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Sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités

19 novembre 2019 : sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 19 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission a entendu la communication de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », sur la prise en compte de la performance dans le financement des universités.

M. Vincent Éblé, président. - Nous entendons maintenant Philippe Adnot pour la présentation de son rapport de contrôle.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial. - Ce rapport est particulier, car il ne porte pas sur le passé, mais contient une analyse prospective qu'il me paraissait utile de produire.

Mme Vidal ayant mis en place une réforme visant à une meilleure orientation des étudiants, il m'a semblé important de considérer que les établissements eux-mêmes devraient faire un effort de présentation pour informer les étudiants de leurs compétences et qualifications.

Mon rapport s'articule autour d'un constat de la situation actuelle, d'une analyse de la situation de trois pays étrangers, et de quelques recommandations.

Aujourd'hui, malgré quelques tentatives, la performance n'est que peu ou pas prise en compte dans le financement des universités françaises. Ces dernières sont, en effet, financées majoritairement par une subvention publique historique globalement reconduite chaque année, même s'il convient de noter qu'un financement extrabudgétaire pouvant être qualifié de « compétitif » se développe depuis plusieurs années, par le biais notamment des programmes d'investissement d'avenir (PIA).

La prise en compte de la performance reposait, jusqu'à présent, sur deux outils : le système de répartition des moyens à l'activité et à la performance (Sympa) et la politique contractuelle, par le biais des contrats de site quinquennaux - tous deux ont malheureusement échoué à traduire budgétairement la performance des universités.

J'ai ainsi décidé de me rendre dans trois pays européens, l'Irlande, les Pays-Bas et la Suisse, qui m'avaient été signalés comme étant les plus avancés dans l'application de financements à la performance.

Le mouvement de responsabilisation des acteurs publics, et notamment des universités, traverse en effet tous les pays occidentaux. La prise en compte de la performance s'inscrit dans le cadre plus large de rationalisation de l'action et de la dépense publique. Elle s'explique également par le caractère hautement concurrentiel, sur le plan international, des systèmes d'enseignement supérieur.

Ainsi, en Irlande, les contrats de performance existent depuis 2014. Ils ont constitué une incitation claire pour les universités à définir des priorités stratégiques. Toutefois, l'efficacité de ces contrats a été atténuée par l'absence de financement additionnel qui impliquait de sanctionner financièrement certaines universités, et un nombre trop important d'indicateurs qui nuisait à la lisibilité de l'ensemble. Autrement dit, l'enveloppe demeurait la même, mais pour pouvoir donner davantage aux universités considérées comme performantes, il fallait retirer aux autres.

Par ailleurs, en Irlande l'État finance peu les universités, les financements privés étant extrêmement importants, et les financements par les étudiants eux-mêmes, qu'ils soient nationaux, européens ou internationaux, procurant des sommes non négligeables. Il faut tenir compte également de la capacité des établissements à générer des fonds propres. Ainsi, le Trinity College, à Dublin, recueille plus de 6 millions d'euros de recettes par an grâce à l'exposition du plus ancien livre d'Irlande, le Livre de Kells, réalisé par des moines vers l'an 800. Cet exemple devrait inciter tous les établissements français à s'interroger sur leur capacité à mettre en valeur certains atouts pour en tirer des ressources supplémentaires.

Le deuxième pays visité était les Pays-Bas, qui constituent certainement le modèle le plus abouti sur le plan des contrats de performance. Ces contrats reposent sur un financement extrabudgétaire de 750 millions d'euros - à mettre en parallèle avec les 50 millions d'euros susmentionnés destinés à alimenter le dialogue stratégique et de gestion pour 80 universités en France.

Ces contrats s'appuient également sur une meilleure prise en compte des spécificités des universités par le biais d'indicateurs différenciés. Chaque université construit ses propres indicateurs. En fonction de sa capacité à atteindre les objectifs qu'elle se donne elle-même, des financements sont attribués. Une amélioration de la qualité des enseignements et des taux de réussite a été constatée. Cela se traduit sur tous les plans : qualité de la recherche, qualité des enseignements, contrôle de la qualité des enseignants. Les universités ne craignent pas de faire évaluer leurs enseignants par les étudiants. Ce système peut nous amener à réfléchir, même s'il n'est pas nécessairement intégralement transposable en l'état.

Enfin, le dernier pays étudié était la Suisse où l'absence de contrats de performance est compensée par une prise en compte indirecte de la performance via une démarche qualité très poussée, l'existence de « fonds compétitifs » et des innovations intéressantes en matière de valorisation de l'investissement pédagogique. Par ailleurs, une partie des financements publics est attribuée aux universités en fonction du montant des fonds privés qu'elles ont réussi à lever. C'est donc une incitation à la performance.

J'ai visité également l'université de Rennes I, qui mène des démarches pertinentes en matière d'orientation et d'insertion professionnelle. Ainsi, elle a mis en place un suivi particulier visant à préparer des cohortes d'étudiants à l'insertion professionnelle, bien au-delà de ce qui était fait traditionnellement. Cette expérimentation me paraît de grande qualité. L'insertion professionnelle des étudiants est ainsi considérée comme une troisième mission essentielle à côté des missions traditionnelles d'enseignement et de recherche des universités.

La France doit donc prendre part activement à ce mouvement international de prise en compte de la performance dans le financement des universités. Néanmoins, je considère que cette part de financement à la performance devra permettre d'offrir une récompense aux universités comme aux enseignants les plus efficaces, plutôt que de distribuer une pénalité. En effet, il serait bon de récompenser les enseignants qui contribuent à une meilleure insertion professionnelle des étudiants par leurs pratiques pédagogiques.

Les universités devront par ailleurs se montrer plus attentives au devenir de leurs étudiants. L'analyse de leur performance se jugera en effet non seulement sur leur visibilité à l'international et sur leur capacité à répondre aux appels à projets et à en remporter, mais aussi sur le suivi de l'insertion professionnelle et de la réussite des étudiants. Je regrette, par ailleurs, que peu d'universités s'appuient sur les « alumni ». Le suivi de l'insertion professionnelle des étudiants est également lacunaire, puisqu'il se fait au bout de trente-six mois. Avec les moyens numériques actuels, toutes les universités ont la possibilité de s'informer facilement du devenir de leurs étudiants et devraient s'y intéresser davantage dans le cadre de l'amélioration de leur attractivité.

J'appelle donc de mes voeux un contrat pluriannuel efficace, comme cadre unique d'allocation des moyens, comprenant une part significative de financement à la performance. Aux Pays-Bas, 7 % du montant global des financements aux universités sont utilisés pour récompenser la performance. Si l'on appliquait un semblable pourcentage sur 12 milliards d'euros, nous ne serions pas loin des 750 millions d'euros susmentionnés.

Pour réussir, des financements à due concurrence seront nécessaires. Les universités devront mieux communiquer sur leurs performances, voire promouvoir leur image de marque, comme les entreprises, pour se mettre en valeur et se faire reconnaître. Et des récompenses devront également être accordées aux enseignants, y compris financièrement.

De telles récompenses financières pour les enseignants sont possibles, mais peu pratiquées par les universités. En France, ne pas respecter l'égalitarisme soulève forcément des difficultés. Or, pour attirer les meilleurs enseignants, il faut mobiliser les moyens nécessaires.

Pour conclure, je voudrais attirer votre attention sur l'expérimentation de la nouvelle université Paris-Saclay qui comportera une filière sélective et une filière non sélective. Il sera intéressant de suivre cela de près. Mais c'est une meilleure orientation des étudiants qui doit nous permettre de faire en sorte que l'université française se présente de façon plus compétitive à l'international.

La Suisse ne pratique pas la sélection. Toutefois, seuls 20 % des étudiants d'une même classe d'âge intègrent l'enseignement supérieur. Les autres passent par l'enseignement professionnel, mais peuvent rejoindre l'enseignement supérieur par la suite. Grâce à la qualité de l'orientation de ses jeunes, la Suisse ne manque donc pas de bras qualifiés et dispose, malgré ses coûts, d'un appareil industriel que nous n'avons plus. De plus, les étudiants étant moins nombreux dans l'enseignement supérieur, les universités disposent de moyens plus importants. Il n'est pas surprenant, dans ces conditions, que les établissements suisses occupent une bonne place au classement de Shanghai.

M. Sébastien Meurant. - Quelles informations avez-vous pu recueillir sur l'orientation en première ou deuxième année et le taux de redoublement des étudiants dans les différents établissements examinés, selon qu'ils pratiquent ou non la sélection ?

M. Philippe Adnot, rapporteur - L'idée actuellement est d'améliorer l'orientation plutôt que de mettre en oeuvre une véritable sélection. Cela devrait garantir une meilleure adéquation entre les étudiants et leurs parcours. La méthode en place dans les études de médecine me paraît à ce titre de nature à aider les étudiants à réussir.

La situation actuelle n'est donc pas une fatalité. Des démarches sont menées pour l'améliorer. Mais tout dépendra de notre capacité à mettre en oeuvre une véritable orientation professionnalisée des étudiants.

La commission a autorisé la publication de la communication de M. Philippe Adnot sous la forme d'un rapport d'information.