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Sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers

19 février 2020 : sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers ( rapport d'information )

N° 334

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 février 2020

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur l'implantation des services de l'État dans les territoires : état des lieux et enjeux financiers,

Par M. Jacques GENEST,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

L'ESSENTIEL

I. LES NOTIONS DE SERVICES DE L'ÉTAT ET DE TERRITOIRES APPELAIENT QUELQUES PRÉCISIONS

Pour circonscrire le cadre du contrôle, la notion de services de l'État a fait l'objet d'une typologie tendant à dégager trois catégories principales :

les services les plus au contact des usagers au sein desquels se trouvent, naturellement, les services de guichets mais, également, l'offre de soins ;

les services assurant l'exercice d'une mission régalienne pour lesquels deux ont été traités en priorité, les forces de l'ordre et le contrôle de légalité ;

les services qui assurent la mise en oeuvre des politiques publiques dans les territoires et qui accompagnent les collectivités territoriales au rang desquels, notamment, se trouvent les services déconcentrés mais également les acteurs de l'aménagement du territoire.

Cependant, des services ne relevant directement de l'État ont également été étudiés. En effet, le sentiment d'abandon dont certains concitoyens ou élus locaux témoignent ne se limite pas aux réorganisations des seuls services de l'État.

Tout à l'inverse, il émane d'une conjonction de mutations mettant en jeu l'État, les organismes sociaux ou des acteurs privés comme les professionnels de santé.

Certains services de l'État n'ont, néanmoins, pas été intégrés au cadre du présent contrôle. Il en va ainsi du service public de la Justice ou, encore, des services du ministère des Armées car - à l'instar de la Cour des comptes et de nos collègues députés - votre rapporteur spécial a estimé que de tels sujets méritaient une analyse distincte.

Il en va de même pour des raisons différentes du service public de l'éducation. En effet, malgré des relances successives le ministère de l'éducation nationale n'a pas souhaité répondre au questionnaire budgétaire qui lui était adressé. Estimant les ressources disponibles insuffisantes pour analyser l'effet des réorganisations des services territoriaux de ce ministère, votre rapporteur spécial n'a pas entendu traiter cette thématique.

La notion de territoire a été entendue dans la perspective la plus large. Il n'était, en effet, pas question de limiter l'analyse aux seuls territoires ruraux, urbains, de montagne, littoraux ou encore d'outre-mer.

Évidemment, ces différentes catégories ont été mobilisées pour analyser l'effet des réorganisations de l'État mais elles sont cédées devant d'autres méthodes employées, notamment par l'INSEE, pour catégoriser les territoires. Ainsi, la notion de bassins de vie ou d'emploi a pu être employée pour affiner la compréhension de certains phénomènes.

II. LES SERVICES DE L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES ONT ÉTÉ PROFONDÉMENT TRANSFORMÉS DEPUIS LE MILIEU DES ANNÉES 2000

Les services étudiés à l'occasion de ce contrôle ont connu de très importantes réformes et réorganisations depuis le milieu des années 2000 qui se justifiaient par la poursuite de trois objectifs :

- réduire la dépense publique ;

- tirer les conséquences de la décentralisation ;

- moderniser l'action publique.

Les services les plus au contact des usagers sont, ainsi, marqués par la transformation des outils de planification de l'offre de soins publics, par la réforme des administrations financières ou encore par la dématérialisation croissante des procédures.

Les services exerçant des missions de nature régalienne ont connu, pour la Police et la Gendarmerie, des transformations des zones sur lesquelles ils interviennent mais aussi des mouvements d'effectifs conséquents. Une telle révision du niveau des emplois se retrouve, également, dans l'exercice du contrôle de légalité dont les modalités ont, par ailleurs, été largement transformées.

Les services qui assurent la mise en oeuvre des politiques publiques ou l'accompagnement des collectivités territoriales ont, enfin, été intensément réorganisés. Les services déconcentrés se sont adaptés au fait régional tandis que la politique d'aménagement du territoire s'est renouvelée avec la suppression de la DATAR et le passage à une logique de contractualisation.

L'ensemble de ces évolutions conservent une forte actualité comme en témoigne l'actuelle réforme des trésoreries.

III. LE BILAN DE CES RÉFORMES EST MITIGÉ CAR SI DES EFFORTS INDÉNIABLES DOIVENT ÊTRE NOTÉS CONCERNANT LES EFFECTIFS DE POLICE ET DE GENDARMERIE, LES TERRITOIRES ET L'ÉTAT SORTENT DE CETTE PÉRIODE GLOBALEMENT AFFAIBLIS

Le contrôle révèle combien l'État a eu le souci de préserver la sécurité dans les territoires en assurant une présence équilibrée et stable des force de Police et de Gendarmerie parfois, il faut le dire, au détriment des moyens à leur disposition.

Toutefois, ce qu'il met en lumière c'est également un affaiblissement considérable de l'État qu'assument par suite les collectivités territoriales et les usagers.

Ainsi, le recours aux télé-procédures apparait comme un facteur d'aggravation des inégalités alors que dans le même temps les solutions offertes pour accompagner la baisse de l'emploi public et la fermeture des services dans les territoires sont loin d'être satisfaisantes.

L'État peine à assurer une égalité d'accès à une offre de soins publique ou libérale pérenne.

L'État a perdu en capacité d'action en renonçant à ses instruments d'aménagement du territoire, en recourant sans contrôle suffisant aux agences, et en cédant plus que de raison au fait régional au détriment des échelons les plus pertinents de la vie territoriale.

L'État a manqué une occasion de renforcer son lien avec les élus et les territoires en mettant fin à l'ingénierie territoriale et en supprimant les moyens d'un contrôle de légalité ou d'un dialogue comptable utile et sécurisant.

IV. LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

Fort des constats et bilans dressés, le contrôle a permis de mettre à jour plusieurs recommandations susceptibles de renforcer les moyens d'agir de l'État dans les territoires.

Recommandation n°1 : Encadrer le développement des procédures dématérialisées en imposant le maintien d'une méthode alternative (papier, par exemple) et la possibilité de disposer d'un interlocuteur physique.

Recommandation n°2 : Soutenir et étendre les actions conduites par la direction interministérielle à la transformation publique en faveur d'une réflexion mettant l'usager au centre de la réorganisation des services de l'État.

Recommandation n°3 : Accompagner financièrement les collectivités territoriales pour l'obtention du label « Maison France Service » au profit des maisons de services au public qu'elles exploitent aujourd'hui.

Recommandation n°4 : Élargir le périmètre des acteurs concertés dans le cadre de l'élaboration des schémas départementaux d'amélioration de l'accessibilité des services publics à l'ensemble des services publics, notamment ceux relevant
de la DGFiP.

Recommandation n°5 : Tirer un bilan précis et localisé de l'effet des restructurations des établissements publics hospitaliers sur leurs résultats financiers.

Recommandation n°6 : Réguler l'installation des professionnels de santé libéraux en tenant compte des besoins identifiés à moyen terme sur le territoire. À défaut, prévoir la mise en oeuvre d'un conventionnement sélectif cohérent avec les besoins en santé identifié sur le territoire.

Recommandation n°7 : Renforcer le niveau et la qualité des équipements des forces de l'ordre.

Recommandation n°8 : Accroitre le niveau des effectifs alloués à l'exercice du contrôle de légalité en développant les solutions de conseil aux élus locaux.

Recommandation n°9 : Tout en conservant le maillage actuel, redéfinir le rôle des sous-préfectures dans l'organisation territoriale de l'État en renforçant leurs missions et les moyens dont elles disposent.

Recommandation n°10 : consacrer le rôle des sous-préfets dans la représentation de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT) dans les territoires et l'animation de ses actions.

Recommandation n°11 : Assurer le maintien d'un contact privilégié et d'une proximité géographique entre les élus et le comptable public.

Recommandation n°12 : Surseoir à toute fermeture de trésorerie lorsqu'aucune solution alternative pour l'encaissement des recettes en liquide des régies n'a été dégagée.