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Sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme

26 février 2020 : sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme ( rapport d'information )

B. LA FERMETURE DE LIEUX DE CULTE : UN DISPOSITIF À ÉTENDRE À D'AUTRES CATÉGORIES DE LIEUX

1. Un nombre de fermetures restreint...

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 30 octobre 2017, 7 lieux de culte ont fait l'objet d'une fermeture administrative sur le fondement de l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure, dont 5 au cours de la première année d'application et 2 seulement au cours de la seconde année.

Les fermetures de lieux de culte prononcées sur le fondement
de l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure

1. La salle de prière « Dar Es Salam », dite mosquée du Calendal, à Aix-en-Provence (Bouches-du-Rhône), a été fermée par arrêté du 16 novembre 2017

2. La mosquée « Salle des Indes » à Sartrouville (Yvelines) a été fermée par arrêté du 17 novembre 2017

3. La mosquée « As Sounna » à Marseille (Bouches-du-Rhône) a été fermée par arrêté du 11 décembre 2017

4. La salle de prière « Abu Dardaé » à Gigean (Hérault) a été fermée par arrêté du 14 mai 2018

5. Le lieu de culte « Centre Zahraé » à Grande-Synthe (Nord) a été fermé par arrêté du 15 octobre 2018

6. La salle de prière « As-Sunnahé » à Hautmont (Nord) a été fermée par arrêté du 13 décembre 2018

7. La mosquée « Al-Kawthar » de Grenoble (Isère) a été fermée par arrêté du 4 février 2019

Pour rappel, le cadre légal, plus restreint que celui de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence, prévoit que peuvent être fermés, aux seules fins de prévention du terrorisme, les lieux dans lesquels « les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui y sont diffusés ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine, ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes ».

Dans la pratique, il a été indiqué à la mission qu'aucune des fermetures réalisées n'a été prononcée sur le fondement des seuls propos tenus par l'imam. Le plus souvent, les décisions ont été motivées en faisant appel à d'autres éléments que les prêches.

Le juge administratif, appliquant la méthode du faisceau d'indices, a ainsi développé une interprétation qui l'a conduit à admettre que des lieux de culte puissent être fermés :

- lorsque les messages véhiculés dans le lieu de culte incitaient à la discrimination, à la haine, à la violence, à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes, que leur transmission soit active (prêches) ou passive (mise à disposition d'ouvrages incitant au jihad armé, diffusion de messages incitant à la haine ou à la violence sur le site internet20(*) ou la chaîne Youtube du lieu de culte21(*), etc.) ;

- lorsque, parmi les dirigeants du lieu de culte ou les fidèles réguliers figurent des individus impliqués dans des organisations terroristes, entretenant des liens avec ces organisations ou condamnés pour des faits de nature terroriste22(*) ;

- lorsque les activités organisées au sein du lieu de culte (enseignement coranique, activités sportives23(*), etc.) incitent à la discrimination, à la haine, à la violence, à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes.

2. ... qui ne remet toutefois pas en cause l'utilité de la mesure

De l'avis de l'ensemble des personnes entendues, l'application relativement réduite, à ce jour, de l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure ne suffit pas à conclure à son inutilité.

Force est en effet de constater que les 7 fermetures prononcées par le ministre de l'intérieur ont démontré leur efficacité dès lors qu'elles ont toutes atteint l'objectif poursuivi.

Cinq des sept lieux de culte n'ont ainsi pas rouvert à l'issue des six mois de fermeture. Les deux autres, à savoir la salle de prière « Centre Zahra » de Grande Synthe et la mosquée « Al-Kawthar » de Grenoble, ont connu une reprise du culte à l'issue de leur fermeture24(*), sans que l'activité cultuelle n'ait toutefois posé, à ce jour, de difficultés en termes d'ordre public. Il a été indiqué à la mission qu'une surveillance étroite était toutefois maintenue sur ces lieux de culte.

En pratique, la durée de la fermeture a été mise à profit par les autorités publiques pour prendre des mesures de police administrative complémentaires, qui soit ont contribué à mettre définitivement fin à la pratique cultuelle, soit ont facilité le changement d'orientation du lieu de culte ou sa reprise en main par de nouvelles associations cultuelles.

Ainsi, dans deux des affaires précitées, la ou les associations gestionnaires du lieu de culte ont fait l'objet d'une dissolution administrative prononcée sur le fondement de l'article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure25(*). Dans deux cas, les imams gestionnaires du lieu ont été expulsés du territoire français. Enfin, plusieurs mesures de gels des avoirs ont été prononcées à l'encontre d'associations gestionnaires des lieux de culte ou d'imams.

Dans plusieurs cas, la fermeture administrative a également débouché sur des procédures de résiliation des baux locatifs par les propriétaires, ce qui a permis de mettre un terme définitivement à l'activité cultuelle sur le site concerné.

Plusieurs facteurs expliquent le nombre relativement faible de mesures prononcées.

Il apparaît, tout d'abord, que certains des lieux de culte diffusant des thèses fondamentalistes et générant des troubles importants à l'ordre public avaient déjà été fermés pendant l'état d'urgence, sans rouvrir, limitant d'autant le champ d'application de la nouvelle loi.

Par ailleurs, sur le plan procédural, la mise en oeuvre d'une mesure de fermeture administrative est longue et nécessite, compte tenu des critères stricts fixés par la loi, un travail de renseignement approfondi. À cet égard, il a été indiqué au rapporteur qu'une seconde vague de fermetures de lieux de culte pourrait intervenir au cours des prochains mois, lorsque suffisamment d'éléments susceptibles de motiver la décision auront été réunis.

Enfin, plusieurs services entendus par la mission ont fait état de la prudence désormais adoptée par de nombreux prédicateurs qui, pour échapper à des mesures de police administrative, tendent désormais à privilégier des discours plus subliminaux ou à diffuser leurs théories en dehors des lieux de culte, rendant ainsi plus complexe le travail de renseignement et la motivation d'une mesure de fermeture.

3. Une extension souhaitable à d'autres types de lieu

Ce déport des discours et prêches, dont ont fait état l'ensemble des services de renseignement entendus par le rapporteur, conduit naturellement ces derniers à proposer une évolution du champ d'application de la mesure de fermeture prévue à l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure.

Sur le principe, le rapporteur partage la nécessité d'une extension à d'autres catégories de lieux. Une telle évolution s'inscrirait d'ailleurs dans la droite ligne de l'objectif poursuivi par le législateur, qui avait souhaité mettre un terme aux activités de prosélytisme et à la diffusion de théories radicales causant un trouble majeur à l'ordre public.

A la lumière des éléments qui lui ont été communiqués et des problématiques soulevées par les services de renseignement, il estime qu'il pourrait être envisagé d'étendre la mesure de fermeture aux lieux qui présentent un lien de rattachement étroit avec un lieu de culte parce qu'ils sont gérés, exploités ou financés par la même personne physique ou morale. Pourraient notamment être visés, sur ce fondement, les locaux utilisés par une association gestionnaire d'un lieu de culte au sein desquels des prédicateurs fondamentalistes diffusent leur pensée.

Il s'agirait ainsi de mettre un terme temporairement à ces activités et de mettre fin au contournement de la mesure de fermeture d'un lieu de culte, le temps qu'une réorientation du lieu de culte soit engagée ou que d'autres mesures, administratives ou judiciaires, soient prises à l'encontre de la personne gestionnaire.

Pour être constitutionnelle et conventionnelle, une telle extension nécessiterait toutefois d'être strictement encadrée. En effet, si le Conseil constitutionnel comme la Cour européenne des droits de l'homme admettent que les libertés d'expression et de réunion puissent faire l'objet de restrictions, ils exigent que celles-ci soient justifiées et proportionnées aux nécessités de la préservation de l'ordre public et soient entourées de garanties, notamment procédurales, permettant leur contestation.

En l'espèce, compte tenu de ces exigences constitutionnelles et conventionnelles et en raison de la nécessité d'établir une menace pour l'ordre public, il apparaît souhaitable de limiter le champ de la fermeture aux lieux ouverts au public ou accueillant habituellement des réunions publiques, dans lesquels les propos qui sont tenus incitent à la discrimination, à la haine, à la violence, à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes.

Par ailleurs, les garanties fixées par le législateur à l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure pour la fermeture des lieux de culte, dont le Conseil constitutionnel a jugé qu'elles permettaient d'assurer une conciliation équilibrée entre la prévention des atteintes à l'ordre public et les droits constitutionnellement garantis, devraient, de la même manière, s'appliquer à la fermeture des lieux connexes aux lieux de culte.

Recommandation n°4 :

Étendre le champ de l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure afin d'autoriser le préfet à fermer, dans les mêmes conditions que les lieux de culte, les lieux ouverts au public qui y sont étroitement rattachés, parce qu'ils sont gérés, exploités ou financés par la même personne physique ou morale.


* 20 Tribunal administratif de Lille, 19 octobre 2018, Association centre Zahra France, n° 1809278.

* 21 Tribunal administratif de Lille, 18 décembre 2018, Association Assalem, n° 1811479.

* 22 Tribunal administratif de Grenoble, 8 février 2019, Association musulmane dauphinoise, n° 1900796.

* 23 Dans un arrêté du 11 janvier 2018 portant sur la fermeture de la salle de prière des Indes à Sartrouville, le Conseil d'État a par exemple retenu, parmi les indices à l'appui de la mesure de fermeture, le fait que « dans la salle de prière se trouvait en juillet 2017 un tableau évoquant l'organisation de sports de combat surmonté de l'inscription “guerre sainte des jeunes musulmans” ».

* 24 La réouverture de ces deux lieux de culte est intervenue le 20 avril 2019 en ce qui concerne la salle de prière « Centre Zahra » et le 9 août 2019 s'agissant de la mosquée « Al-Kawthar ».

* 25 Cette disposition permet en effet de dissoudre, par décret en conseil des ministres, toutes les associations ou groupements de fait qui, en particulier :

« - ont pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national ou d'attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ;

« - soit provoquent à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;

« - se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l'étranger ».