuis plus de 5 ans (30,8 %, contre 50,9 % en moyenne).

Nos collègues relayaient les craintes des prémices d'une « désertification enseignante » dans les territoires les moins attractifs. Ces difficultés de recrutement, si elles sont ciblées sur certains territoires - certains REP + ou territoires ruraux isolés ou en grande difficulté -, n'en sont pas moins réelles.

Face à cette situation, les marges de manoeuvre des responsables académiques demeurent très limitées, particulièrement dans le second degré. Dans le premier degré, où le mouvement est géré par les IA-DASEN, des bonifications du barème ont été introduites dans certains départements en faveur des écoles les moins attractives, souvent de petites écoles très isolées, qui peuvent être conditionnées à une durée minimale d'occupation du poste.

Les responsables académiques peuvent également jouer à la marge sur d'autres leviers, comme l'attribution de la dotation horaire globale (DHG) des établissements du second degré, l'accompagnement pédagogique et matériel des jeunes professeurs affectés sur des postes isolés, ou encore sur la composition des services, afin de limiter les situations de service partagé sur plusieurs établissements.

Les avantages en faveur des enseignants affectés en éducation prioritaire

Le décret n° 2015-1087 du 28 août 2015 modifié a permis d'unifier et de revaloriser le régime indemnitaire en faveur des personnels du ministère de l'éducation nationale exerçant dans les établissements relevant des programmes de l'éducation prioritaire.

Les agents affectés dans ces établissements bénéficient d'une indemnité de sujétions spéciales, s'élevant à 3 479 euros par an pour les enseignants affectés en REP + (montant porté à 4 646 euros à compter du 1er septembre 2019) et 1 734 euros pour ceux affectés en REP. Au-delà de l'aspect financier, des aménagements des obligations réglementaires de service sont prévues : les enseignants du premier degré exerçant dans les écoles REP+ bénéficient de la libération de 18 demi-journées par année scolaire de leur service d'enseignement. Les enseignants assurant un service dans un établissement public d'enseignement du second degré REP+ bénéficient quant à eux d'un dispositif de pondération des heures d'enseignement, chaque heure étant décomptée pour la valeur d'1,1 heure.

Au ministère de l'éducation nationale, des points supplémentaires sont accordés aux personnels affectés pendant au moins cinq ans dans un établissement REP+, REP ou relevant de la politique de la ville, ce qui leur permet d'être prioritaires dans leurs demandes de mutation, inter ou intra-académiques. Les affectations en établissement relevant de l'éducation prioritaire sont également valorisées dans le cadre de l'accès au grade de la classe exceptionnelle. Selon le ministère, la mise en place de ces dispositifs a, dans un premier temps, donné lieu à des effets d'aubaine (les agents remplissant les conditions requises ayant hâté leur départ), mais sur le plus long terme, elle permet une plus grande stabilité des effectifs.

Source : Cour des comptes

Contrairement aux prévisions du Gouvernement, la proportion d'enseignants expérimentés (ayant 5 ans et plus en éducation prioritaire) dans le premier degré en éducation prioritaire tend à se dégrader : elle passe de 37,6 % en 2016 à 36 % en 2017 à 33,2 % en 2018. La cible de 40 % en 2020 semble hors d'atteinte52(*). Elle est toutefois stable dans le second degré : 42,3 % en 2018 contre 41,5 % l'année scolaire précédente et 42,4 % en 2016-201753(*).

2. Renforcer les prérogatives des responsables académiques

La politique de priorisation académique proposée par la mission d'information doit s'accompagner d'un renforcement des prérogatives des responsables académiques en matière de rémunération et de gestion des ressources humaines pour les personnels enseignants mais également de gestion et de direction.

a) Valoriser les postes les moins attractifs

Plusieurs recteurs et IA-DASEN ont souligné qu'ils ne disposent d'aucun pouvoir s'agissant des indemnités des personnels titulaires, alors qu'il s'agit d'un levier important d'attractivité.

Alors que, dans son département, l'institution ne rencontre aucun problème à pourvoir des postes en REP ou en REP+ mais ne parvient pas à trouver d'enseignants pour des écoles « ordinaires » en milieu rural isolé, un IA-DASEN regrettait de ne pouvoir assortir de bonifications indemnitaires les postes peu attractifs de son département, considérant qu'il fallait « payer autrement l'éloignement ».

Cette absence de prérogatives en matière indemnitaire est d'autant plus surprenante que le décret du 29 août 201654(*), qui constitue le nouveau cadre de gestion des enseignants contractuels, leur donne la possibilité de majorer la rémunération de ces derniers en fonction « de l'expérience professionnelle détenue, de la rareté de la discipline enseignée ou de la spécificité du besoin à couvrir ».

Moins souvent évoquée, l'affectation des personnels d'inspection et de direction constitue également un paramètre important de la gestion des académies. Les problèmes d'attractivité que connaissent certains territoires, particulièrement en milieu rural isolé, s'appliquent également pour ces personnels. La rectrice de Reims soulignait qu'à la rentrée 2018, quatorze postes de personnels de direction n'étaient pas pourvus dans l'académie.

Dans son premier rapport d'étape, la mission ruralité des inspections générales soulignait le « vivier des IEN limité dans certains départements (Meuse, Creuse). Affectés dans des circonscriptions rurales, qui ne correspondent pas forcément à leurs premiers voeux, ils seront aussi amenés à effectuer rapidement des demandes de mutation55(*). » Devant la mission, le recteur d'une académie peu attractive rappelait les difficultés qu'il rencontrait pour conserver les personnels d'inspection qui débutaient dans son académie ou pour les affecter où ils sont les plus utiles, leur affectation dépendant directement de l'administration centrale.

L'isolement constitue également un facteur de difficulté pour les chefs d'établissement, particulièrement dans les petits collèges ruraux où ils n'ont ni adjoint ni conseiller principal d'éducation (CPE).

La mission recommande ainsi d'associer davantage les recteurs à l'affectation et à la gestion des personnels d'inspection et de direction. Il s'agirait notamment de permettre au recteur de définir, en lien avec l'administration centrale, le classement des établissements qui sert de fondement à l'affectation des chefs d'établissement et de décider, au besoin, de majorations indemnitaires afin de prendre en compte certaines modalités particulières d'exercice.

En outre, elle recommande de confier aux recteurs et aux IA-DASEN une enveloppe indemnitaire qu'ils seraient libres d'employer en faveur des postes les moins attractifs, dans le cadre des politiques de priorisation définies à l'échelon local.

Proposition : Donner aux recteurs et aux DASEN des marges de manoeuvre renforcées en matière indemnitaire et de gestion des ressources humaines

b) Imaginer d'autres modalités de GRH pour les enseignants

La mission d'information reprend à leur compte les recommandations émises par nos collègues Max Brisson et Françoise Laborde en matière d'affectation des enseignants. Outre le fait d'« intégrer explicitement l'équité territoriale parmi les objectifs du mouvement des enseignants », leur rapport d'information émettait trois recommandations de nature à garantir cette équité territoriale :

- introduire un calibrage académique des concours de recrutement des enseignants du second degré, dont les lauréats choisiraient leur académie d'affectation, assorti d'une nomination unique pour l'année de stage et pour la première affectation de titulaire, sans être soumis au mouvement ;

- développer le recours aux postes à profil, qui permettent de prendre en compte l'adéquation entre le profil de l'enseignant et les spécificités du poste ;

- permettre l'affectation d'enseignants sur « contrat de mission », c'est-à-dire sur un engagement réciproque de l'institution et de l'intéressé, ce dernier acceptant d'enseigner dans un établissement peu attractif pour une durée déterminée. Ainsi, « à un enseignant expérimenté acceptant d'exercer pendant une durée déterminée, par exemple de cinq ans, des fonctions déterminées dans un établissement appartenant à une liste fixée par le recteur, l'institution s'engagerait à lui permettre de retrouver son poste ou un poste comparable dans son établissement d'origine (ou, à défaut, dans un établissement comparable de la même ville) »56(*). Cette modalité d'affectation permettrait de lever l'un des principaux freins à la mobilité vers les territoires les moins attractifs, à savoir la crainte de ne pouvoir en sortir. La mission préconise ainsi de développer les postes à profil et de permettre l'affectation sur des « contrats de mission ».

Proposition : Développer le recours aux « contrats de missions »

3. Former les enseignants à la réalité de l'exercice du métier dans les différents territoires

Outre les problématiques d'attractivité et de dynamisme pédagogique, l'un des arguments fréquemment invoqué pour justifier les regroupements d'école dans les territoires ruraux est l'impréparation des jeunes enseignants à exercer dans des classes multiniveaux voire dans des écoles à classe unique.

La question de la formation initiale des enseignants à exercer dans de telles conditions a été soulevée par de nombreuses personnes entendues - élus, responsables académiques et représentants syndicaux, s'alarmant d'une véritable « perte de savoir-faire », en particulier s'agissant, dans le premier degré, de l'enseignement dans des classes multiniveaux.

Un responsable académique estimait qu'au regard de la structure des écoles et des classes en France, la formation initiale dispensée dans les ÉSPÉ correspondait à une « réalité alternative et fantasmée du métier d'enseignant ». Pour M. Pierre Champollion, président de l'Observatoire éducation et territoire (OET), cette approche « méconnaît la réalité des territoires », où les classes multiniveaux sont très répandues voire majoritaires57(*).

À la rentrée 2017, la moitié environ (49 %) des élèves du premier degré étaient accueillis dans une classe multiniveaux ; cette proportion, si elle s'élève à 78 % pour les écoles situées dans les zones rurales, demeure élevée dans les zones dites « intermédiaires » (60 %) ainsi que dans les zones urbaines (39 %). Dans certains départements, les classes multiniveaux demeurent largement majoritaires : c'est le cas par exemple des Hautes-Alpes, où elles représentent 72 % des classes du premier degré, ou des Alpes-de-Haute-Provence (67 %).

Part d'élèves dans une école de moins de trois classes et dans des classes multiniveaux par catégorie de zonage en aires urbaines de l'INSEE à la rentrée 2017

Catégories du zonage
en aires urbaines de 2010

Part d'élèves dans une école à 1 ou 2 classes

Part d'élèves en classes multiniveaux

Nombre moyen d'élèves par classe

Ensemble zones « urbaines »

1%

39%

23,9

Ensemble zones « intermédiaires »

9%

60%

23,4

Couronne des moyens pôles

30%

88%

21,5

Commune appartenant à la couronne d'un petit pôle

41%

92%

19,9

Autre commune multipolarisée

25%

79%

21,8

Commune isolée hors influence des pôles

23%

74%

21,0

Ensemble zones « rurales »

25%

78%

21,4

Ensemble

5 %

49 %

23,5

Champ : premier degré hors ULIS

Source : MENJ-DEPP constat de rentrée sauf pour les classes multiniveaux : base Diapre 2017.

M. Pierre Champollion citait l'exemple de la formation initiale spécifique aux enjeux de l'école rurale et de montagne dispensée en Catalogne ; avant d'être affectés dans les territoires ruraux et de montagne de l'arrière-pays catalan, les enseignants suivant une formation diplômante (sous la forme d'un master) préparant à exercer dans le contexte spécifique de l'école rurale58(*).

Comme le notaient les inspections générales dans le rapport de la mission ruralité, ces lacunes sont palliées dans de nombreux départements par un accompagnement renforcé et une formation spécifique des jeunes enseignants affectés en zone rurale ou dans une classe multiniveaux59(*).

La mission, estime qu'il est nécessaire de tenir davantage compte de la spécificité des territoires d'exercice dans la formation initiale dispensée au sein des futurs instituts nationaux supérieurs du professorat et de l'éducation (INSPE).

Pour la mission une réflexion doit également avoir lieu sur la mise en place d'une formation similaire pour les futurs enseignants en zone REP. En effet, si actuellement, les équipes enseignantes bénéficient de formation et d'un accompagnement particulier par des conseillers pédagogiques, ceux-ci interviennent après leur affectation.

Proposition : Tenir compte des spécificités de l'enseignement en milieu rural et en réseau d'éducation prioritaire dans la formation initiale.

Cette formation initiale pourrait s'accompagner, comme le propose le rapport de juillet 2018 de la mission ruralité60(*), de la création d'un parcours « spécialisé » rural, comprenant une certification délivrée à l'issue d'une formation complémentaire. La mission s'associe à cette préconisation qui permettrait de valoriser l'expérience développée par ces enseignants au contact de classes multiniveaux voire de classes uniques.

Proposition : Mettre en place un parcours « spécialisé », comprenant une certification spécifique.


* 50 Métier d'enseignant : un cadre rénové pour renouer avec l'attractivité, rapport d'information n° 690 (2017-2018) de M. Max Brisson et Mme Françoise Laborde, fait au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication du Sénat, juillet 2018.

* 51 Botton, H. et Miletto, V. (2018). Quartiers, égalité, scolarité. Paris. CNESCO.

* 52 RAP 2018 du programme 140 « Enseignement scolaire public du premier degré », indicateur 2.2.

* 53 RAP 2018 du programme 141 « Enseignement scolaire public du second degré », indicateur 3.2.

* 54 Décret n° 2016-1171 du 29 août 2016 relatif aux agents contractuels recrutés pour exercer des fonctions d'enseignement, d'éducation et d'orientation dans les écoles, les établissements publics d'enseignement du second degré ou les services relevant du ministre chargé de l'éducation nationale.

* 55 IGEN et IGAENR, Mission ruralité, rapport d'étape. Analyse et compte rendu suite aux déplacements dans dix départements, rapport n° 2018-010, février 2018.

* 56 Métier d'enseignant : un cadre rénové pour renouer avec l'attractivité, op. cit.

* 57 Audition du 4 juillet 2019.

* 58 Audition du 4 juillet 2019.

* 59 IGEN et IGAENR, Mission ruralité. Adapter l'organisation et le pilotage du système éducatif aux évolutions et défis des territoires ruraux. Rapport d'étape n° 2, rapport n° 2018-080, juillet 2018.

* 60 Idem.