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Sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités

19 novembre 2019 : sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités ( rapport d'information )

N° 130

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 novembre 2019


RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur la prise en compte
de la
performance dans le financement des universités,

Par M. Philippe ADNOT,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

LES RECOMMANDATIONS DU RAPPORTEUR

Axe n° 1 - S'acheminer vers un contrat pluriannuel comme cadre unique d'allocation des moyens, comprenant une part significative allouée
à la performance

· Recommandation n° 1 : la qualité des enseignements et l'insertion professionnelle des étudiants doivent constituer les indicateurs principaux de mesure de la performance pour l'enseignement supérieur. La performance de la recherche doit être jugée, quant à elle, principalement à l'aune des critères suivants : réputation à l'international, capacité à lever des fonds extérieurs et à valoriser l'innovation.

· Recommandation n° 2 : une enveloppe conséquente, sous forme de financement additionnel, attribuée selon des critères de performance doit être prévue. Elle doit représenter, à moyen terme, 5 % du montant global des financements alloués aux universités.

· Recommandation n° 3 : le dialogue stratégique doit être renforcé, comme déclinaison annuelle du contrat pluriannuel en valorisant le pilotage territorial sans faire disparaitre le rôle essentiel du ministère.

· Recommandation n° 4 : l'autoévaluation des universités doit être encouragée, comme projet partagé par l'équipe universitaire.

Axe n° 2 - Améliorer et savoir communiquer sur ses performances,
une nécessité pour l'attractivité des universités françaises

· Recommandation n° 5 : améliorer les performances des universités en renforçant l'insertion professionnelle des étudiants et en valorisant l'investissement pédagogique des enseignants :

un retard à rattraper dans l'évaluation des enseignements et la valorisation de l'investissement pédagogique ;

les universités doivent se saisir des possibilités existantes pour gérer plus efficacement leurs ressources humaines : rémunérations élevées pour attirer les meilleurs talents, éventuellement repyramidage des effectifs etc. ;

l'insertion professionnelle des étudiants doit devenir la préoccupation majeure des universités ;

une forme de sélection à l'entrée de l'université pourrait être envisagée, sous un certain nombre de réserves.

· Recommandation n° 6 : améliorer la communication des universités sur leurs performances :

des indicateurs plus visibles et des labellisations à mettre en avant, dans le sens d'une « différenciation intelligente » ;

s'appuyer sur le réseau des anciens (« alumni »), ce dernier faisant cruellement défaut aux universités françaises.

Axe n° 3 - Insuffler un « esprit entrepreneurial » pour développer
les ressources propres des universités

· Recommandation n° 7 : développer une « marque » et une organisation spécifique au sein des universités...

· Recommandation n° 8 : ... pour augmenter leurs sources de financements propres, par le biais :

d'une hausse raisonnée des droits d'inscription des étudiants français et étrangers tenant compte de la jurisprudence constitutionnelle et administrative ;

du développement de la formation continue et des formations en apprentissage ;

de l'essor des fondations qui pourraient, à l'instar des exemples anglo-saxons, devenir le « bras financier » des universités, en s'appuyant sur le réseau des anciens ;

de la valorisation du patrimoine immobilier de près de 20 millions de m².

I. MALGRÉ DES TENTATIVES, LE FINANCEMENT À LA PERFORMANCE DES UNIVERSITÉS RESTE MARGINAL

A. UN « MAQUIS » DE FINANCEMENTS DANS LEQUEL LA PERFORMANCE N'EST QUE PEU PRISE EN COMPTE

Le financement des universités françaises repose sur différents types de crédits, principalement publics comme la moyenne des pays de l'OCDE (cf. graphique infra).

Répartition des dépenses au profit de l'enseignement supérieur
dans les pays de l'OCDE (en 2016)

Source : Regard sur l'éducation, 2019, OCDE, p 313

Ces financements publics sont majoritairement budgétaires, avec la subvention pour charges de service public - constituée d'un socle historique reconduit chaque année -, mais également extrabudgétaires tels que les programmes d'investissement d'avenir (PIA). La part des financements privés demeure, quant à elle, marginale correspondant aux ressources propres des universités (droits d'inscription, formation continue, fondations...).

Dans ce millefeuille de financements, malgré des tentatives de mise en place d'outils tenant compte de la performance, cette dernière n'est que peu ou pas prise en compte.

1. Des universités financées majoritairement par une subvention publique historique globalement reconduite chaque année
a) La subvention pour charge de service public représente 75 % du financement total des universités

Cette subvention pour charge de service public (SCSP) repose sur un socle reconduit chaque année, sous réserve de certains ajustements.

Les universités constituent, en effet, des opérateurs de l'État, des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) qui reçoivent chaque année de la part de l'État, cette subvention. Elle couvre les montants affectés à la masse salariale, les autres crédits de fonctionnement et d'investissement. Depuis le 1er janvier 2013, la totalité des universités ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies (RCE), prévus par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU), cette subvention est inscrite au titre 3 des crédits du programme 150 « formations supérieures et recherche universitaire ».

Elle représente une part considérable du financement total des universités, soit près de 75 % en 2019. Elle finance, par ailleurs, plus de 90 % de dépenses de personnel.

La subvention pour charges de service public attribuée à chaque établissement est déterminée à partir du montant de la notification de l'année précédente à laquelle sont appliqués divers ajustements :

ceux-ci portent en premier lieu sur la masse salariale, comme les crédits correspondant aux créations d'emplois, aux variations d'emplois des personnels de santé et des contrats doctoraux, au glissement vieillesse-technicité (GVT), aux compensations des parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR), de la hausse de la valeur du point et des titularisations réalisées dans le cadre de la loi dite « Sauvadet » ;

ils concernent également la subvention de fonctionnement, comme la compensation de l'exonération de droits d'inscription des étudiants boursiers, ou exceptionnellement la prise en compte de décisions gouvernementales (5 000 créations d'emplois, loi « orientation et réussite des étudiants »).

Décomposition des ressources des universités (en 2019)

(en euros et en %)

Source : Direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (DGESIP)

b) ... même si un financement extrabudgétaire pouvant être qualifié de « compétitif » se développe depuis plusieurs années

Depuis une dizaine d'années se développe le financement sur appels à projet, dont les programmes d'investissement d'avenir (PIA) constituent l'exemple le plus important.

Certains qualifient ces financements de « compétitifs » - et faisant appel à une logique de performance - puisqu'ils mettent en concurrence des établissements sélectionnés sur un certain nombre de critères et/ou via des appels à projets.

« Les financements compétitifs sont une forme indirecte d'évaluation »

Pour certains acteurs, l'octroi de financements concurrentiels et la labellisation sont devenus des politiques en soi. Alain Beretz, professeur à l'université de Strasbourg, parle ainsi de « course aux financements et aux labels », considérant ainsi les financements compétitifs comme « une forme indirecte d'évaluation ». Il cite ainsi l'exemple du récent engouement des universités pour l'appel pilote « Erasmus + - Universités européennes » : « dans cet appel, les financements étaient extrêmement faibles au regard de l'ambition des objectifs. Les universités sont incitées à proposer des projets d'alliance très ambitieux (et coûteux) pour repenser la coopération universitaire et la mobilité. Mais les budgets étant très faibles, l'obtention du label apparait ainsi comme le principal bien distribué dans cette compétition ».

Source : Entretien avec Alain Beretz, professeur à l'Université de Strasbourg, par Romuald Normand, « Mutations et défis de la gouvernance des universités », Revue française d'administration publique, n° 169, 2019, p 95

(1) Plan campus

Parmi ces financements « compétitifs », peut être cité le « Plan campus ». Lancé en 2007 et doté de 5 milliards d'euros, ce programme avait pour objectif de répondre à la vétusté des locaux universitaires. Il a été décliné sous forme d'appels à projet lancé par le ministère de l'enseignement supérieur en 2008. 12 campus ont ainsi été sélectionnés, et 9 labellisés de « campus prometteurs » ou « innovants ».

(2) Les programmes d'investissement d'avenir

Les programmes d'investissement d'avenir (PIA) - qui ont été lancés dès 2010, afin de favoriser des projets porteurs de croissance pour le pays - constituent, en masse financière, le premier financement « extra-budgétaire » pour les universités. Les deux premiers PIA - dotés respectivement de 35 milliards d'euros et de 12 milliards d'euros - ont permis de consacrer respectivement 21,9 et 4 milliards à la recherche et l'enseignement supérieur.

Le troisième PIA - lancé par la loi de finances pour 2017 - bénéficie de 10 milliards d'euros, dont 3 milliards d'euros majoritairement centré sur l'enseignement supérieur et la recherche, avec un total de crédits de 5,4 milliards d'euros, et l'utilisation pour l'enseignement supérieur de dotations décennales en remplacement des dotations non consommables. Ce troisième volet du PIA s'inscrit également dans le grand plan d'investissement (GPI) présenté par le Premier ministre le 25 septembre 2017.

Les crédits et actions prévus dans les PIA sont financés après appels à projets retenus par des jurys internationaux. Des labels Idex ont ainsi été décernés dans le cadre du PIA 1 et des labels I-Site dans le cadre du PIA 2.

450 millions d'euros du Grand Plan d'Investissement pour accompagner la mise en place du plan étudiants

Dans le cadre du 3e programme Investissements d'avenir, plusieurs actions viennent soutenir la réussite des étudiants :

· L'action « Nouveaux cursus à l'université » a fait l'objet de deux appels à projets en 2017 et en 2018. Le premier appel à projets avait pour objectif de soutenir des programmes de grande ampleur favorisant la diversification et le décloisonnement des parcours en licence pour une meilleure réussite des étudiants en premier cycle ou contribuant à développer l'offre universitaire de formation professionnelle. La 3e priorité, qui pouvait être transversale, visait à soutenir l'évolution des formations supérieures induite par la révolution numérique. 17 projets ont été retenus sur 66 déposés. Ils seront soutenus pendant 10 ans pour un montant total de 150 millions d'euros. Le second appel à projets, recentré sur la priorité de la réussite en licence, a distingué 19 projets sur 48 déposés pour un montant total de 175,9 millions d'euros. Ils seront également financés sur une période de 10 ans ;

· L'action « Territoires d'innovation pédagogique » comporte plusieurs volets dont le premier concerne directement l'accompagnement et la réussite des étudiants :

dispositifs territoriaux pour l'orientation vers les études supérieures (70 millions d'euros d'enveloppe prévisionnelle), dont l'appel à projets de la 1ère vague est en cours ; Le but est de favoriser la transition entre l'enseignement secondaire et l'enseignement supérieur en mobilisant l'ensemble des acteurs à l'échelle d'un territoire ;

« solutions numériques pour l'orientation vers les études supérieures - MOOC » (10 millions d'euros) (appel à projets en cours). L'objectif est de développer des outils et des ressources numériques destinés à améliorer la transition « bac-3/bac+3 » et à aider les futurs étudiants à s'orienter vers les filières les plus adaptées à leur projet et à leur profil.

Source : Direction générale de l'enseignement supérieur et de l'insertion professionnelle (DGESIP)

Évolution des enveloppes des actions des PIA 1 et 2 relevant de la mission,
de 2010 à 2019

(en millions d'euros)

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2019

Répartition prévisionnelle par programme
des autorisations d'engagement (AE) et crédits de paiement (CP) du PIA 3

(en millions d'euros)

Mission « Investissements d'avenir »

AE
2017

CP
2018

CP
2019

CP
2020

CP
2021 et au-delà

Programme 421 
« Soutien des progrès de l'enseignement supérieur et de la recherche »

2 900

142,5

212,5

435

2 110

Programme 422
« Valorisation de la recherche »

3 000

227

433

620,3

1 719,7

Programme 423 « Accélération de la modernisation des entreprises »

4 100

710

404

1 120

1 866

TOTAL

10 000

1 079,5

1 049,5

2 175,3

5 695,7

Source : commission des finances d'après le projet annuel de performances de la mission « Investissements d'avenir » annexé au projet de loi de finances pour 2020

(3) Plan étudiants

Présenté en octobre 2017 par le Premier Ministre, le « Plan étudiants » visait à répondre à l'afflux d'étudiants dans l'enseignement supérieur et à l'échec massif des étudiants en licence. Ce plan s'est traduit, sur le plan législatif, par la loi du 8 mars 2018 relative à l'orientation et la réussite des étudiants, dite loi ORE, qui a conduit à une augmentation des moyens budgétaires dévolus aux universités.

Objectifs du « Plan étudiants » et de la loi ORE

Ce plan vise à répondre à plusieurs défis auxquels est confronté notre système d'enseignement supérieur et que votre rapporteur spécial a soulignés à plusieurs reprises par le passé :

l'afflux massif d'étudiants dans l'enseignement supérieur constaté depuis plusieurs années et qui devrait se poursuivre jusqu'en 2025 (de 2,4 millions d'étudiants en 2014 à plus de 2,9 millions estimés en 2025) ;

l'utilisation contestée du tirage au sort dans certaines filières dites « en tension » (cette année, 169 licences publiques ont été concernées) ;

l'échec massif des étudiants en licence (seulement 27 % des étudiants ont leur licence en 3 ans et moins de 40 % en 4 ans).

Les principales mesures mises en oeuvre à ce stade par le ministère vont dans le bon sens pour votre rapporteur :

- la mise en place d'un deuxième professeur principal en classe de terminale et l'examen par le conseil de classe du projet d'orientation de chaque élève afin de mieux accompagner l'orientation au lycée ;

- la mise en place de Parcoursup et la définition d' « attendus » pour l'accès à chaque filière ainsi que l'octroi de la possibilité, pour les établissements d'enseignement supérieur, de n'inscrire un candidat qu'à condition qu'il accepte de bénéficier des dispositifs d'accompagnement ;

une offre de formation post-baccalauréat sur mesure et rénovée avec notamment la personnalisation du 1er cycle, le renforcement du tutorat, la mise en place de dispositifs d'accompagnement pédagogiques, etc.

Dans son rapport budgétaire pour 2019, votre rapporteur avait salué l'ambition de cette réforme et la rapidité avec laquelle elle avait été préparée. Il relevait en outre que des moyens financiers conséquents devraient accompagner la mise en place de ce plan, le Premier ministre ayant annoncé l'affectation d'environ un milliard d'euros dont :

- 450 millions d'euros au titre du Grand plan d'investissement (pour la mise en place de nouveaux cursus, la modularisation, l'accompagnement personnalisé, etc.) ;

- et 500 millions d'euros de crédits budgétaires sur le quinquennat, portés pour l'essentiel par la mission « recherche et enseignement supérieur » sous réserve des observations précédentes.

En 2020, comme en 2019, les moyens nouveaux auront en premier lieu vocation à financer, à hauteur de 43 millions d'euros, ce « Plan Étudiants », afin d'accompagner l'effort mené par les universités pour augmenter les capacités d'accueil des filières en tension (voir infra).

Cet abondement de crédits se révèle conforme aux prévisions, et comparable aux dotations supplémentaires allouées en 2018 (44,5 millions d'euros) et 2019 (52,5 millions d'euros).

Contributions des collectivités territoriales participant au financement des contrats de projets État-régions et opération campus au titre
de l'enseignement supérieur

Les ressources publiques dont bénéficie l'enseignement supérieur en dehors des crédits de la mission sont constituées notamment des participations des collectivités territoriales au financement des contrats de plan État-régions (CPER) pour 2015-2020 et de l'opération Campus.

S'agissant ces CPER, l'enveloppe actuellement contractualisée par l'État pour l'enseignement supérieur est de 1 033,3 millions d'euros sur les programmes 150 et 231 (incluant les contrats concernant la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie). À l'apport de l'État, s'ajoutent des participations :

- des régions pour un montant de plus de 1 000 millions d'euros ;

- d'autres collectivités locales pour au moins 350 millions d'euros ;

- d'établissements pour environ 100 millions d'euros (dont des contributions importantes CNOUS / CROUS pour le logement étudiant).

Concernant l'opération campus, des conventions partenariales ont été conclues entre 2009 et 2014 entre les universités et les collectivités territoriales. Le financement des collectivités territoriales s'élève ainsi à 1,245 milliard d'euros (850 millions d'euros pour les régions, 81,3 millions d'euros pour les départements et 254,2 millions d'euros pour les agglomérations).

Source : DGESIP

c) Les ressources propres, une source de financement pas assez exploitée
(1) Les droits d'inscription, une ressource faible devant augmenter avec la mise en place de droits différenciés pour les étudiants internationaux

En 2019, les droits d'inscription représentent 302 millions d'euros, soit 2 % des ressources des universités françaises. Il s'agit ainsi d'une source de financement relativement faible au vu de l'ensemble des ressources.

Le montant des droits d'inscription pour les diplômes nationaux délivrés dans les établissements publics d'enseignement supérieur ne relève pas d'une décision des universités mais est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'enseignement supérieur et du ministre chargé du budget.

L'arrêté du 19 avril 2019 relatif aux droits d'inscription dans les établissements publics d'enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l'enseignement supérieur prévoit ainsi, à compter de la rentrée universitaire 2019, que les montants annuels des droits d'inscription pour les diplômes nationaux soient fixés au regard de la nationalité de l'étudiant qui s'en acquitte. Les étudiants européens ainsi que certaines catégories d'étudiants étrangers demeurent néanmoins considérés comme des ressortissants nationaux.

Étudiants étrangers, des droits d'inscription différenciés
à partir de la rentrée 2019...

En annexe de l'arrêté du 19 avril 2019 figurent deux tableaux reprenant pour chaque diplôme le taux plein et le taux réduit des droits de scolarité qui le concerne. Les montants du tableau de l'annexe 1 sont identiques à ceux fixés pour l'année universitaire 2018-2019 : ils sont applicables aux étudiants nationaux et à certaines catégories d'étudiants étrangers traitées comme des ressortissants nationaux. Les montants du tableau de l'annexe 2 indiquent les montants différenciés applicables aux autres ressortissants.

Ainsi, le tableau de l'annexe 1 fixe les droits de scolarité pour les usagers qui satisfont à l'une des conditions ci-après : 1° Être ressortissant de l'un des États membres de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse ; 2° Être titulaire d'un titre de séjour portant la mention « Carte de séjour de membre de la famille d'un citoyen de l'Union/EEE/Suisse » ; 3° Être titulaire d'une carte de résident ou être titulaire d'un titre de même nature délivré dans le cadre d'un accord international applicable à la République française ou être un mineur âgé de moins de dix-huit ans et descendant direct ou à charge du bénéficiaire de l'une de ces cartes ; 4° Être fiscalement domicilié en France ou être rattaché à un foyer fiscal domicilié en France depuis au moins deux ans, au 1er janvier précédant le début de l'année universitaire au titre de laquelle l'inscription est demandée ; 5° Être bénéficiaire du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire ou être une personne dont le père, la mère ou le tuteur légal bénéficie de ce statut ou de cette protection; 6° Être ressortissant d'un État ayant conclu un accord international applicable à la République française prévoyant l'acquittement de droits d'inscription identiques à ceux applicables aux ressortissants français ou dispensant les ressortissants de cet État de l'obligation de détenir un titre de séjour en France.

Ainsi, de nombreux étudiants seront exonérés de ces frais d'inscription différenciés. Le plafond global d'exonérations que peuvent consentir les établissements est maintenu à 10 % du total des étudiants inscrits hors boursiers tel que le prévoit déjà l'article R. 719-50 du code de l'éducation. Les exonérations peuvent être totales ou partielles. De même, les doctorants sont exonérés de droits différenciés.

... remis en cause par la décision du Conseil constitutionnel ?

Saisi par plusieurs organisations étudiantes qui contestaient la décision du Gouvernement d'augmenter les droits d'inscription pour les étudiants extra-communautaires, le Conseil constitutionnel, dans sa décision rendue publique le 11 octobre 2019, a estimé « que l'exigence constitutionnelle de gratuité s'applique à l'enseignement supérieur public ». Toutefois, il a précisé que « cette exigence (de gratuité) ne fait pas obstacle, pour ce degré d'enseignement, à ce que des droits d'inscription modiques soient perçus en tenant compte, le cas échéant, des capacités financières des étudiants ».

La question est donc de savoir ce qu'entend le juge constitutionnel par « droits modiques ». Cette décision interroge la communauté universitaire, et au-delà les établissements d'enseignement supérieur, car elle pourrait avoir une incidence sur les droits d'inscription des écoles, de la formation continue ou l'apprentissage.

Votre rapporteur sera attentif à la décision du Conseil d'État, qui doit statuer début 2020, sur ce sujet et la notion de modicité.

Source : commission des finances d'après les données transmises par la DGESIP

Évolution des droits d'inscription par étudiant,
pour une licence et un master depuis 2015

(en euros)

Coût moyen constaté
par étudiant pour une licence

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

2019-2020

2019-2020
Droits différenciés

Droits de scolarité

184

184

184

170

170

2 770

dont part minimum
réservée au service
de documentation

34

34

34

34

34

34

dont part minimum
réservée au financement du fonds de solidarité et de développement des initiatives étudiantes

16

16

16

_

_

_

Sécurité sociale

215

215

217

_

_

_

Médecine préventive

5

5

5

_

_

_

Contribution de vie étudiante
et de campus

_

_

_

90

91

91

Coût moyen total de l'inscription

404

404

406

280

281

2 861

Coût moyen constaté
par étudiant pour un master

2015-2016

2016-2017

2017-2018

2018-2019

2019-2020

2019-2020
Droits différenciés

Droits de scolarité

256

256

256

243

243

3 770

dont part minimum
réservée au service
de documentation

34

34

34

34

34

34

dont part minimum
réservée au financement du fonds de solidarité et de développement des initiatives étudiantes

16

16

16

_

_

_

Sécurité sociale

215

215

217

_

_

_

Médecine préventive

5

5

5

_

_

_

Contribution de vie étudiante
et de campus

_

_

_

90

91

91

Coût moyen total de l'inscription

476

476

478

333

334

3 861

Source : DGESIP

(2) La formation continue : une offre qui peine à trouver son public

En 2019, les universités ont bénéficié de 403,8 millions d'euros de ressources au titre de la formation continue, de leurs diplômes propres et de la validation des acquis de l'expérience

Les établissements d'enseignement supérieur sont, en effet, considérés comme des opérateurs de la formation professionnelle continue des salariés, depuis la loi n° 71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente. La loi du 26 janvier 1984, dite « loi Savary » a, par ailleurs, consacré la formation continue comme l'une des missions de service public assurées par les universités.

Cette source de financement est toutefois relativement faible au vu du montant total des ressources des universités françaises.

En effet, bien que la qualité et la plus-value des formations proposées par les établissements de l'enseignement supérieur public soient reconnues par les partenaires socio-professionnels et les usagers, l'offre de formation tout au long de la vie (FTLV) qu'ils proposent ne rencontre pas le succès espéré auprès des salariés.

(3) Les fondations, des apports de financement modestes au regard des pays anglo-saxons

Les articles L 719-12 et L. 719-13 du code de l'éducation permettent aux établissements d'enseignement supérieur de créer librement des fondations universitaires ou fondations partenariales.

Ainsi, les fondations (partenariales) ont permis aux universités de collecter 17,6 millions d'euros en 2017. Il s'agit d'un montant quelque peu marginal au regard des financements considérables apportés par les fondations aux États-Unis ou en Grande-Bretagne, grâce notamment aux réseaux d'anciens.

Fondations partenariales (les plus importantes) créées par des universités

Nom de la fondation partenariale

Montant du programme d'action pluriannuel initial

Établissements fondateurs

Date de création

Fondation partenariale pour le développement de l'Université Paris-Dauphine

3 640 000 euros

Université Paris-Dauphine

30 octobre 2008

Fondation UTC pour l'innovation

3 010 0000 euros

Université de technologie de Compiègne

13 septembre 2018

Fondation des sciences du patrimoine

2 825 000 euros

Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines, Université de Cergy-Pontoise

28 mars 2013

Fondation partenariale de l'université de Cergy-Pontoise

2 150 000 euros

Université de Cergy-Pontoise

27 mai 2010

Fondation Université Grenoble-Alpes

2 100 000 euros

Université Grenoble-Alpes

28 août 2014

Source : Commission des finances du Sénat d'après données de la DGESIP

À côté des fondations partenariales et universitaires, existent également les fondations de coopération scientifique, dont les ressources sont plus importantes. Au 31 août 2019, 35 fondations de coopération scientifique (FCS) sont recensées. Elles s'appuient sur un total arrondi à 189 450 000 euros d'apport initial de l'État, 71 070 267 euros d'apport initial des fondateurs publics et 95 301 973 euros des fondateurs privés (entendu à la création de la FCS).

2. Des universités soumises à une logique de performance qui irrigue tous les secteurs de politiques publiques mais qui n'a que peu de traduction budgétaire

Introduire un lien entre financement et performance s'inscrit dans un courant plus large sociologique, du nouveau management public, qui irrigue tous les pans de l'administration publique depuis les années 1970. Depuis une vingtaine d'années, et l'institution notamment de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la responsabilisation des acteurs publics s'est accrue. Différents plans de modernisation de l'action publique se sont succédés (Révision générale des politiques publiques - RGPP, Modernisation de l'action publique - MAP, Action publique 2022), visant à augmenter l'efficience de l'administration et des opérateurs publics.

Dans le domaine de l'enseignement supérieur, le tournant « néo-managérial » peut être daté de la loi LRU, et l'accès aux responsabilités et compétences élargies (RCE) par les universités. Le passage aux RCE a permis ainsi de nombreuses avancées pour les universités : l'intégration de la masse salariale dans le budget des universités, le caractère global de la subvention permettant aux universités de faire leur propre arbitrage, et des avancées en matière de gestion des ressources humaines notamment.

La loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et à la recherche - qui substitua à l'AERES (Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur) le HCERES (Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur) - est venue renforcer cette responsabilisation des universités en affirmant le lien entre contractualisation et évaluation.

Le rôle et les missions du HCERES

La loi du 22 juillet 2013 précitée charge le HCERES :

d'évaluer les établissements d'enseignement supérieur et leurs regroupements, les organismes de recherche, les fondations de coopération scientifique et l'Agence nationale de la recherche ou, le cas échéant, de s'assurer de la qualité des évaluations conduites par d'autres instances ;

d'évaluer les unités de recherche à la demande de l'établissement dont elles relèvent, en l'absence de validation des procédures d'évaluation ou en l'absence de décision de l'établissement dont relèvent ces unités de recourir à une autre instance ou, le cas échéant, de valider les procédures d'évaluation des unités de recherche par d'autres instances ;

d'évaluer les formations et diplômes des établissements d'enseignement supérieur ou, le cas échéant, de valider les procédures d'évaluation réalisées par d'autres instances ;

de s'assurer de la prise en compte, dans les évaluations des personnels de l'enseignement supérieur et de la recherche, de l'ensemble des missions qui leur sont assignées par la loi et leurs statuts particuliers ;

de s'assurer de la valorisation des activités de diffusion de la culture scientifique, technique et industrielle dans la carrière des personnels de l'enseignement supérieur et de la recherche ;

d'évaluer a posteriori les programmes d'investissement et les structures de droit privé recevant des fonds publics destinés à la recherche ou à l'enseignement supérieur.

L'évaluation des personnels des établissements publics d'enseignement supérieur est quant à elle réalisée dans des instances spécifiques : comités d'évaluation des organismes de recherche, conseil national des universités, conseils académiques des universités...

Le HCERES rend publics ses procédures et référentiels d'évaluation ; ainsi, s'agissant de l'évaluation des établissements, le HCERES publie pour chaque vague de contractualisation son « référentiel de l'évaluation externe des établissements d'enseignement supérieur et de recherche ». L'édition utilisée pour la campagne d'évaluation 2017/2018 présente les 6 domaines faisant l'objet de l'évaluation (positionnement institutionnel et stratégie de développement ; gouvernance et pilotage ...) déclinés en 16 champs d'activité (analyse du positionnement institutionnel ; stratégie de développement et de partenariats...) comprenant 31 références (l'établissement identifie son positionnement actuel dans l'espace de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation et en définit les évolutions futures ...) chacun accompagné d'un ensemble de critères.

Source : DGESIP et HCERES

3. Deux outils prenant en compte la performance : l'allocation des moyens et la politique contractuelle
a) La politique contractuelle : des contrats de site établis tous les 5 ans

Institués par la loi du 22 juillet 2013 relative à l'enseignement supérieur et la recherche, les « contrats de site » - qui se sont substitués aux contrats d'établissements1(*) afin de prendre en compte la montée en puissance des regroupements territoriaux (COMUE, association) - sont établis pour cinq ans entre les regroupements d'établissements d'enseignement supérieur et l'État.

Ainsi, le contrat de site dispose de deux volets : un volet commun partagé relatif à la trajectoire du regroupement qui fixe les grandes orientations stratégiques du site et leur traduction opérationnelle sur les cinq années à venir et un volet spécifique à chaque établissement d'enseignement supérieur qui permet d'apprécier la contribution de l'établissement à la politique de site.

Le contrat s'accompagne d'un volet performance défini de concert entre les établissements et le ministère constitué d'un ensemble d'indicateurs de performance. Ils sont une douzaine au total pour les sites (volet commun) et une petite vingtaine pour les établissements (volets spécifiques) qui couvrent à la fois les domaines de la formation (ex : taux de réussite, évaluation des formations et des enseignements...), de la recherche et du pilotage (ex : développement des ressources propres, pilotage du système d'information, taux d'occupation des locaux, évolution des surfaces immobilières).

Ils mesurent la performance des établissements sur la période contractuelle observée, les uns par rapport aux autres s'ils sont comparables ainsi que par rapport à l'ensemble des établissements d'une même catégorie (université, école d'ingénieurs...). Ces indicateurs sont articulés avec ceux définis dans le projet annuel de performances du programme 150.

L'éventail des indicateurs - communs ou spécifiques - élaborés à l'occasion de la signature d'un contrat a donc pour objectif de définir ce que les opérateurs auront été capables de réaliser et de promouvoir à l'issue de la période contractuelle.

Initiée dès la vague D (2014-2018), la démarche d'évaluation des résultats et de la performance des sites a véritablement pris son essor avec la vague A (2016-2020) après avoir bénéficié des échanges menés avec de nombreux regroupements. Avec le dialogue contractuel de la vague B (2017-2021), les indicateurs ont été stabilisés : présence du site dans les projets PCRI/H2020 financés par l'Union Européenne ; relations internationales ; pilotage du développement numérique ; évolution des surfaces immobilières ; ressources humaines (l'indicateur est laissé à l'initiative du site) ; démarche de développement durable. Pour les sites où le regroupement porte la formation doctorale, deux indicateurs ad hoc ont en outre été adjoints : la réussite en doctorat et l'insertion professionnelle des docteurs.

À l'issue de la période contractuelle, des réunions « bilan » sont organisées entre le site, les établissements membres et le ministère. Ces réunions sont pilotées par la DGESIP et associent la direction générale de la recherche et l'innovation (DGRI) (réunion avec le site) et la direction générale des ressources humaines (DGRH) (réunions avec le site et chacun des établissements en relevant). S'appuyant sur les éléments d'évaluation et/ou d'expertise disponibles (rapports de l'HCERES, de la Cour des comptes, ou de l'IGAENR, etc.), l'examen des bilans préparés par les sites et établissements portent sur les objectifs inscrits dans les volets communs et spécifiques ainsi que sur les cibles de performance qui y sont associées dont celles attachées notamment aux indicateurs du PAP. À partir des résultats observés, le bilan des contrats ainsi réalisé est l'un des éléments d'appréciation du dialogue contractuel pour la période à venir avec la définition des nouvelles cibles à 5 ans.

Toutefois, il est à noter que les contrats de site tels que décrits sont en cours d'évolution, depuis la vague contractuelle 2019/2023, avec une rénovation de ces contrats et une généralisation du nouveau dialogue stratégique et de gestion pour 2019/2020 à 80 établissements d'enseignement supérieur. Ces évolutions - qui vont dans le bon sens pour votre rapporteur - seront examinées en seconde partie du présent rapport.

b) Les modèles d'allocation des moyens : SYMPA et MODAL

Le modèle SYMPA « Système de répartition des Moyens à la Performance et à l'Activité », mis en oeuvre à partir du 1er janvier 2009 à la suite du système San Remo, permettait de répartir les moyens (crédits et emplois) inscrits en loi de finances et alloués par l'État aux universités selon des critères, qui étaient fonction de l'activité et de la performance de l'établissement.

Ce modèle permettait d'apprécier le niveau relatif des ressources de chaque établissement au regard d'indicateurs d'activité2(*) (80 %) et de performance3(*) (20 %) qui portaient à la fois sur les activités de formation (65 %) et de recherche (35 %).

Les critères de mesure de l'activité sont, pour la formation, le nombre d'étudiants présents aux examens, et, pour la recherche, le nombre d'enseignants-chercheurs produisants, au sens de l'AERES, rémunérés par l'établissement, pondéré selon les domaines de recherche. La performance est mesurée, en matière de formation, par la valeur ajoutée des établissements au regard de la réussite des étudiants en licence et au DUT, et du nombre de diplômés de master et en matière de recherche, par la cotation AERES des unités de recherche et par le nombre de doctorats délivrés dans l'année

Ainsi, l'augmentation de l'activité ou l'amélioration des performances d'une université augmentent sa dotation calculée au détriment de celles des autres. Toutefois, les moyens financiers entrant dans son périmètre ne prennent pas en compte la masse salariale des emplois transférés.

Entre 2009 et 2014, le modèle dit SYMPA fournissait ainsi pour les universités une répartition théorique des crédits de fonctionnement et des emplois entre les établissements, selon des critères d'activité et de performance. Toutefois, ce système nécessitait d'être révisé au regard de l'évolution du paysage de l'enseignement supérieur et de la recherche : en particulier, le passage aux responsabilités et compétences élargies (RCE) d'une grande partie des établissements, l'évolution des priorités des politiques publiques, portées par la loi du 22 juillet 2013, et la modification des modalités d'évaluation de la recherche (à la suite de l'arrêt de l'évaluation chiffrée de la qualité de l'activité des laboratoires par l'AERES et du dénombrement des chercheurs « produisants », qui constituaient les indicateurs essentiels du modèle SYMPA).

Au 1er janvier 2015, un nouveau modèle d'allocation pour les écoles d'ingénieurs, baptisé MODAL (MOdèle D'ALlocation), est entré en vigueur. Ce modèle se différencie sur deux points de SYMPA :

- l'intégration de la masse salariale : le système n'intègre cependant que 30 % de la masse salariale soumise à un calcul réalisé en fonction de l'activité et de la performance, 70 % étant automatiquement reconduite ;

- la dotation théorique en emplois découle de la dotation théorique en crédits, mais seulement pour la partie correspondant à la masse salariale.

Ce modèle n'a pas été appliqué aux universités, en raison de différents points d'achoppement, rejetés notamment par la conférence des présidents d'université : à savoir, l'intégration de la masse salariale dans le nouveau modèle, l'absence d'avancée concernant les coefficients à appliquer aux différentes disciplines, un désaccord concernant le choix des indicateurs relatifs à l'activité de recherche, et enfin l'instabilité du modèle dont les résultats peuvent subir fortement la variation de quelques indicateurs. Depuis 2015, le modèle SYMPA des universités est donc opérationnel uniquement sur le volet emplois.

Si ce modèle ne détermine pas directement le montant des dotations notifiées, il permet néanmoins d'objectiver les ressources des établissements et d'opérer leur rééquilibrage par une attribution différenciée des moyens supplémentaires. Les résultats du modèle SYMPA ont été utilisés lors de la répartition des emplois nouveaux entre universités, dans le cadre des 5 000 créations d'emplois dans l'enseignement supérieur sur le quinquennat 2013-2017. Ainsi les universités sous-dotées selon le modèle SYMPA ont bénéficié prioritairement des créations d'emplois au titre du rééquilibrage des dotations (65 % des emplois créés, le reste correspondant principalement à la politique de site).

Malgré ces résultats, votre rapporteur ne peut que constater l'échec de ce modèle à déterminer les dotations, et prendre compte la performance des universités dans leur mode de financement.


* 1 Ces contrats ont été rendus obligatoires par la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU).

* 2 Nombre d'étudiants inscrits et nombre d'enseignants-chercheurs pondérés selon leur domaine disciplinaire.

* 3 En lien avec les objectifs ministériels suivants : accroître la diplomation - dont le doctorat - la formation continue, l'apprentissage ; favoriser le développement de la recherche de haut niveau et la participation aux programmes de recherche européens.