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Sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

26 février 2020 : sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme ( rapport d'information )

C. LES MESURES INDIVIDUELLES DE CONTRÔLE ADMINISTRATIF ET DE SURVEILLANCE (MICAS) : UN PÉRIMÈTRE D'EMPLOI À CLARIFIER

1. Une mesure qui a connu une montée en charge progressive

Entre le 1er novembre 2017 et le 31 décembre 2019, 205 personnes ont fait l'objet d'une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance26(*).

Le recours des autorités administratives à cette mesure de contrôle, qui a pris le relai des assignations à résidence décidées dans le cadre de l'état d'urgence, a été croissant, connaissant une forte progression au cours de la seconde année d'application de la loi. Ainsi, 134 personnes ont été astreintes à une MICAS entre le 1er novembre 2018 et le 31 décembre 2019, contre seulement 71 au cours de la première année d'application de la loi.

Parmi elles, 35 avaient déjà fait l'objet d'une mesure d'assignation à résidence pendant la période de l'état d'urgence27(*).

Nombre de MICAS (mesures nouvelles) prononcées par mois

Source : commission des lois du Sénat.

De même, le nombre moyen de mesures en vigueur a significativement augmenté au cours de la deuxième année d'application de la loi, passant de 33 entre le 1er novembre 2017 et le 1er novembre 2018 à 56 depuis cette date.

Évolution du nombre de MICAS en vigueur (par semaine)

Source : commission des lois du Sénat.

Au 31 décembre 2019, la durée des mesures prononcées avait été majoritairement inférieure à 6 mois (150 des 205 personnes concernées). 13 % des individus avaient été astreints à une mesure d'une durée comprise entre 6 et 12 mois28(*) et 14 % seulement avaient atteint la durée maximale de 12 mois.

Répartition des MICAS prononcées par durée (au 31 décembre 2019)

Source : commission des lois du Sénat.

La chute du nombre de renouvellements après six mois témoigne de la difficulté rencontrée par les services de renseignement pour apporter, comme le prévoit la loi, des éléments nouveaux ou complémentaires à l'appui d'une demande de renouvellement au-delà de cette durée. Dans un petit nombre de cas également, il a été indiqué au rapporteur que certains services avaient préféré renoncer à un renouvellement plutôt que de risquer de verser au contradictoire, et par conséquent de rendre publics certains éléments d'information détenus sur la personne concernée. Ceci étant, malgré les difficultés rencontrées sur le plan opérationnel, l'assouplissement des critères de renouvellement apparaît difficilement envisageable, le Conseil constitutionnel ayant, dès la période de l'état d'urgence, fait de ce critère une garantie essentielle contre toute atteinte disproportionnée à la liberté d'aller et de venir29(*).

En ce qui concerne la motivation des mesures, le critère de l'adhésion à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes a été retenu dans 92 % des mesures prononcées et celui de l'entrée en relation, de manière habituelle, avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme dans 81 % des cas. Pour 150 des 205 individus ayant fait l'objet d'une MICAS, ces deux critères ont été employés de manière simultanée.

Critères ayant motivé les mesures individuelles
de contrôle administratif et de surveillance

Source : commission des lois du Sénat.

2. Un dispositif modulable pour tenir compte du profil et de la situation familiale et professionnelle des individus concernés
a) Un recours très inégal aux différentes obligations prévues par le législateur

En vertu des articles L. 228-1 et suivants du code de la sécurité intérieure, deux séries d'obligations alternatives et non cumulables entre elles peuvent être prononcées au titre des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance :

- d'un côté, l'assignation géographique et l'obligation de « pointage » auprès des forces de sécurité ;

- de l'autre, l'interdiction de paraître dans certains lieux et le signalement des déplacements à l'extérieur d'un périmètre défini.

Dans les deux cas, peuvent s'y ajouter l'interdiction d'entrer en relation avec une ou plusieurs personnes ainsi que l'obligation de déclarer son domicile.

Dans la pratique, trois obligations ont été plus fréquemment prononcées :

l'interdiction de se déplacer en dehors d'un périmètre défini, à laquelle ont été astreintes 171 personnes (dont 133 assignées au territoire d'une commune, 34 au territoire d'un département et 4 au territoire d'une région) ;

- l'obligation de déclarer son domicile (188 personnes) ;

- l'obligation de « pointage » (178 personnes).

Le prononcé des autres obligations a été moins fréquent et généralement fonction de la personnalité et de la situation des individus concernés : ainsi, sur les 205 personnes ayant fait l'objet d'une MICAS, 97 ont été interdites d'entrer en relation avec certaines personnes et seulement 6 ont été astreintes au signalement de leurs déplacements à l'autorité administrative.

Aucune personne n'a par ailleurs été placée sous surveillance électronique mobile en lieu et place, comme le prévoit la loi, d'une mesure d'assignation.

b) Une adaptation fréquente aux exigences familiales et professionnelles

Conformément à la jurisprudence développée par le Conseil constitutionnel pendant l'état d'urgence, le législateur a exigé de l'autorité administrative qu'elle tienne compte, pour le prononcé des obligations d'assignation ou des interdictions de paraître, de la vie familiale et professionnelle de l'individu concerné.

Cette exigence s'est traduite, dans la pratique, par des aménagements relativement fréquents des mesures et obligations prononcées, de deux types :

- d'une part, des aménagements ponctuels destinés à tenir compte de contraintes personnelles ou professionnelles. Ont par exemple été, à ce titre, accordés des laissez-passer temporaires à certains individus assignés au territoire de leur commune pour effectuer des démarches administratives ou pour récupérer la garde de leurs enfants ;

- d'autre part, des aménagements durables, nécessitant une modification des arrêtés ministériels, principalement en cas de changement de domicile.

Ces aménagements ne sont pas accordés de droit aux personnes qui en font la demande, mais font l'objet d'une instruction au cas par cas par la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur.

La doctrine suivie consiste à analyser la demande au regard, d'une part, de la justification de la demande et, d'autre part, de l'impact sur la surveillance exercée. Dans les faits, il a été indiqué à la mission que les demandes d'aménagement justifiées par des contraintes professionnelles, administratives ou médicales recevaient le plus souvent un avis favorable. Il en est différemment pour les demandes liées à des motifs de convenance personnelle, pour lesquelles un sauf-conduit a été plus rarement accepté.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi « SILT », 169 demandes d'aménagements définitifs des obligations et 573 demandes de sauf-conduits ponctuels ont été adressées au ministre de l'intérieur. Une majorité d'entre elles, soit 62 % pour les aménagements et 59 % pour les sauf-conduits, ont reçu une réponse favorable.

Sorts des demandes d'aménagements des MICAS adressées
au ministre de l'intérieur (au 31 octobre 2019)

Source : commission des lois du Sénat
à partir des données du ministère de l'intérieur.

3. Une mesure utile, mais dont le périmètre d'application interroge à plusieurs égards
a) Une mesure entrée dans la boîte à outils des services de renseignement

Sur la question de son efficacité, la mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance est celle qui fait l'objet des avis les plus partagés.

Certains acteurs entendus par la mission ont ainsi émis des réserves quant à sa capacité à prévenir les passages à l'acte, eu égard au caractère trop peu contraignant de ses obligations.

Pour les services de renseignement en revanche, elle présente une utilité à deux niveaux :

- en permettant, d'une part, de limiter la liberté de mouvement des individus radicalisés mais encore insusceptibles de faire l'objet de poursuites judiciaires et, ainsi, d'entraver leur possible volonté de passage à l'acte ;

- en facilitant, d'autre part, d'un point de vue opérationnel, les activités de surveillance conduites par les services et la collecte de renseignements.

Tout en validant, au vu de ces arguments, le principe d'une pérennisation de la mesure, la mission a constaté qu'il existait des marges d'amélioration pour assurer le respect des obligations prononcées dans le cadre d'une MICAS. Si le constat de la violation d'une obligation de « pointage » est aisé, tel n'est en revanche par le cas du non-respect des mesures d'assignation : celles-ci ne font en effet l'objet d'aucune inscription informatique centralisée, contrairement par exemple aux mesures d'assignation de l'état d'urgence, qui étaient enregistrées au fichier des personnes recherchées (FPR).

Aussi la mission recommande-t-elle que le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées soit modifié afin d'y inscrire les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance. Une telle inscription permettra notamment aux services de police et de gendarmerie de s'assurer, à l'occasion d'un contrôle d'identité ou d'un contrôle routier par exemple, du respect de ces mesures.

Recommandation n° 5 :

Modifier dans les plus brefs délais le décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées pour y inscrire les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance.

b) Une application généralisée aux condamnés terroristes sortant de détention, qui traduit l'inadéquation des dispositifs de suivi judiciaire
(1) Une mise en oeuvre à l'encontre des sortants de détention qui souffrent de plusieurs écueils

Un nombre important de MICAS a été prononcé à l'encontre d'individus sortant de détention, soit condamnés pour des faits de nature terroriste, soit condamnés pour des faits de droit commun mais présentant des signes forts de radicalisation.

Leur proportion dans le total des mesures prononcées a progressé à mesure de l'augmentation du nombre de condamnés terroristes sortant de détention, passant de 31% au cours de la première année d'application de la loi à 57 % au cours de la deuxième année.

Bien qu'elle offre des possibilités de surveillance renforcée, l'application des MICAS aux condamnés terroristes à leur sortie de détention présente, de l'avis du rapporteur, plusieurs limites.

Au regard des critères fixés par la loi, la motivation d'une telle mesure se révèle tout d'abord complexe s'agissant d'individus ayant séjourné en détention. Le juge administratif a, certes, développé une interprétation adaptée à ces profils afin de tenir compte de la difficulté à établir certains critères prévus par le législateur. Ainsi, il a admis, à l'appui de la qualification de la menace d'une particulière gravité à l'ordre public, que soit pris en compte le comportement de l'individu en détention, par exemple les agressions à l'encontre des personnels pénitentiaires. S'agissant du critère d'entrée « en relation de manière habituelle avec des personnes incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme », il a par ailleurs pris en compte le comportement d'un détenu qui, « au-delà des contacts entre détenus découlant nécessairement des modalités particulières de sa détention, a d'une part, cherché à établir des relations suivies avec certains de ces détenus radicalisés et, d'autre part, fait preuve à plusieurs reprises d'un comportement de prosélytisme autour de thèses radicales »30(*).

En dépit de ces éléments de jurisprudence et de la mise en place d'une coopération active avec le service national du renseignement pénitentiaire, les services de renseignement intérieur continuent de faire état d'une difficulté à recueillir des éléments suffisamment nouveaux permettant d'établir l'actualité de la menace à l'ordre public. Il en découle, dans certains cas, une fragilité juridique des mesures prononcées, voire une difficulté à motiver le prononcé de la mesure.

Surtout, les MICAS n'offrent qu'une possibilité de surveillance limitée à douze mois, une durée jugée trop courte par les services de renseignement au regard de certains des profils concernés.

L'ajustement du cadre légal des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance pour parer à ces écueils paraît pourtant difficilement envisageable. Il serait en effet risqué, sur le plan constitutionnel, d'assouplir, comme certains services l'appellent de leurs voeux, les critères fixés par la loi sans fragiliser juridiquement le dispositif.

Quant à la durée de la mesure, elle ne saurait être étendue par le législateur sans risquer d'être déclarée contraire à la Constitution. Dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le Conseil constitutionnel a en effet considéré que les MICAS prévues par les articles L. 228-2 (assignation) et L. 228-5 (interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes), « compte tenu de [leur] rigueur, [...] ne saurai(en)t, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, excéder, de manière continue ou non, une durée totale cumulée de douze mois ».

Pour parer à cette difficulté, le ministère de l'intérieur a récemment prononcé31(*) une MICAS comprenant une interdiction de paraître à l'encontre d'un individu sortant de détention qui avait déjà fait l'objet, préalablement à son incarcération, d'une mesure d'assignation dans le cadre d'une autre MICAS, pendant une durée de douze mois.

L'interprétation du Gouvernement revient à considérer que la durée maximale de douze mois fixée par la loi et rappelée par le Conseil constitutionnel s'apprécie indépendamment pour chaque obligation susceptible d'être prononcée dans le cadre d'une MICAS, rendant ainsi possible la surveillance d'un individu au-delà d'un an. Le rapporteur observe que le Conseil constitutionnel n'a pas été amené à se prononcer sur le cumul, dans le temps, des différentes obligations pouvant résulter d'une MICAS. Il s'interroge, dès lors, sur la sécurité juridique d'une telle pratique, qui n'avait jamais été envisagée jusqu'à présent, ni par le législateur, ni par les services de l'État.

Quand bien même cette pratique serait confortée par la jurisprudence constitutionnelle, elle n'offrirait, en tout état de cause, qu'un allongement limité de la durée de surveillance par le biais d'autres mesures. En outre, elle ne permettrait pas d'assurer un niveau de surveillance équivalent à l'assignation au-delà de douze mois.

(2) Une pratique qui reflète l'incomplétude des dispositifs de suivi judiciaire

Au vu de ces difficultés, les MICAS ne sauraient, à elles seules, offrir un cadre de suivi et de surveillance adapté des condamnés terroristes sortants de détention. Il apparaît pourtant, dans les faits, qu'elles viennent souvent combler l'insuffisance des dispositifs post-carcéraux de suivi judiciaire.

Depuis la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale, les personnes coupables d'infractions de nature terroriste peuvent être condamnées, à titre de peine principale ou complémentaire à une peine d'emprisonnement, à un suivi socio-judiciaire, qui permet de les astreindre à des mesures de surveillance à leur sortie de détention.

En vertu du principe de non-rétroactivité des peines plus sévères, le suivi socio-judiciaire ne peut toutefois être prononcé qu'à l'encontre des personnes condamnées après l'entrée en vigueur de la loi du 3 juin 2016. Dès lors, s'il est susceptible de constituer, à terme, un moyen de surveillance efficace des terroristes à leur sortie de détention, la majorité des personnes dont la libération est programmée au cours des deux prochaines années n'a pu en bénéficier.

Par ailleurs, si les réformes engagées par le législateur au cours des dernières années ont renforcé significativement l'arsenal pénal antiterroriste et élevé l'échelle des peines encourues pour des faits de terrorisme, elles ont, paradoxalement, réduit les possibilités de suivi judiciaire susceptibles d'être prononcées en post-sentenciel - c'est-à-dire après jugement de condamnation - à l'encontre des condamnés terroristes.

En effet, depuis la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste, les personnes condamnées pour des crimes et délits terroristes, à l'exception des délits de provocation à la commission d'actes de terrorisme ou d'apologie du terrorisme32(*) et d'extraction, diffusion ou transmission intentionnelle de données faisant l'apologie du terrorisme33(*), ne bénéficient plus des crédits automatiques de réduction de peine, réduisant d'autant la durée des mesures de suivi post-libération ou de surveillance judiciaire susceptibles d'être prononcées.

Le suivi socio-judiciaire et
les mesures de suivi judiciaire post-sentencielles

1) Le suivi socio-judiciaire (art. 421-8 du code pénal)

Assimilé à une mesure de sûreté, bien qu'il s'agisse, juridiquement, d'une peine, le suivi socio-judiciaire peut être prononcé ab initio, par la juridiction de jugement, à l'encontre de tout auteur d'une infraction pour laquelle il est encouru.

Il consiste à astreindre, pour une durée maximale de 10 ans en matière correctionnelle et de 20 ans en matière criminelle, la personne condamnée à des mesures de surveillance et à des obligations sociales ou médicales, exécutées sous le contrôle du juge de l'application des peines (JAP) et dont la méconnaissance peut conduire à la réincarcération de l'individu.

Parmi les obligations susceptibles d'être prononcées figurent :

- l'obligation de répondre aux convocations du juge ;

- l'obligation d'obtenir l'autorisation du JAP pour tout changement d'emploi ou de résidence ;

- l'obligation d'informer le JAP de tout déplacement à l'étranger ;

- l'interdiction de paraître dans certains lieux définis par le juge ;

- l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes énumérées par le juge ;

- le placement sous surveillance électronique mobile ;

- l'assignation à résidence, pour les individus condamnés à des peines de réclusion criminelle supérieure ou égale à 15 ans ;

- l'obligation de respecter les conditions d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative ou psychologique, destinée à permettre sa réinsertion et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté.

2) Les mesures de suivi post-sentencielles

Les condamnés ne bénéficiant, à leur sortie de détention, d'aucune forme de suivi judiciaire (sursis avec mise à l'épreuve, libération conditionnelle, suivi socio-judiciaire) peuvent être astreints, en post-sentenciel, à deux mesures de suivi.

- La surveillance judiciaire (art. 723-29 à 723-39 du code de procédure pénale)

Y sont éligibles les individus condamnés à au moins 7 années d'emprisonnement pour des infractions d'une particulière gravité et qui présentent, à leur sortie de détention, une dangerosité élevée et un risque important de récidive, établis par une expertise médicale.

Elle est prononcée par le tribunal de l'application des peines, pour une durée qui ne peut être supérieure au cumul des crédits automatiques de réduction de peine et des réductions de peine supplémentaires accordées au condamné.

Elle consiste à imposer des mesures de surveillance et des obligations identiques à celles susceptibles d'être prononcées dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire.

- Le suivi post-libération (art. 721-2 du code de procédure pénale)

Les condamnés non éligibles à une mesure de surveillance judiciaire peuvent faire l'objet, sur décision du juge de l'application des peines, d'un suivi post-libération, qui permet de les soumettre à des mesures d'aide et de contrôle, ainsi qu'à des obligations et des interdictions, dont la liste est toutefois plus restreinte que dans le cadre d'une surveillance judiciaire.

De même que pour la surveillance judiciaire, la durée d'un suivi post-libération est plafonnée à la durée correspondant au cumul des crédits automatiques de réduction de peine et des réductions de peine supplémentaires accordées.

Au demeurant, les mesures de suivi post-sentencielles paraissent peu adaptées au profil des condamnés terroristes.

S'agissant du suivi judiciaire tout d'abord, les conditions d'appréciation de la dangerosité et du risque de récidive reposent exclusivement sur un examen clinique confié à des experts psychiatres. Or, comme l'ont indiqué les représentants du parquet national antiterroriste à la mission, une telle procédure, initialement conçue pour des auteurs d'infractions à caractère sexuel, ne permet que difficilement d'apprécier la dangerosité, d'un point de vue criminologique, des condamnés terroristes, qui ne présentent pas, dans leur grande majorité, de troubles mentaux. Dans la pratique, les experts sollicités peinent à se prononcer sur les cas de condamnés pour des faits de terrorisme, rendant parfois complexe, pour le magistrat, le prononcé d'une telle mesure, y compris dans les cas où la dangerosité apparaît évidente, au regard du comportement en détention par exemple.

Quant au suivi post-libération, il n'est assorti que d'obligations limitées, peu adaptées au suivi des profils terroristes. En particulier, il n'est pas prévu qu'il puisse inclure l'obligation de « respecter les conditions d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative et psychologique, destinée à permettre [la] réinsertion [du condamné] et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté », introduite par le législateur en 201634(*) dans l'objectif d'offrir des actions de prise en charge spécifiques et adaptées de la radicalisation, aujourd'hui mise en oeuvre dans les centres de prise en charge individualisée et pluridisciplinaire d'accueil individualisé et de réaffiliation sociale (PAIRS). Bien que ces structures soient ouvertes à tout individu placé sous-main de justice, il n'existe pour le juge de l'application des peines aucune possibilité de contraindre un individu à ce suivi dans le cadre d'un suivi post-libération.

Le programme d'accueil individualisé et de réaffiliation sociale (PAIRS)

L'administration pénitentiaire a expérimenté en Île-de-France, à compter de décembre 2016, un dispositif de prise en charge, en milieu ouvert, des personnes placées sous-main de justice, qui soit sont mises en examen ou condamnées pour des actes de terrorisme, soit sont poursuivies ou condamnées pour des faits de droit commun mais ont été identifiées comme radicalisées.

Initialement baptisé « programme Recherches et Intervention sur les violences extrémistes » (RIVE), ce dispositif avait pour finalité de favoriser le désengagement de la violence extrémiste et la réinsertion sociale, par la mise en place d'un suivi individualisé et pluridisciplinaire (travailleurs sociaux, psychologies, psychiatres, chercheurs et spécialistes de l'islam), complémentaire au suivi effectué par les services pénitentiaires d'insertion et de probation.

Dans le cadre de son plan de lutte contre la radicalisation, lancé en février 2018, le Gouvernement a annoncé publiquement, au vu de son bilan positif, la pérennisation, l'extension et le renforcement du programme RIVE.

Rebaptisé PAIRS, pour « prise en charge individualisée et pluridisciplinaire d'accueil individualisé et de réaffiliation sociale », le dispositif a par ailleurs été légèrement remodelé. Les horaires quotidiens de prise en charge ont été rendus modulables, passant de 6 heures fixes par jour à une durée allant de 3 à 20 heures par jour. Le public cible, qui se limitait, dans le cadre du programme RIVE, aux individus radicalisés, a par ailleurs été étendu aux individus en voie de radicalisation.

En complément du centre initial créé à Paris, trois nouveaux centres ont été créés à compter de l'automne 2018, à Lyon, Marseille et Lille. La gestion de ces centres est externalisée et attribuée dans le cadre de marchés publics pilotés par la direction de l'administration pénitentiaire.

(3) Un renforcement souhaitable des mesures de suivi post-sentenciel

Compte tenu des obstacles constitutionnels à toute évolution du cadre légal des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, le renforcement des dispositifs de suivi judiciaire apparaît comme la voie juridiquement la plus adaptée pour répondre à l'enjeu que représente, en termes de sécurité publique, l'élargissement d'une centaine de condamnés terroristes d'ici la fin de l'année 2021.

Par rapport aux mesures administratives, les mesures de surveillance judiciaire présentent au demeurant plusieurs avantages. Dès lors qu'elles sont prononcées par un juge, elles ouvrent en effet des possibilités de surveillance de plus longue durée et potentiellement plus contraignantes. Elles offrent, par ailleurs, des garanties plus importantes aux individus concernés, étant systématiquement prononcées dans le cadre d'une procédure contradictoire. Enfin, elles permettent d'associer aux mesures de surveillance des mesures sociales, dans un objectif essentiel de réinsertion.

Forte de ces constats, la mission formule des propositions d'évolution à plusieurs niveaux.

Afin d'assurer, pour l'avenir, une surveillance systématique des condamnés terroristes sortant de détention, c'est-à-dire du « flux » des individus non condamnés à ce jour, elle recommande, en premier lieu, de renforcer la peine complémentaire de suivi socio-judiciaire pour les condamnés à des infractions de nature terroriste :

- d'une part, en rendant son prononcé obligatoire. Si le juge conserverait, dans tous les cas, la possibilité de ne pas la prononcer, cette évolution aurait le mérite d'obliger la juridiction à se prononcer sur cette peine et à motiver son refus, ce qui n'est pas le cas en l'état du droit ;

d'autre part, en complétant son contenu. A l'instar de l'injonction de soins, elle recommande qu'une personne condamnée pour des faits de nature terroriste à un suivi socio-judiciaire soit, sauf décision contraire de la juridiction, astreinte à l'obligation de « respecter les conditions d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative et psychologique, destinée à permettre [la] réinsertion [du condamné] et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté » précédemment évoquée.

Recommandation n° 6 :

Renforcer les conditions de prononcé et le contenu de la peine de suivi socio-judiciaire à l'encontre des individus condamnés pour des infractions de nature terroriste :

- d'une part, en en faisant une peine complémentaire obligatoire ;

- d'autre part, en systématisant l'obligation de suivre des actions de prise en charge de la radicalisation.

En deuxième lieu, ainsi que le suggère le parquet national antiterroriste, la mission estime souhaitable de revoir les dispositifs post-sentenciels de suivi des détenus terroristes, en introduisant dans notre droit une mesure judiciaire de suivi et de surveillance spécifique, dont le contenu serait identique à la peine de suivi socio-judiciaire. Il s'agirait, ce faisant, de couvrir les détenus terroristes sortant de prison non éligibles à des mesures post-peine, ou qui ne pourront faire l'objet que d'un suivi post-sentenciel limité, c'est-à-dire, pour l'essentiel, le « stock » des individus condamnés avant 2016.

De manière à pallier les difficultés des dispositifs existants, une telle mesure devrait :

- être prononcée en post-sentenciel, par exemple par le tribunal de l'application des peines ;

- être décorrélée, dans sa durée, des crédits de réduction de peine, à l'instar de certaines mesures de sûreté existantes (surveillance et rétention de sûreté notamment) ;

- être soumise non pas à un examen de nature médicale, mais à une évaluation individuelle et pluridisciplinaire de dangerosité en fin de peine, au même titre, par exemple, qu'en matière de libération conditionnelle des condamnés terroristes35(*).

Sur le plan constitutionnel, le Conseil constitutionnel ayant déjà, par le passé, admis la conformité à la Constitution de mesures de sûreté36(*), l'introduction d'une telle mesure apparaît, au regard de la nature terroriste des infractions en cause, envisageable, sous réserve qu'elle soit entourée de garanties sérieuses.

C'est pourquoi la mission suggère qu'elle soit limitée, dans son champ d'application, aux individus condamnés à des peines d'emprisonnement au moins supérieures à sept ans. Par ailleurs, elle estime nécessaire de l'entourer de garanties procédurales et de recours. Elle propose enfin qu'elle ne puisse être prononcée que pour une durée limitée, le cas échéant renouvelable, dans la limite d'une durée maximale qui pourrait être celle retenue dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire, soit dix ans en matière correctionnelle et vingt en matière criminelle.

Recommandation n° 7 :

Introduire une nouvelle mesure judiciaire de suivi et de surveillance post-sentencielle pour les individus condamnés pour des faits de terrorisme permettant de les soumettre, à leur sortie de détention, aux mesures de contrôle et de surveillance de la peine de suivi socio-judiciaire.

En troisième et dernier lieu, la mission recommande de compléter la liste des mesures susceptibles d'être prononcées dans le cadre d'un suivi post-libération par l'obligation de « respecter les conditions d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative et psychologique, destinée à permettre [la] réinsertion [du condamné] et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté ». Cette évolution législative permettrait de garantir une prise en charge adaptée des individus radicalisés condamnés à une peine inférieure à sept ans d'emprisonnement, qui ne seraient pas éligibles à la nouvelle mesure de surveillance suggérée par la mission.

Recommandation n° 8 :

Modifier l'article 721-2 du code de procédure pénale afin d'autoriser le juge de l'application des peines à soumettre un détenu, dans le cadre d'un suivi post-libération, à des actions de prise en charge de la radicalisation.

c) Une mesure peu adaptée pour les individus présentant des troubles psychiatriques

Bien que dans des proportions encore restreintes, plusieurs mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance ont été prononcées à l'encontre d'individus présentant des troubles psychiatriques importants.

Sur les 205 personnes placées sous surveillance administrative depuis l'entrée en vigueur de la loi du 30 octobre 2017, 26, soit 13 %, avaient ainsi précédemment fait l'objet d'une mesure de soins sans consentement sur décision d'un représentant de l'État, dont 5 immédiatement à l'issue de la MICAS dont ils avaient fait l'objet.

Dans au moins deux cas, une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance a par ailleurs été abrogée en raison d'une hospitalisation sous contrainte de la personne concernée.

Comme le relève le rapport du Gouvernement au Parlement portant sur la première année d'application de la loi « SILT », la mise en oeuvre de ces mesures devrait résulter d'un dialogue et d'une articulation étroite entre autorités préfectorales et professionnels de santé, dans les conditions fixées par une circulaire conjointe du ministre de l'intérieur et du ministre des solidarités et de la santé du 2 février 2018 relative au suivi des personnes souffrant de troubles psychologiques ou psychiatriques s'étant appropriées un discours radicalisé.

La pratique observée par le rapporteur consistant en des « aller-retours » entre mesures de soins sans consentement et mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance n'est pourtant pas sans soulever des interrogations importantes quant à la cohérence des parcours de prise en charge mis en oeuvre à l'encontre de ces personnes.

Au demeurant, si l'on peut admettre que les MICAS puissent permettre de combler temporairement une absence de soins, elles se révèlent, de l'avis du rapporteur, peu adaptées pour assurer, sur le long terme, la prise en charge de profils de nature psychiatrique. De l'aveu même des représentants du ministère de l'intérieur, ces dernières mesures n'ont d'ailleurs pas vocation à compléter, ni même à prendre le relais d'une mesure de soins sans consentement.

Le groupe de travail n'a pas été en mesure d'obtenir, dans le cadre des travaux qu'il a menés, de plus amples informations sur les raisons ayant conduit à privilégier un dispositif de contrôle administratif plutôt qu'une hospitalisation.

Il lui apparaît, toutefois, que des efforts sont encore à mener en faveur d'un dialogue plus étroit entre autorités administratives et autorités sanitaires sur la prise en charge des individus radicalisés présentant des troubles psychiatriques, qui serait de nature à favoriser un suivi cohérent, adapté et de plus longue durée.

À cet égard, l'interconnexion envisagée du fichier des hospitalisations sans consentement, dénommé HOPSYWEB, et du fichier de traitement des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) devrait, à terme, faciliter l'information des préfets sur l'éventuel passé psychiatrique des individus identifiés et suivis pour leur radicalisation37(*).

Le rapporteur estime également souhaitable qu'un dialogue soit engagé, au niveau local, dans le cadre des groupes d'évaluation départementaux (GED) de la radicalisation pilotés par les préfets, autour de la prise en charge des profils présentant des troubles psychiatriques. Un tel dialogue devrait être facilité par la participation, au sein de ces groupes, des agences régionales de santé, aux côtés des services de sécurité.


* 26 Dans les faits, 229 mesures nouvelles ont été prises, certains individus ayant fait l'objet de plusieurs mesures, notamment lorsque la première avait été abrogée en cours d'exécution, par exemple en raison d'une incarcération.

* 27 Dans une décision M. A... B...., du 14 mars 2018, le Conseil d'État a admis la possibilité de faire succéder une mesure d'assignation à résidence et une mesure individuelle de contrôle administratif et de surveillance, estimant qu'il n'y avait pas lieu « d'exiger de l'administration qu'elle justifie les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance qui sont prises sur le fondement de l'article L. 228-2 du code de la sécurité intérieure, après la fin de l'état d'urgence, (...) à l'égard des personnes qui ont été assignées à résidence en application de l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, par l'existence de faits nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux qui avaient alors été pris en compte ».

* 28 Certaines mesures ont été abrogées en cours d'exécution, par exemple à la suite d'un placement en détention provisoire ou d'une hospitalisation d'office. Ceci explique que, bien que plusieurs fois renouvelées, certaines mesures n'aient pas atteint le maximum de 12 mois.

* 29 Décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017, M. Sofyan I. (Assignations à résidence dans le cadre de l'état d'urgence).

* 30 Conseil d'État, ordonnance, 14 septembre 2018, n° 423703.

* 31 Arrêté ministériel du 7 février 2020.

* 32 Art. 421-2-5 du code pénal.

* 33 Art. 421-2-5-1 du même code.

* 34 Loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale.

* 35 L'article 720-2-1 du code de procédure pénale soumet la décision de libération conditionnelle des personnes condamnées pour des infractions de nature terroriste à une évaluation préalable de dangerosité, réalisée par la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté de Paris, qui se réunit alors en formation spécialisée.

* 36 Décision n° 2008-562 DC du 21 février 2008, Loi relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental.

* 37 Le décret n° 2019-412 du 6 mai 2019 modifiant le décret n° 2018-383 du 23 mai 2018 autorisant les traitements de données à caractère personnel relatifs au suivi des personnes en soins psychiatriques sans consentement a autorisé la mise en relation du fichier HOPSYWEB et du FSPRT.