B. MIEUX AGIR PENDANT L'AGRESSION POUR LIMITER SES EFFETS
1. Adapter les effectifs et les matériels à la dangerosité des situations
a) Adapter les effectifs
Les sapeurs-pompiers rencontrés par vos rapporteurs ont fréquemment émis le souhait que les moyens humains soient adaptés aux situations à risque. Ils ont souvent évoqué le besoin d'un nombre minimum de pompiers embarqués dans un véhicule de secours à victime (VSAV). Cette configuration permet notamment de dédier un sapeur-pompier à la gestion de l'environnement et des menaces . Vos rapporteurs comprennent ce souhait mais constatent également que les moyens humains dont disposent les SDIS sont limités alors qu'ils doivent subir une pression opérationnelle de plus en plus importante au fil des années.
À l'échelle de chaque SDIS, un référent « sécurité » pourrait néanmoins être institué afin de centraliser les problématiques rencontrées sur ce thème particulier, en lien avec la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours (CATSIS) 47 ( * ) .
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Proposition n° 3 : Nommer un référent « sécurité » dans chaque SDIS en lien avec la commission administrative et technique des services d'incendie et de secours (CATSIS). |
b) Adapter les matériels
Une autre demande récurrente concerne l'adaptation des équipements au nouveau contexte d'intervention. Ces demandes portent notamment sur des matériels permettant de garantir l'intégrité physique des sapeurs-pompiers.
Pour les véhicules, il s'agit principalement de vitrages feuilletés sur l'ensemble des ouvertures vitrées. Les pare-brises le sont fréquemment mais les vitres latérales sont plus rarement équipées de ce dispositif et peuvent représenter un risque à l'occasion du caillassage du véhicule. Une autre demande forte concerne les gilets dits « pare-lames » . Mieux adaptés que les gilets pare-balles souvent trop lourds, ils protègent contre les agressions commises par l'intermédiaire d'objets tranchants, sans porter atteinte à la capacité opérationnelle du pompier qui les revêt.
Vos rapporteurs appellent de leurs voeux un soutien financier de l'État aux SDIS pour l'acquisition de ces matériels. Ce financement pourrait être pris en charge via la dotation de soutien aux investissements structurants des SDIS qui ne cesse de s'essouffler depuis 2017.
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L'essoufflement de la dotation de soutien
En 2016, la réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance (PFR) versée aux sapeurs-pompiers volontaires 48 ( * ) s'était traduite par une diminution significative du montant de la participation versée à ce titre par l'État aux départements, qui était passée de 32 millions d'euros en 2015 à 3 millions d'euros en 2017. Concomitamment, il avait été décidé qu'une large partie de cette économie viendrait abonder un fonds de soutien aux SDIS, appelé « dotation de soutien aux investissements structurants des services d'incendie et de secours » , et destiné à financer des projets « présentant un caractère structurant, innovant ou d'intérêt national » 49 ( * ) . Cette dotation a pu bénéficier en 2017 d'un concours de 25 millions d'euros. Depuis lors, cette dotation a subi une diminution constante. Elle ne s'est élevée qu'à 10 millions d'euros en 2018 et 2019, pour aujourd'hui n'atteindre que 7 millions d'euros au profit de l'Agence du numérique de la sécurité civile, soit une nouvelle diminution de 30 %. La différence entre les économies réalisées par l'État et les montants reversés aux SDIS par l'intermédiaire de cette dotation s'élève à plus de 60 millions d'euros sur quatre ans 50 ( * ) . |
Cette demande a été formulée par Catherine Troendlé au ministre de l'intérieur, en séance publique, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2020 : « Monsieur le ministre, la sécurité de nos sapeurs-pompiers est largement tributaire de la qualité des équipements qui les protègent. Aussi, mes collègues corapporteurs et moi-même vous demandons un geste simple, évident, frappé au coin du bon sens : rendez à la sécurité civile et aux pompiers l'argent qu'ils vous ont fait économiser et fléchez cette somme, en priorité, vers les investissements nécessaires pour assurer leur sécurité. Je vous laisse compter combien de pare-brises feuilletés, de caméras « piéton » et de gilets pare-lames on achète avec 60 millions d'euros !» 51 ( * ) .
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Proposition n° 4 : Reverser à la sécurité civile les économies réalisées par la réforme de la prestation de fidélisation et de reconnaissance de 2016 et flécher prioritairement les versements vers les investissements des SDIS qui garantissent la sécurité des sapeurs-pompiers. |
c) Les caméras « piéton »
Le 5 septembre 2019, à l'occasion de l'annonce du plan de lutte contre les agressions subies par les sapeurs-pompiers, le ministère de l'intérieur indiquait que, « à l'initiative du ministre de l'intérieur, Christophe Castaner, le décret n° 2019-743 relatif aux conditions de l'expérimentation de l'usage de caméras individuelles par les sapeurs-pompiers dans le cadre de leurs interventions est entré en vigueur le 19 juillet 2019 » 52 ( * ) .
Vos rapporteurs rappellent que la mise en oeuvre de ce dispositif découle d'une loi 53 ( * ) adoptée à l'initiative de notre collègue sénateur Jean-Pierre Decool . Le décret visé n'est donc pas le fruit d'une initiative du Gouvernement mais résulte de son obligation de prendre les mesures nécessaires à l'application des lois, en vertu de l'article 21 de la Constitution. En outre, la publication de ce décret ne peut être assimilée par le Gouvernement à une action nouvelle puisqu'elle est antérieure à l'annonce du plan de lutte.
Cette expérimentation court jusqu'en février 2022 et ne concerne, pour l'heure, que dix SDIS. Il s'agit de ceux de Haute-Garonne, Gironde, Loire-Atlantique, Maine-et-Loire, Morbihan, Nord, Pyrénées-Orientales, Rhône, Yvelines, Val-d'Oise ainsi que la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris.
L'usage de ces caméras a pour seul objet la prévention des incidents au cours des interventions des agents, le constat des infractions et la poursuite de leurs auteurs par la collecte de preuves ainsi que la formation et la pédagogie des agents 54 ( * ) . Ces caméras possèdent des caractéristiques techniques spécifiques et ne peuvent être confiées qu'aux seuls sapeurs-pompiers disposant d'une d'autorisation de recours après autorisation du préfet compétent 55 ( * ) . Les données enregistrées ne peuvent être consultées en temps réel 56 ( * ) . Elles doivent être stockées à l'issue de l'opération pour une durée maximum de 6 mois 57 ( * ) et ne peuvent être consultées que par une liste limitée de personnes 58 ( * ) .
Vos rapporteurs sont très favorables à la mise en oeuvre de ce dispositif qui avait été fortement soutenu par le Sénat en 2018. En permettant la constitution de preuves, la caméra « piéton » permettra au juge pénal de condamner les auteurs d'infractions telles que l'outrage qui étaient peu inquiétés jusqu'alors, faute d'éléments matériels.
Les auditions conduites ont toutefois révélé la réticence de certains sapeurs-pompiers. Pour certains, le dispositif peut, en soi, être une source de tension. D'autres estiment que l'utilisation de caméras peut être perçue comme un signe de suspicion dans certains quartiers sensibles et ainsi mettre à mal les efforts qui ont été fournis pour établir un lien de confiance avec leurs habitants.
Vos rapporteurs souhaitent donc que l'expérimentation du dispositif permette à la direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) de dégager une doctrine précise sur l'utilisation de ces caméras afin de la partager avec l'ensemble des SDIS si le dispositif devait in fine être généralisé.
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Proposition n° 5 : À partir de l'expérimentation des caméras « piéton », établir une doctrine précise afin d'en faire un outil fiable de prévention des violences et de réponse pénale. |
2. Développer les formations et le partage des bonnes pratiques pour pouvoir répondre à un comportement violent
La violence fait désormais malheureusement partie intégrante du cadre d'intervention des sapeurs-pompiers. Pouvoir gérer ces situations est donc devenu une compétence indispensable pour eux . En ce sens, l'École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers (ENSOSP) prévoit déjà des formations spécifiques relatives à la « gestion opérationnelle en mode dégradé ». Elles permettent de confronter l'élève-officier à une situation de conflit fictive réaliste, d'analyser son comportement puis de « débriefer » avec le formateur.
L'enjeu de ces formations est, dans un premier temps, de canaliser l'agressivité de l'interlocuteur , qu'elle résulte d'une situation de stress, de détresse sociale ou d'une pathologie psychiatrique. Si cette stratégie échoue, la formation doit permettre, dans un second temps, aux sapeurs-pompiers de garantir leur protection face à l'agresseur .
Vos rapporteurs souhaitent que cette composante de la formation des sapeurs-pompiers fasse l'objet d'un référentiel de formation national élaboré sous l'égide de la DGSCGC et fasse partie intégrante de la formation dispensée par l'ensemble des organismes habilités à former les sapeurs-pompiers, les SDIS en tête 59 ( * ) . Dans son premier volet, ce référentiel pourrait utilement se fonder sur les travaux de l'Association européenne de psychologie sapeur-pompier (AEPSP) (voir i nfra ).
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Proposition n° 6 : Mettre en place d'un référentiel national et généraliser la formation des sapeurs-pompiers aux différentes stratégies d'évitement et d'autoprotection. |
Afin de compléter ce dispositif de formation, une sélection et une diffusion des bonnes pratiques devraient être mises en place par la DGSCGC pour permettre aux SDIS de mieux gérer les situations à risque. Ces bonnes pratiques pourraient aussi bien concerner l'utilisation de matériels de protection spécifiques que les modalités d'intervention.
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Proposition n° 7 : Partager les bonnes pratiques en matière d'utilisation de matériels ou de doctrine d'intervention pour aider chaque SDIS à faire face aux violences rencontrées. |
3. Recoordonner les forces « bleu, blanc, rouge » afin de sécuriser le champ opérationnel des sapeurs-pompiers
a) La coordination des moyens de la sécurité civile et des services de santé dans le cadre du secours aux personnes
Le brouillage des compétences entre les services du 15 et du 18 concourt à la surchauffe opérationnelle des SDIS mais nuit également à la sécurité des sapeurs-pompiers. Pour l'heure, les pompiers ne disposent pas de certaines informations couvertes par le secret médical qui leur permettraient d'identifier les interventions à risque et se trouvent exposés lors d'interventions qui relèvent manifestement d'urgences psychiatriques.
La clarification des compétences respectives des services de santé et de la sécurité civile a été récemment appelée de ses voeux par la Cour des comptes 60 ( * ) . Vos rapporteurs soutiennent également une telle démarche qui nécessitera d'évaluer la pertinence actuelle de la ligne de partage entre les interventions des SDIS et celles des SAMU. Il conviendra dans ce cadre de réexaminer le référentiel commun sur l'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente du 25 juin 2008 61 ( * ) dont les insuffisances ont déjà été pointées par un rapport commun de l'Inspection générale de l'administration (IGA) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) de 2014 62 ( * ) . Il en va de même de l'arrêté 63 ( * ) et de la circulaire 64 ( * ) servant de base à l'application de ce référentiel. Enfin, cette évaluation nécessitera d'analyser la cohérence des dispositions législatives et réglementaires respectivement applicables à la sécurité civile et aux services de santé afin de supprimer toute zone de flou.
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Proposition n° 8 : Réexaminer le partage des compétences de la sécurité civile et des services de santé. |
La clarification des compétences respectives des services de santé et de la sécurité civile semble être une condition nécessaire à la montée en puissance des plateformes uniques de réception des appels d'urgence voulues par le Président de la République. À quoi bon regrouper des services au sein d'une même structure afin d'assurer la coordination de leurs actions, si aucune règle claire ne permet d'identifier qui doit agir ?
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Extrait du discours du Président de la
République, le 6 octobre 2017,
« Ce quinquennat doit être aussi l'occasion de mettre en place des plates-formes uniques de réception des appels d'urgence. [...] Au moment de la mise en place en l'an 2000 au niveau européen du numéro d'appel d'urgence unique 112, [...] la France a conservé le 15, le 17, le 18 et elle a rajouté le 112 et le 115. Nous n'avions pas alors saisi tout le potentiel et l'opportunité offerte par cette réforme pour nos concitoyens mais nous avons besoin d'une plateforme commune, de simplifier les choses et d'avoir une plateforme commune de réception des appels beaucoup plus simple » . |
Vos rapporteurs constatent le caractère probant des quelques centres communs d'appel déjà mis en place dans certains départements, tels que la Haute-Savoie. La Cour des comptes souligne dans un récent rapport que « la mutualisation physique des plateformes d'appel « 15/18 », mesure pourtant fondamentale, reste encore aujourd'hui minoritaire. Une quinzaine de SDIS seulement ont créé une plateforme commune avec le SAMU. Avec la construction d'un bâtiment commun, le SDIS de l'Ain a poussé plus loin sa coopération avec le SAMU » 65 ( * ) .
Vos rapporteurs sont donc favorables au développement de ces plateformes que Catherine Troendlé appelait déjà de ses voeux dès 2016, dans le rapport « Secours à personne : propositions pour une réforme en souffrance » élaboré avec notre collègue Pierre-Yves Collombat 66 ( * ) . Le développement de telles plateformes permettrait un meilleur partage de l'information relative à la dangerosité de certaines personnes du fait d'antécédents psychiatriques sans atteinte au secret médical. Il concourrait donc directement à la sécurisation du cadre opérationnel des sapeurs-pompiers, en leur permettant une meilleure appréhension des risques.
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Proposition n° 9 : Développer les plateformes communes d'appel d'urgence favorisant l'échange d'informations avec les services de santé et la sécurisation du cadre opérationnel des sapeurs-pompiers. |
Enfin, vos rapporteurs regrettent le caractère fragmenté des travaux en cours sur des sujets connexes . La ministre de la santé a annoncé il y a quelques semaines le lancement de réflexions concernant la création d'un Service d'accès aux soins (SAS) 67 ( * ) , sans que la sécurité civile n'y soit, semble-t-il, associée. De son côté, le ministère de l'intérieur a engagé, début 2015, une réflexion sur la mutualisation des plateformes d'appels sur le territoire national et met en oeuvre des groupes de travail relatifs au référentiel commun (voir supra ).
Vos rapporteurs souhaitent donc que le traitement de ces sujets qui concernent à la fois la sécurité civile et la santé soient traités de manière collégiale par les acteurs concernés.
b) La coordination des moyens de la sécurité civile et des services de sécurité intérieure
La sécurité des sapeurs-pompiers est également tributaire de la protection apportée par les forces de sécurité intérieure . À ce titre, des protocoles ont été mis en place dans l'ensemble des départements, par les préfets, sur la base d'un protocole type élaboré par le ministère de l'intérieur 68 ( * ) . Ils associent les SDIS, les services départementaux de sécurité publique ainsi que les groupements départementaux de gendarmerie. Ces protocoles stipulent les modalités d'un bon partage de l'information en cas de tensions ou d'agressions. Ils posent également le principe d'un concours sans délai des forces de sécurité « dans tous les cas où la protection physique des équipages des sapeurs-pompiers ou de leurs matériels est nécessaire » 69 ( * ) . Enfin, la mise en oeuvre de procédures ad hoc est prévue pour des zones ou des périodes à risque.
Ces protocoles ont déjà fait l'objet d'une demande d'évaluation et de renforcement du ministère de l'intérieur en 2018, notamment relative à la coordination opérationnelle en secteur sensible avec la mise en oeuvre de règles d'engagement adaptées, de points de regroupement et d'itinéraires sécurisés 70 ( * ) . Ces procédures permettent de définir un point de rencontre entre les véhicules des SDIS et ceux des forces de sécurité afin qu'ils se rendent ensemble sur le lieu de l'intervention pour éviter que les sapeurs-pompiers ne se trouvent confrontés seuls à une menace. Une lettre télégramme du ministre de l'intérieur du 29 mars 2019 adressée aux préfets leur demande également un approfondissement de ces protocoles en organisant des réunions entre les protagonistes et en systématisant la concertation entre le chef d'agrès et le chef d'équipage de l'équipage de police ou de patrouille de gendarmerie en cas de transport d'une personne interpelée vers un service hospitalier.
Les annonces du ministre de l'intérieur du 5 septembre dernier tendent également au « renforcement des protocoles opérationnels ». Vos rapporteurs s'étonnent néanmoins qu'il soit demandé aux préfets de prendre des mesures pour « élaborer des procédures spécifiques pour l'intervention dans les secteurs sensibles (points de regroupement, itinéraires sécurisés et règles d'engagement adaptées, avec notamment l'appui de la police ou de la gendarmerie lorsque la situation l'exige) » 71 ( * ) , de telles démarches relevant déjà des textes préexistants précités.
Les griefs soulevés par les sapeurs-pompiers rencontrés par vos rapporteurs à l'occasion de leurs travaux ne concernent pas directement le contenu des protocoles mais leur non-application ou leur application partielle. Beaucoup ont dénoncé le fait que, face à un danger avéré ou supposé, les services de sécurité intérieure n'accompagnent pas certaines interventions des SDIS, alors que la demande leur en a été faite. La justification souvent apportée est le manque de moyens dont disposent la police et la gendarmerie pour prendre en charge l'accompagnement des sapeurs-pompiers en intervention.
Ces derniers ne voient donc pas en ces protocoles une véritable garantie pourvue d'un caractère contraignant pour les parties signataires. Vos rapporteurs constatent que ces protocoles relèvent effectivement du droit dit « mou » mais qu'il ne semble pas pour autant pertinent de les figer dans des textes plus contraignants mais nécessairement plus rigides. Ils souhaitent néanmoins que le préfet puisse se porter garant de l'application totale des protocoles dans leur département et que leur application fasse l'objet d'évaluations régulières.
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Proposition n° 10 : Faire des préfets les garants de l'application des protocoles de prévention et de lutte contre les agressions visant les sapeurs-pompiers. |
Une meilleure coopération entre les SDIS et les forces de sécurité intérieure pourrait être obtenue si les directeurs de SDIS étaient plus systématiquement conviés aux réunions « sécurité » organisées par les préfectures. Ils pourraient ainsi faire état des remontées du terrain de sapeurs-pompiers et, le cas échéant, évoquer les éventuels dysfonctionnements rencontrés dans l'application des protocoles précités.
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Proposition n° 11 : Associer les directeurs de SDIS aux réunions « sécurités » organisées par les préfets. |
Enfin, les sapeurs-pompiers rencontrés par vos rapporteurs ont souvent souligné l'absence de règles protectrices en matière de transport pénitentiaire alors que cette activité concentre un certain nombre de risques notamment liés aux tentatives d'évasions.
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Proposition n° 12 : Inscrire un volet « transfèrement pénitentiaire » dans les protocoles de prévention et de lutte contre les agressions visant les sapeurs-pompiers. |
* 47 L'article L. 1424-31 du code général des collectivités territoriales prévoit l'existence d'une commission administrative et technique des services d'incendie et de secours (CATSIS) . Instituée auprès de chaque SDIS, cette commission est consultée sur les questions d'ordre technique ou opérationnel. Elle comprend des représentants des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires, élus par l'ensemble des sapeurs-pompiers en service dans le département, et le médecin-chef du service de santé et de secours médical des sapeurs-pompiers. Elle est présidée par le directeur du SDIS.
* 48 Loi n° 2016-1867 du 27 décembre 2016 relative aux sapeurs-pompiers professionnels et aux sapeurs-pompiers volontaires.
* 49 Article L. 1424-36-2.-I du code général des collectivités territoriales issu de l'article 17 de la loi du 27 décembre 2016 précitée.
* 50 Voir l'avis n° 146 (2019-2020) de Mme Catherine Troendlé, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 novembre 2019, pages 19 et suivantes.
* 51 Extrait du compte rendu intégral de la séance publique du 28 novembre 2019.
* 52 Extrait du dossier de presse disponible sur le site internet du ministère de l'intérieur via l'adresse suivante : https://www.interieur.gouv.fr/fr/Espace-presse/Dossiers-de-presse/Experimentation-de-l-usage-des-cameras-pietons-par-les-sapeurs-pompiers
* 53 Loi n° 2018-697 du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique.
* 54 Article 3 du décret n° 2019-743 du 17 juillet 2019 relatif aux conditions de l'expérimentation de l'usage de caméras individuelles par les sapeurs-pompiers dans le cadre de leurs interventions.
* 55 Ibidem , article 2.
* 56 Ibidem , article 7.
* 57 Ibidem .
* 58 Ibidem , article 6.
* 59 Ensemble des personnes morales visées à l'article 13 de l'arrêté du 22 août 2019 relatif aux formations des sapeurs-pompiers professionnels et volontaires.
* 60 Cour des Comptes, Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) et de la sécurité civile, Des défis à relever, des perspectives à redéfinir , mars 2019, pages 111 et suivantes.
* 61 Référentiel commun sur l'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente du 25 juin 2008, élaboré par le comité quadripartite associant les représentants des structures de médecine d'urgence et des services d'incendie et de secours, la DDSC et la DHOS.
* 62 Rapport IGA et IGAS de juin 2014, Évaluation de l'application du référentiel d'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente.
* 63 Arrêté du 24 avril 2009 relatif à la mise en oeuvre du référentiel portant sur l'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente.
* 64 Circulaire interministérielle DGOS/R2/DGSCGC n° 2015-190 du 5 juin 2015 relative à l'application de l'arrêté du 24 avril 2009 relatif à la mise en oeuvre du référentiel portant sur l'organisation du secours à personne et de l'aide médicale urgente.
* 65 Cour des Comptes, Les personnels des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS et de la sécurité civile, Des défis à relever, des perspectives à redéfinir, mars 2019, page 113.
* 66 Rapport d'information n° 24 (2016-2017) de M. Pierre-Yves Collombat et Mme Catherine Troendlé, fait au nom de la commission des lois, déposé le 12 octobre 2016, Secours à personne : propositions pour une réforme en souffrance.
* 67 Pacte pour la refondation des urgences annoncé le 9 septembre 2019.
* 68 Circulaire du ministre de l'intérieur aux préfets du 30 mars 2015 relative à la prévention et la lutte contre les agressions visant les sapeurs-pompiers.
* 69 Article 5 du protocole type annexé à la circulaire du 30 mars 2015.
* 70 Circulaire du ministre de l'intérieur du 13 mars 2018 relative à l'évaluation et au renforcement des protocoles de prévention et de lutte contre les agressions visant les sapeurs-pompiers.
* 71 Dossier de presse disponible sur le site internet du ministère de l'intérieur via l'adresse suivante : https://www.interieur.gouv.fr/fr/Espace-presse/Dossiers-de-presse/Experimentation-de-l-usage-des-cameras-pietons-par-les-sapeurs-pompiers