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Sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : conséquences du confinement, défis du déconfinement

7 juillet 2020 : sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : conséquences du confinement, défis du déconfinement ( rapport d'information )

AVANT-PROPOS

Dès les premiers jours du confinement a été observée une hausse sensible des signalements pour violences conjugales (en une semaine, selon le ministre de l'intérieur, cette augmentation était de 32 % en zone gendarmerie et de 36 % dans la zone de la préfecture de police de Paris)3(*). Cette alerte a également concerné les mineurs : Adrien Taquet, secrétaire d'État à la protection de l'enfance, auditionné par la délégation le 16 avril 2020, notait une augmentation de 20 % du nombre d'appels reçus au 119 dédié aux victimes mineures pendant les trois premières semaines du confinement, les appels ayant augmenté de 50 % au début du mois d'avril avec le lancement d'une campagne d'information grand public sur les violences intrafamiliales et 130 signalements ayant été enregistrés sur la plateforme en ligne du allo119.gouv.fr.

« La question des violences au sein des couples s'est posée très vite », a confirmé le 11 juin 2020 François Molins, procureur général près la Cour de cassation, lors de son audition par la délégation4(*).

Ce constat n'est pas spécifique à la France : l'ONG Care exprimait cette alerte dès le début du mois d'avril : « alors que 43 % de la population mondiale est invitée à rester chez elle, c'est une épidémie silencieuse, taboue - celle des violences - qui va être exacerbée »5(*). À la fin du mois d'avril 2020, l'ONU évaluait à 15 millions le nombre de cas de violences conjugales imputables à un trimestre de confinement dans le monde6(*).

La délégation a donc modifié son programme de travail pour centrer son agenda sur les dangers courus par les femmes et les enfants enfermés avec un conjoint ou un père violent. Le 28 mars 2020, elle a publié une tribune destinée à alerter l'opinion sur les dangers du confinement7(*).

Ce texte insistait sur le « piège terrible » dans lequel étaient enfermés les femmes et les enfants confinés dans un foyer violent et vivant « dans la terreur permanente des insultes, des cris et des coups ». « Il faut imaginer ce que peut être le quotidien des victimes de violences, a fortiori quand le drame se joue dans un logement exigu : l'enfer. [...]. L'épidémie a fait disparaître les violences conjugales et intrafamiliales de l'actualité mais pas de la réalité », faisions-nous valoir.

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Pendant toute cette période, les associations sont restées mobilisées pour écouter, conseiller, orienter et accompagner les femmes et les enfants victimes de violences, en dépit du risque sanitaire susceptible de mettre en danger leurs personnels et leurs bénévoles, et malgré les difficultés pratiques qui rendaient compliqué l'accès aux victimes.

La délégation salue le courage et la détermination des associations, qui sont restées pendant la crise les « bras armés des politiques publiques de la lutte contre les violences » auxquels rendait hommage Annick Billon, présidente, le 6 novembre 2019, lors de la discussion générale au Sénat de la future loi du 28 décembre 2019 visant à agir contre les violences au sein de la famille.

Parmi les nombreuses initiatives qui soulignent l'implication des associations en faveur de la lutte contre les violences pendant le confinement, on peut citer le guide pratique publié dès le 30 mars 2020 par l'Assemblée des femmes8(*) pour rappeler aux victimes et à leurs proches, en particulier aux voisins, que le confinement n'empêche pas de fuir un foyer violent et pour récapituler tous les moyens d'alerte utilisables pendant la crise, y compris l'accès téléphonique à des consultations juridiques gratuites organisées par le Barreau de Paris.

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Au terme de huit semaines de confinement, il importe de tirer le bilan de cette période sans précédent. Ce bilan est particulièrement complexe, puisque l'on a constaté à la fois :

- une hausse très sensible du nombre d'alertes adressées aux forces de l'ordre, dont la mobilisation doit être saluée puisque leurs interventions à domicile ont été plus nombreuses9(*) en dépit du risque sanitaire couru par des personnels insuffisamment protégés de la contagion ;

- et une baisse du nombre des féminicides pendant les huit semaines du confinement : selon la secrétaire d'État chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes et de la lutte contre les discriminations, le bilan du confinement serait d'« une femme tuée tous les 4,2 ou 4,4 jours au lieu d'une tous les trois jours ou deux jours et demi »10(*).

Cette diminution est-elle liée aux circonstances du confinement ? Peut-on y voir une conséquence de la vigilance des forces de police et de gendarmerie ? La réponse est encore prématurée. Quelle que soit la cause de cette évolution, elle plaide, si c'était nécessaire, pour le maintien d'une vigilance absolue en matière de violences conjugales dans la période à venir.

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Pour Ernestine Ronai, co-présidente de la commission Violences de genre du Haut Conseil à l'égalité, entendue par la délégation le 20 mai 2020 avec le juge Édouard Durand, « le confinement est arrivé après le mouvement #MeToo, après le comptage des féminicides par les associations féministes et après le Grenelle de lutte contre les violences conjugales, c'est-à-dire dans un contexte de sensibilisation déjà forte de l'opinion publique, des institutions et des responsables publics ».

À ces éléments de contexte, qui ont encouragé la prise de conscience et la mobilisation des pouvoirs publics contre les violences pendant le confinement s'ajoutent :

- la publication, en octobre 2019, pendant le Grenelle, d'un rapport de l'Inspection générale de la justice sur les « homicides conjugaux » commis en 2015-2016, bilan du traitement de 88 féminicides par une chaîne pénale présentée comme largement perfectible ;

- la révélation de la condamnation de l'État pour faute lourde, le 16 mars 2020, dans une affaire d'assassinat par un conjoint violent pourtant placé sous contrôle judiciaire : la décision de justice a reconnu une « négligence fautive » des services de police11(*).

Les violences ont également été un thème récurrent de l'actualité de notre assemblée pendant la période récente :

- avec l'examen de deux propositions de loi : le 15 octobre 2019, proposition de loi visant à agir contre les violences au sein de la famille, devenue la loi n° 2019-1480 du 28 décembre 2019, puis le 9 juin 2020, proposition de loi visant à protéger les victimes de violences conjugales ;

- à travers le rapport de contrôle budgétaire consacré par nos collègues de la commission des finances Arnaud Bazin et Éric Bocquet aux moyens consacrés à la « grande cause du quinquennat ».

La délégation se félicite que les violences aient été inscrites à l'agenda de la commission des finances, car les crédits dédiés à cette politique publique sont particulièrement difficiles à appréhender en raison d'un morcellement administratif qui nuit à leur visibilité.

L'expertise indépendante de nos collègues rapporteurs spéciaux est donc particulièrement bien venue. L'état des lieux complet établi par la commission des finances du Sénat permettra, la délégation en est convaincue, l'éclairage technique indispensable pour faire la part des mesures nouvelles, des redéploiements de crédits et des préoccupations médiatiques dans les hausses de moyens consacrés aux violences régulièrement annoncées (au moment du Grenelle, le « million d'euros » ou Fonds Catherine contre les féminicides ; le million d'euros destiné à financer les interventions du secteur associatif auprès des victimes de violences pendant le confinement ; les crédits ouverts en loi de finances rectificative).

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Faut-il le rappeler, la « grande cause du quinquennat » n'est pas une innovation de la majorité actuelle : les violences ont ainsi été déclarées « grande cause nationale » de l'année 2010 par le gouvernement de l'époque, comme le montre l'encadré ci-après (« La lutte contre les violences conjugales, une politique publique antérieure à la « grande cause du quinquennat »).

La politique publique de lutte contre les violences conjugales résulte d'une construction progressive, qui prend la forme de plans interministériels depuis 2005 et qui s'est traduite par l'élaboration d'un arsenal législatif spécifique renforcé depuis les années 1990. Elle ne saurait ainsi être revendiquée par une famille politique.

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Les violences faites aux femmes et aux enfants dans le contexte familial constituent pour la délégation un sujet de préoccupation constant, qui figure régulièrement à son programme de travail, a fortiori depuis le renouvellement de 2017, comme le montre l'encadré ci-après (« Les violences : un sujet central de l'agenda de la délégation depuis 2017 »).

Les réflexions entreprises par la délégation dès le 30 mars 2020, d'abord au sein de son bureau, puis en réunion plénière, pour analyser les conséquences du confinement sur les violences faites aux femmes et aux enfants dans le contexte familial se situent donc dans la continuité de travaux antérieurs sur ces graves questions.

La délégation a d'abord été soucieuse de faire le point sur les remontées de terrain relayées par ses membres, puis de procéder à des auditions pour évaluer le danger lié au confinement pour les femmes et les enfants confinés dans un foyer violent ainsi que les mesures d'urgence mises en place par le Gouvernement face à des situations dont les circonstances rendaient le traitement d'autant plus complexe.

Ce rapport intervient donc à la fin d'un cycle d'auditions qui a permis d'entendre, outre Adrien Taquet et Marlène Schiappa, secrétaires d'État respectivement à la protection de l'enfance et aux droits des femmes :

- le président de la structure responsable d'une plateforme d'écoute créée en avril 2020 à l'attention des auteurs de violences, Alain Legrand ;

- deux avocates (Maîtres Isabelle Steyer et Carine Durrieu-Diebolt) spécialisées dans la défense des victimes de violences ;

- Luc Frémiot, ancien procureur de la République, particulièrement engagé dans la lutte contre les violences conjugales ;

- les co-présidents de la commission Violences de genre du Haut Conseil à l'égalité, Ernestine Ronai et Édouard Durand, interlocuteurs fidèles de la délégation.

À ces auditions s'est ajoutée, à l'initiative de Claudine Lepage et Joëlle Garriaud-Maylam, vice-présidentes, une réunion sur les Françaises expatriées victimes de violences conjugales au cours de laquelle sont intervenus Sylvain Riquier, sous-directeur, chef des affaires civiles et de l'entraide judiciaire et Nathalie Kennedy, cheffe de la mission de protection des droits des personnes12(*). Ces échanges ont permis de souligner la nécessité de mieux intégrer nos compatriotes établies hors de France aux politiques publiques de lutte contre les violences conjugales.

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Signe de son implication unanime dans la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants, la délégation a souhaité que ce rapport soit porté par son bureau, afin de marquer par ce symbole fort l'engagement de toutes les familles politiques du Sénat contre le fléau des violences.

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Les experts entendus par la délégation pendant la crise ont confirmé l'existence d'un danger accru, en termes de violences intrafamiliales, du fait du confinement.

Ces auditions ont également mis en évidence les effets contrastés de la crise sanitaire sur les politiques publiques de lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants, les avancées certaines réalisées pendant la période laissant entières les faiblesses structurelles dénoncées depuis des années par la délégation et mises en évidence lors du Grenelle de 2019.

En dépit de la réactivité qui s'est manifestée pendant la crise sanitaire, grâce à la mise en place d'outils qui ont facilité le signalement des violences ainsi que la prise en charge de leurs auteurs, le chantier de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants reste un défi majeur, qui doit impérativement être relevé au cours des prochaines années.

L'objectif de la délégation n'est pas d'établir un bilan global d'une politique publique qui se construit, avec des avancées et des faiblesses, depuis une vingtaine d'années.

Ce rapport, intitulé Violences envers les femmes et les enfants : un confinement sans fin, a été adopté à l'unanimité le 7 juillet 2020. Il se concentre sur les leçons qu'il est nécessaire de tirer du confinement pour renforcer les politiques publiques de lutte contre les violences conjugales.

Au terme de cette réflexion, la délégation formule huit constats pour tirer les enseignements de la crise sanitaire en matière de lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille et renforcer les moyens qui doivent lui être dédiés, et douze recommandations pour améliorer le traitement de ces violences par la chaîne pénale.

Elle appelle en outre à l'élaboration d'une loi-cadre pour traiter l'ensemble des adaptations rendues nécessaires, en la matière, par l'accumulation de textes législatifs disparates pendant la période récente.

LES VIOLENCES : UN SUJET CENTRAL
DE L'AGENDA DE LA DÉLÉGATION DEPUIS 2017

Les violences se situent régulièrement au coeur du programme de travail de la délégation.

Depuis octobre 201713(*), date du dernier renouvellement du Sénat, la délégation a nettement axé son agenda sur la question des violences faites aux femmes, parallèlement à une l'actualité nationale et internationale dont les violences ont constitué un sujet récurrent (#MeToo, polémique suscitée par des affaires judiciaires ayant posé la question de l'âge du consentement pour les victimes de viol, prise de conscience de l'ampleur des féminicides, etc.)

La délégation a ainsi publié :

 pendant la session 2017-2018 :

- un rapport d'information traitant tout le spectre des violences faites aux femmes (« cyber violences », harcèlement, violences au sein des couples, viol et violences sexuelles)14(*) ;

- un second rapport d'information centré sur le projet de loi présenté par Marlène Schiappa15(*), devenu la loi du 3 août 2018 renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes ;

 pendant la session 2018-2019, d'importants travaux sur les mutilations sexuelles féminines et la question des mariages précoces et forcés :

Mutilations sexuelles féminines : une menace toujours présente, une mobilisation à renforcer (rapport d'information de Maryvonne Blondin et Marta de Cidrac) ;

Dénoncer, pour y mettre fin, le mariage des enfants et les grossesses précoces : un enjeu décisif pour les droits des filles, partout dans le monde, (rapport d'information élaboré à l'occasion de la Journée internationale des droits des filles du 11 octobre 2018 et présenté par Annick Billon).

En conclusion de ce programme, la délégation a pris l'initiative d'une Proposition de résolution (en application de l'article 34-1 de la Constitution) pour soutenir la lutte contre le mariage des enfants, les grosses précoces et les mutilations sexuelles féminines. Ce texte a été adopté à l'unanimité en séance publique le 14 mars 2019, devenant Résolution du Sénat16(*).

Dans la continuité de ces travaux, le 3 octobre 2019 a été rendu public un rapport d'information sur les violences faites aux femmes handicapées, « angle mort » des politiques publiques de lutte contre les violences faites aux femmes.

Ce rapport, intitulé Violences, femmes et handicap : dénoncer l'invisible et agir17(*), a été adopté à l'unanimité par la délégation. Il a inspiré une Proposition de résolution (en application de l'article 34-1 de la Constitution) pour dénoncer et agir contre les violences faites aux femmes en situation de handicap.

Déposée à titre symbolique le 25 novembre 2019, journée dédiée dans le monde entier à la lutte contre les violences, cette proposition de résolution, dont ont pris l'initiative les auteurs du rapport précité ainsi que la présidente, a elle aussi été adoptée à l'unanimité en séance publique le 8 janvier 202018(*).

Au cours de la semaine du 25 novembre 2019, la délégation a consacré deux tables rondes aux violences :

- le 26 novembre 2019, une première table ronde sur les violences conjugales réunissait des représentants des cultes et des courants philosophiques : cette séquence inédite a été permis une approche originale des thématiques du Grenelle ;

- le 28 novembre, une seconde table ronde portait sur les violences faites aux femmes dans les territoires en crise et les zones de conflit, un sujet qui avait donné lieu, en décembre 2013, à un rapport sur les viols de guerre dont l'actualité internationale nécessitait malheureusement une actualisation19(*).

Ces deux tables rondes ont donné lieu à la publication d'un rapport d'information20(*).

Enfin, la délégation aux droits des femmes a procédé, entre février 2018 et décembre 2019, avec la délégation sénatoriale aux outre-mer, à des réunions communes sur le thème des violences faites aux femmes dans les outre-mer. Ce cycle d'auditions a abouti, en mars 2020, à la publication d'un rapport conjoint, sans précédent, des deux présidents de ces délégations (Michel Magras pour les outre-mer et Annick Billon pour les droits des femmes), intitulé La lutte contre les violences faites aux femmes dans les outre-mer : un enjeu d'égalité21(*). Ce travail illustre un engagement partagé contre un fléau régulièrement dénoncé par les sénateurs appartenant aux deux délégations22(*) : c'est grâce à la détermination de ceux-ci que la délégation veille systématiquement à prendre en compte la dimension ultramarine dans toutes ses réflexions sur les violences.

Par ailleurs, soucieuse de renforcer la visibilité médiatique de ses réflexions sur les violences, la délégation a pris l'initiative de publier deux tribunes, cosignées par un grand nombre de sénateurs et sénatrices, de tous les groupes :

- en juillet 2019, sur les féminicides (Féminicides : où est la grande cause du quinquennat?)23(*) ;

- en mars 2019, au début de la crise sanitaire, sur le risque accru de violences au sein des familles en lien avec le confinement (Coronavirus et confinement : femmes et enfants en danger)24(*).

LA LUTTE CONTRE LES VIOLENCES CONJUGALES, UNE POLITIQUE PUBLIQUE ANTÉRIEURE À LA « GRANDE CAUSE DU QUINQUENNAT »

Le 25 novembre 2009, Journée internationale pour l'élimination de la violence à l'égard des femmes, le Premier ministre a fait de la lutte contre les violences la « Grande cause nationale » de l'année 2010.

Parallèlement ont été annoncées diverses mesures en matière de lutte contre les violences faites aux femmes, notamment la création d'un délit de « violences psychologiques » au sein du couple, l'expérimentation du bracelet électronique pour contrôler l'éloignement du conjoint violent et une vaste campagne de communication pour sensibiliser le public à la gravité de ces violences : spot télévisuel diffusé sur les chaînes nationales25(*), diffusion de spots audio sur des radios, réalisation du site Internet (www.violencesfaitesauxfernmes.com complémentaire au site institutionnel : http ://stop-violences-femmes.gouv.fr/), organisation de séminaires, colloques et débats.

La « Grande cause nationale » de 2010, qui a permis de mettre en lumière des violences trop souvent ignorées ou minimisées, s'est adossée à la loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein du couple et aux incidences de ces dernières sur les enfants (voir infra).

La « Grande cause nationale » de 2010 a eu pour prolongement la mise en place du troisième plan interministériel 2011-2013 de lutte contre les violences, présenté à l'occasion du 8 mars 2011 par Roselyne Bachelot, alors ministre des solidarités et de la cohésion sociale. Ce plan succédait à ceux qui avaient été élaborés pour la période 2005-2007 (« Plan global de lutte contre les violences faites aux femmes - Dix mesures pour l'autonomie des femmes »), puis 2008-2010 (« Douze objectifs pour combattre les violences faites aux femmes ») ; il a été suivi d'un « Plan triennal de lutte contre les violences faites aux femmes » pour la période 2014-2016, sous une autre majorité, puis d'un « Plan de mobilisation et de lutte contre toutes les violences faites aux femmes » présenté en novembre 2016 pour la période 2017-2019 par notre collègue Laurence Rossignol, alors ministre des familles, de l'enfance et des droits des femmes.

Le sixième plan de lutte contre les violences couvre la période 2018-2020.

Avant l'adoption des textes inspirés par la « Grande cause du quinquennat » lancée en novembre 2017, diverses lois confirment une vigilance constante du législateur dans le domaine des violences faites aux femmes :

- loi du 22 juillet 1992 portant réforme des dispositions du code pénal (définition d'un délit spécifique de violences et des peines aggravées dès lors que les actes sont commis par le conjoint ou le concubin) ;

- loi du 26 mai 2004 (autorisant le juge des affaires familiales à statuer en urgence sur l'attribution du domicile conjugal et à décider de l'éloignement du conjoint violent, dès les premiers actes de violence) ;

- loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs (élargissement du champ d'application de la circonstance aggravante à de nouveaux auteurs (pacsés et ex-conjoints) et à de nouvelles infractions (meurtres, viols, agressions sexuelles), extension des motifs d'éloignement de l'agresseur du domicile de la victime et reconnaissance du viol entre époux), modification de l'article 212 du code civil, qui précise que les époux se doivent mutuellement, non seulement fidélité, secours et assistance, mais aussi « respect », loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance (extension du suivi socio-judiciaire avec injonction de soins aux auteurs de violences commises au sein du couple ou à l'encontre des mineurs) ;

- loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein du couple et aux incidences de ces dernières sur les enfants (délivrance d'ordonnances de protection ; possibilité, pour le juge, de prononcer le retrait de l'autorité parentale pour le parent condamné comme auteur ou complice d'un crime sur l'autre parent ; expérimentation d'un bracelet électronique pour contrôler l'effectivité de la mesure d'éloignement du conjoint violent et définition du délit de violence psychologique) ;

- loi du 5 août 2013 portant diverses dispositions d'adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France (renforcement de la lutte contre la traite des êtres humains et sanctions plus lourdes en cas de mariage ou d'avortement forcés et de mutilations sexuelles) ;

- loi du 4 août 2014 pour l'égalité réelle entre les femmes et les hommes (vingt-sept articles ayant pour objet des mesures de protection des femmes contre les violences, et notamment contre les violences au sein des couples, parmi lesquelles on peut citer : le renforcement de l'ordonnance de protection des victimes de violences conjugales, dont la durée est prolongée jusqu'à six mois et dont les délais de délivrance doivent être réduits ; l'éviction du conjoint violent du domicile du couple ; la responsabilisation de l'auteur de violences au moyen de stages de sensibilisation, dans un esprit de prévention de la récidive ; le conditionnement de la médiation pénale aux cas où la victime la demande ; l'harmonisation des définitions du harcèlement moral au travail et du harcèlement psychologique au sein du couple ; et la généralisation du dispositif de téléprotection des victimes de violences conjugales, « téléphone grave danger » ou TGD).

I. LES ENSEIGNEMENTS DE LA CRISE SANITAIRE SUR LES VIOLENCES FAITES AUX FEMMES ET AUX ENFANTS AU SEIN DE LA FAMILLE

A. LE CONFINEMENT : UN HUIS CLOS DANGEREUX POUR LES FEMMES ET LES ENFANTS ENFERMÉS DANS DES FOYERS VIOLENTS

1. Des informations convergentes, dès le début du confinement, attestant un risque renforcé de violences intrafamiliales

Des remontées de terrain concernant des violences en hausse et des situations plus compliquées à prendre en charge à cause du confinement

Les remontées de terrain successives observées par la délégation ont confirmé la réalité d'un danger accru de violences au sein de la famille, alors même que les associations, relais « naturels » des victimes de violences, n'étaient plus en mesure, à cause des contraintes du confinement, de jouer leur rôle avec la même disponibilité.

Lors d'un premier échange de vues, organisé au sein du bureau le lundi 30 mars 2020, Maryvonne Blondin faisait ainsi observer un nombre inférieur d'appels adressés dans le Finistère par des victimes de violences conjugales aux structures spécialisées, plus particulièrement associatives, dont l'accueil affecté par le confinement n'était plus assuré le soir ni le dimanche. « Les acteurs tâtonnent encore », relevait alors notre collègue, Annick Billon, présidente, formulant un constat similaire à propos des associations vendéennes qui, à ce stade, étaient provisoirement « moins sollicitées ». Laurence Cohen relatait, pour le Val-de-Marne, des difficultés à obtenir des « retours d'associations sur une recrudescence ou non des violences intrafamiliales en période de confinement », sous réserve d'une évaluation plus précise lorsque les circonstances permettront ce bilan. Annick Billon a suggéré, avec Laurence Rossignol, de compenser la disponibilité des associations, réduite dans les premiers jours du confinement, par une mobilisation renforcée des policiers et gendarmes, pour que ceux-ci assurent un suivi régulier des plaintes et mains courantes déjà déposées.

Laure Darcos notait toutefois, s'agissant du département de l'Essonne, que les associations continuaient à « assurer leur permanence d'écoute », tout en faisant état d'une innovation prometteuse du département, consistant à « sensibiliser les personnes qui effectuent des livraisons ou les épiceries solidaires à repérer les signes de violences ». Max Brisson soulignait, s'agissant des Pyrénées-Atlantiques, une baisse du nombre de cas signalés et des difficultés en termes de logement d'urgence des victimes de violences conjugales.

Laurence Rossignol, rejointe par Max Brisson, suggérait de mettre à contribution les outils de classe numérique pour diffuser un « module destiné aux élèves sur les violences et les droits des enfants, rappelant notamment le numéro d'écoute d'urgence à contacter en cas de violences (119) ».

Maryvonne Blondin évoquait la situation très préoccupante de l'ASE dans le Finistère, où en raison du confinement une solution a dû être mise en place pour vingt mineurs ne pouvant être hébergés par des familles d'accueil.

Par la suite, un échange de vues organisé le 6 avril 2020 en réunion plénière confirmait :

une inquiétude généralisée, et fondée, quant à une hausse des violences ;

- et l'émergence de bonnes pratiques mises en place dans un esprit proactif par certains acteurs.

Dans le Finistère, une baisse des appels et des plaintes à la police et à la gendarmerie a été relatée par notre collègue Maryvonne Blondin, parallèlement à des demandes plus nombreuses d'hébergement relevées par des associations du département.

S'agissant de l'Oise, notre collègue Laurence Rossignol soulignait combien l'action des associations était « freinée par l'épidémie » ; elle relevait une diminution des interventions en zone police mais une hausse de plus de 130 % des interventions en zone gendarmerie, la baisse du nombre de plaintes étant constatée dans les deux zones : « Ces déplacements évitent que les disputes montent en violence. Néanmoins, 130 % d'augmentation en quatre semaines, c'est beaucoup ! » ; à propos de la protection de l'enfance, Laurence Rossignol faisait état de deux ordonnances de placement d'enfants, notant qu'en zone police, les enfants semblaient « se rendre relativement facilement au commissariat parce qu'ils trouvent aisément un prétexte pour sortir »...

Dans la Drôme, où selon Marie-Pierre Monier une hausse de 20 % des signalements était alors constatée, la gendarmerie, de manière proactive, a demandé aux intervenants sociaux de contacter « tous les cas connus de femmes victimes de violences dans le département », préférant « chercher l'information auprès des victimes déjà identifiées [...] plutôt que d'attendre d'être contactés » : cette bonne pratique semble avoir été par la suite reprise par le ministère de l'intérieur ; de plus, la gendarmerie de la Drôme, en lien avec le CIDFF, a identifié des logements disponibles, notamment des places dans les hôtels, pour y loger des conjoints violents et éviter de déplacer les femmes et les enfants.

Dans l'Yonne, notre collègue Dominique Vérien a rapporté que la gendarmerie signalait « deux fois plus d'appels et d'interventions que d'habitude, mais le même niveau de plaintes qu'en 2019 » et que ses personnels rappelaient systématiquement les familles dans les jours suivant les interventions, cette bonne pratique méritant d'être diffusée.

Dans le Nord, Martine Filleul a évoqué la mobilisation de la police dans une situation qualifiée de « calme avant la tempête » par ces professionnels, qui ont pris l'initiative d'appeler les femmes s'étant signalées au cours des trois mois ayant précédé le confinement.

Selon Michelle Meunier, la situation en Loire-Atlantique paraissait transposable à celle des autres départements : « des sollicitations moins nombreuses de la part des femmes, mais des situations que l'on sait très compliquées et peut-être plus sévères », imposant, en sortie de la crise, une vigilance accrue.

François Molins, procureur général près la Cour de cassation, entendu le 11 juin 2020, a confirmé l'existence de « situations [...] contrastées selon les lieux » : « dans un ressort du nord de la France, les faits constatés ont augmenté dans certaines compagnies de gendarmerie, mais baissé dans d'autres ». Il a estimé que le nombre de faits n'avait peut-être pas augmenté, mais que le confinement avait rendu plus complexe leur prise en charge.

Ce constat va singulièrement compliquer le bilan de la période du confinement.

La délégation salue la disponibilité des policiers et gendarmes qui ont maintenu, pendant le confinement, les interventions à domicile pour protéger les victimes de violences conjugales, s'exposant à des risques sanitaires d'autant plus importants que ces professionnels ne disposaient pas des moyens de protection dont ils auraient dû être dotés en priorité.

Le bilan statistique du confinement : une situation complexe

Lors de son audition, le 13 mai 2020, Marlène Schiappa a confirmé qu'une « mission de quantification de la prévalence des violences conjugales » avait été confiée à Élisabeth Moiron-Braud, magistrate, secrétaire générale de la MIPROF (Mission interministérielle pour la protection des femmes victimes de violences et la lutte contre la traite des êtres humains).

La délégation fait confiance à Élisabeth Moiron-Braud, interlocutrice appréciée de la délégation, pour mener à bien cette mission difficile.

Elle forme des voeux pour que la MIPROF, structure indispensable au pilotage des politiques publiques de lutte contre les violences, soit dotée des moyens, notamment en personnels, adaptés à l'ampleur de cette tâche.

Le rassemblement de l'ensemble des données relatives à la période du confinement permettra de compléter les premières statistiques établies pendant le confinement en vue de l'établissement d'une analyse plus fine de cette période complexe.

La délégation suivra avec intérêt le bilan établi par la MIPROF en vue d'une meilleure connaissance des conséquences de la crise sanitaire.

Des alertes qui ne sont pas propres à la France

Alors qu'au cours du premier trimestre de 2020 on a compté 86 féminicides en Argentine, les pharmacies ont été mobilisées dès le 1er avril dans ce pays pour permettre aux femmes de dénoncer leur agresseur grâce au mot de code « masque rouge » : « le personnel de la pharmacie doit alors répondre qu'il n'y en a plus en stock et prendre les coordonnées de la personne pour, officiellement, la tenir au courant - dans les faits, alerter les autorités »26(*).

En Chine, les témoignages de femmes et d'enfants battus dans le huis clos qu'imposait le Covid-19 se sont multipliés, notamment sur les réseaux sociaux. Selon le témoignage d'un responsable d'association, ancien policier mobilisé contre les violences domestiques, « 90 % des cas de violences ont un lien avec la pandémie de Covid-19 » ; les 162 cas de violences signalés dans un commissariat de la province du Hubei en février 2020 représentent le triple du nombre de faits constatés en février 201927(*).

En Côte d'Ivoire, l'ONG Femmes en action offre un répit et des conseils aux femmes victimes de violences. Selon sa présidente, « Abidjan est chaque soir le théâtre de drames qui se déroulent à huis clos ». Les témoignages qu'elle a rassemblés sont éloquents : « Le pire, c'est quand les enfants lui disent qu'ils ont faim car il n'y a plus d'argent à la maison. Il devient fou et tape tout le monde » ; « souvent, les forces de sécurité incitent la victime à régler le litige en famille » ; « Avant le virus, quand il rentrait ivre, nous étions déjà couchés. Mais à cause du couvre-feu, quand il rentre on est là, et il passe sa frustration sur nous »28(*).

2. Le confinement : une arme de plus « au service de la stratégie de l'agresseur »29(*)

Le 20 mai 2020, Édouard Durand, juge des enfants à Bobigny et co-président de la commission Violences de genre du Haut Conseil à l'égalité, entendu avec Ernestine Ronai par la délégation, commentait les deux raisons faisant du confinement un « facteur de dangerosité dans les foyers où vit un sujet violent » :

- d'une part, « le confinement [...] met à la disposition de l'agresseur, isolés avec lui dans le foyer et soumis à des restrictions de déplacement, la femme et les enfants qui sont ses victimes » ; de plus, il représente une frustration ; or « les sujets violents ont, dans leurs traits de personnalité, l'intolérance à la frustration » ;

- d'autre part, en conduisant les autorités à fermer les écoles, le confinement a fait perdre aux professionnels de la protection de l'enfance « l'institution qui est en première ligne dans le processus de signalement des enfants en danger ».

Édouard Durand a par ailleurs souligné le lien entre violences conjugales et violences faites aux enfants : « dans les deux cas, les agresseurs ont les mêmes traits de personnalité », parmi lesquels l'intolérance à la frustration et le défaut d'empathie ; « Il y a une corrélation entre les violences conjugales et les violences physiques, psychologiques et sexuelles faites aux enfants ».

Pour le co-président de la commission Violences de genre du Haut Conseil à l'égalité, la « cécité » des acteurs à l'égard des situations de violences a été complète à l'égard des familles qui n'étaient « pas repérées par les institutions de protection ». Pour les autres en revanche, « des professionnels de la protection de l'enfance étaient déjà désignés [et ont pu demander] des placements en urgence lors des moments de crise ». Ces deux situations très différentes ont également été distinguées par Adrien Taquet, secrétaire d'État à la protection de l'enfance, lors de son audition.

Parallèlement à la dangerosité accrue du huis clos familial dans certains foyers, les avocates spécialisées dans les violences entendues par la délégation au cours du confinement ont témoigné des difficultés auxquelles elles ont été confrontées pendant cette période pour maintenir le lien avec leurs clientes et recevoir de nouvelles victimes : le confinement a donc entravé l'accès de celles-ci au droit.

Selon Maître Carine Durrieu-Diebolt, auditionnée le 7 mai 2020, « Le confinement étant survenu brutalement, le contact avec mes client(e)s a été rompu pour certains d'entre eux ; le lien a été maintenu avec d'autres, mais avec des difficultés et de manière peu satisfaisante, par courriel ou rendez-vous téléphonique ». L'avocate a noté le caractère inadapté des visioconférences aux relations avec ses clients, relevant les difficultés imputables, pour l'exercice de son métier, à l'absence de contact humain pour « des victimes qu'il faut parfois soutenir à bout de bras ».

Maître Isabelle Steyer a pour sa part mis en place un « système D » pour garder le contact le plus discrètement possible avec des femmes se sentant menacées : « Certaines font couler l'eau de la douche et en profitent pour échanger avec moi dans leur salle de bains. Elles se cachent aussi dans les toilettes, sur le balcon, dans les escaliers ou la courette de l'immeuble, prétextant d'aller descendre les poubelles ou fumer une cigarette »30(*).

Le confinement a également empêché certaines nouvelles victimes de se faire assister, d'après le témoignage de Carine Durrieu-Diebolt : « J'ai eu des contacts pendant le confinement avec deux nouvelles clientes, par mail puis téléphone, mais il demeure délicat d'assister ces personnes à distance et de leur apporter une réponse efficace sans pouvoir consulter tous les documents nécessaire. Pour information, habituellement j'ouvre deux à trois nouveaux dossiers par semaine. [...] Il a été convenu que les contacts reprendraient après le confinement ».

Pour Maître Durrieu-Diebolt, le fait que les victimes n'aient pu se faire assister d'un avocat a accru les difficultés de celles qui, malgré la crise, souhaitaient déposer plainte. L'avocate a fait état de « refus de dépôt de plainte opposés aux victimes dans des commissariats » pendant le confinement. De plus, « la difficulté d'accès à un avocat pendant le confinement [n'a] pas permis [aux victimes] de faire procéder à un dépôt de plainte par saisine directe du procureur de la République » ni de saisir le Défenseur des droits. L'avocate en a déduit que ces victimes avaient probablement été contraintes par le confinement à « reporter leurs actions judiciaires à une date ultérieure ».

3. La réalité des violences faites aux femmes et aux enfants par un conjoint ou un parent violent : un confinement sans fin

Luc Frémiot, magistrat honoraire bien connu pour son engagement contre les violences conjugales, entendu le 28 mai 2020, a de manière très éclairante établi un parallèle entre le confinement et « le vécu de toutes ces femmes enfermées à longueur de journée avec un agresseur physique ou sexuel ».

« La réalité », faisait observer l'ancien procureur de la République de Douai, « c'est que le confinement est la triste situation de femmes qui vivent dans la camisole de force de l'emprise psychologique, qui les empêche d'accéder à des institutions, entrave leur liberté et les maintient sous le joug quotidien d'un agresseur ».

À l'appui de ce constat, Luc Frémiot a cité le témoignage poignant d'une femme rencontrée lorsqu'il exerçait à Douai : « Mon mari et moi habitons au quinzième étage d'une tour. Il a calculé qu'il me fallait trois minutes pour descendre lorsque l'ascenseur fonctionne, six ou sept minutes quand je dois descendre à pied, tant de minutes pour aller au petit supermarché du coin, tant de minutes pour faire les courses, tant de minutes pour revenir. Quand je suis en retard d'une minute, je suis frappée ». « Voyez-vous, c'est cela, le confinement ! », a-t-il conclu.

Dans un esprit similaire, Maître Isabelle Steyer, avocate spécialisée dans les violences et interlocutrice fidèle de la délégation, comparait lors de son audition, le 4 mai 2020, les week-ends à des « mini confinements » : « Les violences, on le sait, se produisent principalement le week-end, moment pendant lequel le couple est constamment ensemble - c'est finalement un « mini confinement ». De plus, on sait que l'alcool vient parfois s'inviter.... La femme, « confinée » avec son conjoint, ne peut pas s'échapper au motif du travail ; c'est aussi le cas pour les enfants quand l'école est fermée... ».

La période du confinement permet donc de mieux comprendre le total isolement des victimes, femmes et enfants, qui vivent au quotidien l'enfer d'un foyer violent. Pour ces victimes, l'urgence est constante car les violences ne connaissent aucun répit.

Selon la délégation, il s'agit probablement là du principal enseignement à tirer de cette crise : les politiques publiques de lutte contre les violences doivent impérativement assurer de manière permanente et partout sur le territoire l'accès des victimes, femmes et enfants, aux institutions et aux associations chargées de les protéger.


* 3 « Confinement : les violences conjugales en hausse, un dispositif d'alerte mis en place dans les pharmacies », Le Monde, 27 mars 2020.

* 4 M. Molins a ainsi fait état d'une circulaire de la direction des affaires criminelles et des grâces soulignant, dès le 25 mars 2020, la nécessité pour les parquets d'être « vigilants face au risque de hausse des violences intrafamiliales pendant le confinement », et leur donnant pour consigne « de mettre en oeuvre des mesures de protection adaptées, de renforcer le recours au téléphone grave danger (TGD) et de faire en sorte que la politique pénale ne perde pas en fermeté et en intensité ».

* 5 « Les femmes sont les premières victimes de la crise : le cri d'alarme de l'ONG Care », Clément Arbrun, Terrafemina, 3 avril 2020.

* 6 « L'ONU s'inquiète de l'impact du Covid-19 sur la santé des femmes », Marlène Thomas, Libération, 30 avril 2020.

* 7 Cette tribune, cosignée par plus de 170 sénateurs et sénatrices, de tous les groupes, a été mise en ligne sur le site du journal Libération le 28 mars 2020.

* 8 Lutter contre les violences intrafamiliales, urgence absolue du confinement. Assemblée des femmes, mars 2020.

* 9 Les déplacements des forces de l'ordre pour différends familiaux ont augmenté de 44 % pendant le confinement par rapport à la même période de 2019 selon « Les violences conjugales ont-elles augmenté ? L'effroyable réalité du confinement » (Journal des femmes, 18 mai 2020).

* 10 https://www.lexpress.fr/actualite/societe/pendant-le-confinement-il-y-aurait-eu-moins-de-feminicides-que-d-habitude-dit-schiappa_2126494.html

* 11 https://www.lemonde.fr/societe/article/2020/04/20/la-justice-reconnait-une-faute-lourde-de-l-etat-apres-un-feminicide_6037211_3224.html

* 12 Ministère de l'Europe et des affaires étrangères, Direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire.

* 13 Avant cette date, d'autres travaux ont porté sur le sujet des violences. Entre autres exemples, on peut citer un rapport de décembre 2013 sur les viols de guerre (intitulé Pour que le viol et les violences sexuelles cessent d'être des armes de guerre) ; dans le cadre de l'examen de la future loi du 13 avril 2016 visant à renforcer la lutte contre le système prostitutionnel et à accompagner les personnes prostituées, les réflexions de la délégation ont porté sur la prévention de la prostitution à travers l'éducation des jeunes. Ce rapport, publié en 2014 (Prostitution : la plus vieille violence faite aux femmes), était inspiré par le danger de l'exposition précoce des jeunes à la pornographie. En 2016, elle a publié une analyse du suivi de l'application des lois contre les violences au sein des couples (2006-2016 : un combat inachevé contre les violences conjugales), puis un rapport concernant les femmes victimes de la traite des êtres humains (Traite des êtres humains, esclavage moderne : femmes et mineurs, premières victimes).

* 14 Prévenir et combattre les violences faites aux femmes : un enjeu de société, rapport d'information fait au nom de la délégation par Laurence Cohen, Nicole Duranton, Françoise Laborde, Noëlle Rauscent, Laurence Rossignol et Loïc Hervé.

* 15 Projet de loi renforçant la lutte contre les violences sexuelles et sexistes : contribution au débat, rapport d'information fait au nom de la délégation par Annick Billon, Laurence Cohen, Laure Darcos, Françoise Laborde, Noëlle Rauscent et Laurence Rossignol.

* 16 https://www.senat.fr/leg/tas18-080.html

* 17 Rapport d'information fait au nom de la délégation par Roland Courteau, Chantal Deseyne, Françoise Laborde et Dominique Vérien (n° 14, 2019-2020).

* 18  http://www.senat.fr/leg/tas19-042.html ; TA n° 42, 2019-2020.

* 19 Pour que le viol et les violences sexuelles cessent d'être des armes de guerre, rapport d'information de Brigitte Gonthier-Maurin fait au nom de la délégation aux droits des femmes (n° 212, 2013-2014).

* 20 25 novembre 2019 : la lutte contre les violences faites aux femmes au coeur de l'agenda du Sénat, rapport d'information d'Annick Billon fait au nom de la délégation aux droits des femmes (n° 289, 2019-2020).

* 21 N° 362, 2019-2020.

* 22 Victoire Jasmin (Guadeloupe), Viviane Malet et Nassimah Dindar (La Réunion) ainsi que Guillaume Arnell (Saint-Martin).

* 23 https://www.senat.fr/fileadmin/Fichiers/Images/delegation/femmes/TRIBUNE_Feminicide_3_07_2019.pdf

* 24 https://www.liberation.fr/debats/2020/03/28/coronavirus-et-confinement-femmes-et-enfants-en-danger_1783279

* 25 Selon la réponse du secrétariat d'État à la famille et à la solidarité (JO Sénat du 13/05/2010 - page 1234) à la question écrite n°°11097 de Roland Courteau (JO Sénat du 26/11/2009 - page 2731), ce spot « met en scène l'indifférence, l'indifférence par rapport aux violences faites aux femmes que l'on entend derrière la cloison. Quand le silence intervient, on sous-entend qu'une femme, encore une fois, vient de perdre la vie derrière la cloison ».

* 26 « Coronavirus : dans une Argentine confinée, la crainte d'une explosion des violences faites aux femmes », Le Monde, Aude Villiers-Moriamé, 3 avril 2020.

* 27 « Coronavirus : en Chine, les violences conjugales en hausse pendant le confinement », Le Monde, Frédéric Lemaître, 28 mars 2020.

* 28 « À cause du coronavirus, “on mourra de faim ou sous les coups“ : des Ivoiriennes témoignent », Le Monde, Yassin Ciyow, 24 avril 2020.

* 29 Voir en annexe le compte rendu de l'audition d'Ernestine Ronai et Édouard Durand, le 20 mai 2020.

* 30 « Le système D des femmes en danger », Aujourd'hui en France, 29 mars 2020.