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Sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : conséquences du confinement, défis du déconfinement

7 juillet 2020 : sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : conséquences du confinement, défis du déconfinement ( rapport d'information )

B. LA LUTTE CONTRE LES VIOLENCES PENDANT LA CRISE SANITAIRE : DES AVANCÉES CERTAINES MAIS DES INTERROGATIONS QUI IMPOSENT UN BILAN COMPLET

1. Les mesures d'urgence mises en place pendant le confinement pour multiplier les outils de signalement et favoriser l'éviction de l'auteur de violences : une réactivité à saluer

Les mesures urgentes destinées à venir en aide aux femmes et aux enfants victimes d'un conjoint ou d'un père violent ont essentiellement concerné, d'une part, la diversification des dispositifs de signalement, tant pour les femmes que pour les enfants, décisifs alors que la plupart des victimes n'étaient pas en mesure de joindre les associations de terrain, et, d'autre part, la prise en charge des auteurs de violences ainsi que leur éviction du foyer.

Des outils de signalement diversifiés

- Adaptation du numéro d'écoute 3919, disponible dans un premier temps du lundi au vendredi de 9h à 19h, puis à partir du 19 avril 2020, du lundi au dimanche ; entre le 23 mars et le 10 mai 2020, 13 201 appels ont été pris en charge par les écoutantes. Celles-ci ont été confrontées à un rythme d'appels sans précédent : 52 000 appels entrants en avril et mai 2020, soit l'équivalent de la moitié des statistiques de 201931(*). La directrice générale de la Fédération nationale solidarité femmes, qui gère le 3919, le confirmait en mai 2020 : « Nous n'avons jamais reçu autant d'appels que pendant le confinement ; parmi les appels reçus, 5 200 ont concerné des violences conjugales, c'est deux fois plus que l'an dernier »32(*) ;

renforcement de la plateforme arretonslesviolences.gouv.fr, ouverte 24/24, tous les jours et permettant aux victimes d'échanger avec des policiers et des gendarmes formés aux violences ; 36 % de signalements supplémentaires liés à des violences conjugales sur la plateforme dédiée, soit un nombre de signalements reçu cinq fois élevé qu'en temps normal ; sur les 1 655 tchats figurant sur les chiffres clé publiés par le secrétariat d'État, 380 ont donné lieu à un signalement au parquet, 72 à des interventions de la police et 35 à des interventions de la gendarmerie ; 12 concernaient des mineurs victimes ;

- création, dans les centres commerciaux et les hypermarchés, en métropole et en outre-mer, de quelque 90 points d'accueil destinés aux victimes, animés par des associations spécialisées ; selon les informations mises en ligne par le secrétariat d'État chargé de l'égalité33(*), 401 personnes ont été accueillies pendant le confinement (316 femmes, 25 enfants et 60 hommes) ;

- inspirée d'exemples étrangers, mise en place d'un dispositif d'alerte en pharmacie, en lien avec l'Ordre national des pharmaciens, pour que les victimes de violences puissent, grâce au code « masque 19 », faire appel à ces professionnels de santé pour signaler des violences, composer le 17 ou obtenir des informations ;

- établissement d'un partenariat avec la grande distribution pour que les informations sur le 3919 et la plateforme en ligne soient imprimés sur les tickets de caisse ;

- financement de 20 000 nuitées d'hôtel pour les femmes et les auteurs de violences ; comme l'a indiqué Ernestine Ronai le 20 mai 2020, ce chiffre correspond à 33 nuitées par département : « nous avons besoin d'hébergements spécialisés supplémentaires » ;

extension du numéro de SMS 114, initialement dédié aux victimes sourdes et malentendantes, à toutes les victimes de violences conjugales qui ne sont pas en mesure de téléphoner ; cette mesure a conduit à un triplement des dossiers traités ; 21 % de ces dossiers, soit 286, ont été orientés vers les services de police et ont pu donner lieu à une plainte. Selon Ernestine Ronai, ce numéro a reçu 2 000 messages pendant le seul mois d'avril 2020, dont un tiers signalant un danger immédiat, qui ont donné lieu à un appel au 17.

Lors de son audition, le 16 avril 2020, par la délégation aux droits des femmes, Adrien Taquet, secrétaire d'État à la protection de l'enfance, a détaillé les mesures spécifiques destinées à favoriser le signalement des violences faites aux mineurs et à permettre de mieux appréhender celles-ci :

lancement d'une campagne dans les médias et les réseaux sociaux pour mieux faire connaître le 119 du grand public ; cette initiative fait écho à celle de l'État et du département, en Seine-Saint-Denis, consistant pour les bailleurs sociaux à apposer, dans les halls des immeubles, les affichettes sur le numéro d'appel 119, comme l'a rappelé Ernestine Ronai lors de son audition, le 20 mai 2020 ;

- mise en place d'une communication sur le 119 sur le site maclassealamaison.fr ;

affichage d'informations sur le 119 dans les halls d'immeubles ;

- extension aux enfants des possibilités de signalement des violences en pharmacie et de la possibilité de signalement des violences par SMS au 114 ;

signalement en ligne possible sur la plateforme allo119.gouv.fr, permettant à une victime de se faire connaître par mail si elle n'est pas en mesure de téléphoner ; 130 signalements ont été enregistrés entre le 2 et le 7 avril 2020 ;

augmentation du nombre de places en foyer de l'ASE pour accueillir des enfants en urgence.

Les dispositifs de signalement mis en place pendant le confinement ont constitué un atout certain compte tenu de la difficulté des victimes à faire appel à l'aide des associations spécialisées dans les violences : selon François Molins, procureur général près la Cour de cassation, entendu le 11 juin 2020, cette difficulté spécifique au confinement souligne « l'intérêt des dispositifs de signalement mis en place sur des plateformes, par SMS, dans les pharmacies ou les grandes surfaces ». Pour Maître Steyer, entendue le 4 mai 2020, « les pré-plaintes par SMS ou par Internet sont de réelles avancées, elles donnent la possibilité aux victimes, qui peuvent difficilement s'exprimer en présence de leur agresseur, de se signaler dès lors qu'elles disposent d'un moment d'intimité : la salle de bains par exemple, ou les parties communes de l'immeuble ».

Selon Maître Durrieu-Diebolt, entendue le 7 mai 2020, l'ouverture du 114 aux victimes de violences est une bonne initiative, le 17 ayant été rapidement saturé, car ces SMS constituent un « moyen extrêmement efficace et discret » de signaler des faits. Quant au portail Internet, elle en a souligné l'intérêt, car il permet aux victimes « de signaler les faits lors d'une conversation par tchat avec un policier qui peut orienter si nécessaire vers un commissariat ou convenir d'un rendez-vous ultérieur pour déposer une plainte ». Elle a fait valoir que ses clientes y avaient « trouvé une écoute auprès de personnels formés et spécialisés, qui ne minimisent pas les faits qu'elles rapportent ». Entre autres qualités, cet outil « évite d'avoir à patienter longtemps dans une salle d'attente de commissariat et de décrire les faits en public à l'accueil avant d'être reçues » ; le fait que la plateforme soit également « ouverte, car des mineurs, des voisins ou des proches peuvent l'utiliser à fins de signalement » est également « très positif ».

Les mesures destinées aux violents conjugaux

La création, par le ministère de la justice, d'une plateforme d'hébergement d'urgence pour les auteurs de violences conjugales, en lien avec le secrétariat d'État chargée de l'égalité entre les femmes et les hommes et financé par ce dernier, est sans aucun doute un élément positif du bilan des mesures mises en place pendant le confinement.

D'après le procureur général près la Cour de cassation, ce dispositif a permis de « garantir l'application des mesures d'éviction » rendue difficile par le confinement. Gérée par le groupe SOS Solidarité, cette plateforme avait rendu possible l'éviction d'une soixantaine de conjoints violents à la fin du mois d'avril 2020, comme l'a rappelé François Molins lors de son audition.

Pour Ernestine Ronai, l'objectif de cette plateforme est non seulement de maintenir les victimes « en paix et en sécurité dans [leur] logement », l'agresseur étant « évincé par une mesure judiciaire qui permette de le localiser », mais aussi de mettre en place un « contrôle judiciaire efficace, le contrôleur pouvant téléphoner à l'hôtelier pour vérifier que l'agresseur y était bien présent » : « début mai, au niveau national, 89 chambres d'hôtel avaient été attribuées ».

La création, le 6 avril 2020, d'une ligne téléphonique gérée par la Fédération nationale des associations et des centres de prise en charge d'auteurs de violences conjugales et familiales (FNACAV), pour offrir une écoute susceptible d'éviter le passage à l'acte, a suscité l'intérêt de la délégation qui a entendu son président le 20 avril 2020. Selon les informations réunies à cette occasion, les trente écoutants, tous professionnels34(*), de ce numéro d'appel gratuit, disponible du lundi au dimanche entre 9h et 19h, ont traité 200 appels environ, le temps consacré à chaque appel étant évalué à une heure environ.

Le président de la FNACAV a estimé que si la dynamique du Grenelle avait permis d'ériger en priorité le traitement des auteurs de violences, la création de cette permanence nationale d'écoute a été déclenchée par « la situation dramatique liée à la pandémie ». Il a fait observer que les appels proviennent tant d'auteurs de violences eux-mêmes que de victimes ou de proches signalant des violences, la spécificité de la période du confinement étant que « ces appels surviennent dans l'urgence absolue, exigeant une réponse immédiate ».

Les mesures d'urgence prises pendant le confinement pour diversifier les dispositifs de signalement et pour mieux prendre en charge les auteurs de violences doivent être saluées, car elles traduisent une prise de conscience réelle des institutions face à un fléau qui a trop longtemps été minimisé. Elles illustrent ce que peut apporter la volonté politique quand celle-ci se met au service d'une politique publique.

Un signe encourageant : le signalement par les proches

Une perspective encourageante mise en lumière par la période récente a été la mobilisation des proches pour signaler les violences.

Comme l'a souligné notre collègue Roland Courtaud le 20 mai 2020 lors de l'audition d'Ernestine Ronai et d'Édouard Durand, l'augmentation de 100 % des interventions de police et de gendarmerie qui auraient eu lieu dans le département de l'Aude pendant le confinement serait due à des alertes venant non pas du 114, du 3919 ou des pharmacies, mais des voisins : « c'est assez nouveau et intéressant, cela prouve que l'information a bien circulé et il faut que cela continue », concluait-il.

Isabelle Steyer, avocate spécialisée dans les violences conjugales, entendue le 4 mai 2020, a déclarée recevoir « beaucoup d'appels téléphoniques de tiers - voisins, parents, amis - [l'interrogeant] sur ce qu'ils doivent faire face à des situations de violences conjugales ou intrafamiliales » : « Le paradoxe du confinement est qu'il permet d'entendre mieux ce que l'on ne peut pas voir », a-t-elle conclu. Rappelant que « signaler est une obligation citoyenne », Maître Steyer a estimé que le signalement agit comme un « déclic » chez les victimes « pour leur faire dépasser la culpabilité constante, entretenue par leur conjoint ». Il constitue, pour ces femmes, la « main tendue » dont elles ont besoin « pour se décider à porter plainte ».

Convaincue que le signalement des violences peut sauver des vies, la délégation estime que cette évolution doit être amplifiée et encouragée. Afin de vaincre les réticences de celles et ceux qui persistent à penser que le signalement de violences équivaut à de la délation, la délégation recommande une nouvelle campagne d'information responsabilisant les proches - famille, voisins, collègues, amis... - et les encourageant à dénoncer les violences dont ils sont susceptibles d'avoir connaissance.

2. Des outils à pérenniser en fonction de leur évaluation et d'une efficacité en débat

Les dispositifs de signalement : quel bilan ?

Les dispositifs de signalement mis en place pendant le confinement, dont la pérennisation a été annoncée, devraient préalablement, selon la délégation, faire l'objet d'une évaluation rigoureuse.

La portée des nouveaux outils de signalement mis à la disposition des victimes et des proches (SMS, plateforme en ligne de pré-plainte...) dépend avant tout de l'équipement des intéressés en moyens de communication adaptés - ordinateur ou téléphone portable.

Or on sait que la stratégie du conjoint violent est souvent de priver sa compagne de tout moyen de communiquer avec l'extérieur et, par exemple, de lui confisquer son téléphone, voire de traquer ses messages : comme l'a rappelé Isabelle Steyer, « l'homme violent s'attache à supprimer toute possibilité de communication autonome pour sa victime ».

De plus, Maître Durrieu-Diebolt a regretté, le 7 mai 2020, que ces nouveaux modes de signalement restent « très confidentiels » et n'aient pas été davantage médiatisés : « Mes clientes ne les connaissent presque jamais », a-t-elle regretté.

Pour Ernestine Ronai, si « les SMS au 114 ont remarquablement bien fonctionné », il importe toutefois de veiller à centrer ce numéro sur sa vocation d'appel d'urgence, destiné aux victimes peinant à s'isoler pour signaler une situation de violence : « Il ne faut pas qu'il agisse en doublon du 3919, qui est dédié à l'écoute des victimes », a-t-elle fait valoir, soucieuse de limiter les périmètres de ces outils (l'urgence pour le 114, l'écoute et l'orientation des victimes pour le 3919).

La délégation tient à souligner l'importance décisive du 3919 ainsi que le professionnalisme admirable de ses écoutants, qui sont restés mobilisés pendant le confinement malgré un afflux d'appels sans précédent.

Ce véritable « tour de force » tient aussi à la mobilisation de la Fédération nationale solidarité femmes, qui gère le 3919, qui a permis à dix-sept professionnelles du réseau de venir en renfort des écoutantes du 3919 pendant le confinement. Le fait que la plateforme téléphonique soit adossée à un véritable réseau, présent sur l'ensemble du territoire, est donc un atout considérable pour l'efficacité et la disponibilité du 3919 ainsi que pour le professionnalisme des écoutantes, formées à cette mission spécifique et complexe.

Dans ce contexte, la délégation s'interroge sur l'appel d'offres envisagé pour cette mission d'écoute, qui s'inscrit actuellement dans une convention pluriannuelle d'objectifs et de moyens. Elle s'inquiète de l'éventuelle mise en concurrence du réseau associatif, la FNSF, qui a créé cette plateforme et jugerait regrettable que cette démarche, si elle se confirmait, conduise à altérer la qualité de l'écoute offerte aux victimes.

S'agissant plus particulièrement des relais organisés dans les pharmacies et les grandes surfaces, notre délégation s'est interrogée sur le bilan de ces mesures lors de deux échanges de vues organisés le 30 mars 2020 (au sein du bureau) puis le 6 avril 2020 (en réunion plénière).

Laurence Rossignol s'est interrogée sur l'efficacité de mesures qui supposent « que les victimes soient connectées et aient accès à l'information, ce qui n'est pas toujours le cas ».

Au sujet des points d'accueil mis en place dans les grandes surfaces et les centres commerciaux, notre collègue Françoise Laborde a émis des doutes sur la possibilité, pour les femmes confinées avec un conjoint violent, de rejoindre ces lieux de signalement : « il me semble que les femmes victimes de violence devraient rencontrer des difficultés à sortir de chez elles pour faire les courses et devraient plutôt être contraintes de rester à la maison ».

Le principe de l'accueil des victimes en pharmacie, inspiré par le modèle espagnol, a été jugé favorablement par Max Brisson, qui a mentionné l'accord de l'Ordre national des pharmaciens à cette évolution des missions de la profession et par Françoise Laborde. Laure Darcos a toutefois exprimé la crainte que cette mission supplémentaire n'affecte la charge de travail des pharmaciens, « déjà très sollicités », et que cette initiative ne se transforme finalement en « fausse bonne idée ».

En revanche, l'organisation de l'accueil en pharmacie et l'efficacité de ce dispositif ont suscité certaines réserves lors de la réunion du 6 avril 2020 :

- peu d'interactions entre les pharmacies et les commissariats dans l'Essonne, selon notre collègue Laure Darcos, qui a estimé qu'« en dépit de bonnes volontés certaines », « les pharmaciens ne savent pas comment procéder » ;

- une montée en puissance perfectible dans la Drôme, où selon Marie-Pierre Monier « le dispositif [...] semble avoir du mal à se mettre en place » faute d'information sur cette nouvelle faculté de signalement ouverte aux femmes ;

- une insuffisante concertation avec les pharmaciens relevée par Michelle Meunier à propos de la Loire-Atlantique, où « les pharmaciens ont en quelque sorte été mis devant le fait accompli et ne savaient pas ce qu'ils devaient faire pour répondre à la demande d'une femme victime de violences », la mairie de Nantes s'étant chargée de diffuser les informations nécessaires dans les officines ;

- un fonctionnement plus satisfaisant en revanche dans le Finistère, « plus particulièrement à Concarneau et à Quimper » selon Maryvonne Blondin ;

- des doutes sur la pertinence de ce dispositif en milieu rural ont été exprimés par notre collègue Dominique Vérien, car « le réseau des officines y est moins dense que dans d'autres territoires ».

À cet égard, Ernestine Ronai a fait valoir, le 20 mai 2020, que les associations étant moins présentes dans les milieux ruraux, les femmes vivant dans ces territoires pourraient en cas de violences « s'adresser davantage aux médecins qu'aux associations ». Les pharmacies peuvent dans cette logique constituer un lieu d'accueil pertinent en milieu rural, où « souvent la femme n'a pas de voiture, ce qui limite son autonomie de déplacement ». Évoquant la situation complexe de certaines agricultrices, compte tenu de ces diverses contraintes auxquelles s'ajoute le fait que les deux conjoints évoluent toute la journée « dans un espace de travail commun », Ernestine Ronai a qualifié les pharmacies de « lieu de proximité [...] tout-à-fait approprié, comme le cabinet médical, pour permettre à la victime de se signaler ».

Dans le même esprit, Isabelle Steyer faisait observer, le 4 mai 2020, que « Dans les pharmacies, une femme victime se confiera d'autant plus facilement qu'elle aura affaire à un professionnel de la santé. La pharmacie permet un accueil moins « direct » que le commissariat, [qui] va lui permettre de parler sans nécessairement se poser la question du dépôt de plainte ».

Elle attirait aussi l'attention de la délégation sur les limites de ces nouveaux moyens de signalement créés pendant le confinement : « Les lieux « bis », comme les pharmacies ou les centres commerciaux, sont utiles aux victimes, mais ils ne sont que des lieux d'expression. Il ne faudrait en aucun cas qu'ils constituent le délestage d'une justice qui n'est pas en mesure de répondre aux victimes et qui est aujourd'hui fermée du fait du confinement ».

Le dispositif de relais dans les pharmacies doit donc, selon Ernestine Ronai, être évalué : « on suppose que peu d'officines ont participé à ce dispositif car les pharmaciens n'ont pas été véritablement formés à l'accueil de ces femmes » ; « comme pour tout nouveau dispositif, il faut du temps pour que les choses fonctionnent ». Le procureur de la République de Pontoise, Éric Corbaux, a fait valoir que ce dispositif « n'avait pas eu l'effet désiré » et qu'il n'y avait pas eu, dans son ressort, de dénonciation de faits de violences par le biais des officines35(*). Selon le CNDIDFF, « Il y a eu un décalage entre l'annonce faite par le Gouvernement et l'effectivité du dispositif dans les pharmacies »36(*).

Pour cette raison, notre collègue Laurence Cohen, évoquant la situation dans le Val-de-Marne le 20 mai 2020, estimait que la différence de formation des personnes chargées de l'accueil avait plaidé en faveur des grandes surfaces aux dépens des pharmacies : « les dispositifs installés dans les centres commerciaux [...] semblent avoir mieux fonctionné. Il apparaît que les femmes se sont plus facilement approprié ce dispositif, car l'accueil y était assuré par des personnes formées à l'écoute et à l'accompagnement des femmes victimes de violences et par des associations spécialisées ».

Annick Billon, présidente, a jugé primordial, en conclusion de la réunion du bureau du 30 mars 2020, de « penser aux femmes qui ne peuvent pas sortir de chez elles » et de « trouver des solutions pour rompre l'isolement des femmes enfermées dans un huis clos familial menaçant » : « Le Gouvernement propose des solutions pour celles qui sortent, nous devons faire attention à celles qui restent et aller vers elles ».

La délégation estime que les relais organisés dans les pharmacies présentent un intérêt dans les territoires où le tissu associatif n'est pas dimensionné pour offrir aux victimes de violences un accueil satisfaisant.

Elle souhaite toutefois réaffirmer l'importance des associations comme premier point d'entrée des femmes victimes de violences dans un parcours cohérent et souligne l'importance des moyens qui doivent impérativement continuer à leur être attribués.

Soucieuse des compétences qu'exige l'accueil des victimes de violences, elle appelle à un effort d'évaluation et de formation des nouveaux acteurs appelés à compléter l'action des associations dans les territoires où un tel relais est nécessaire.

Elle appelle l'Ordre des pharmaciens à mettre en place des formations pour que les officines soient en mesure de contribuer dans la durée au repérage, à l'accueil et à l'orientation des victimes de violences.

La prise en charge des auteurs de violences : des mesures à encourager dans le cadre d'une stratégie plus ambitieuse d'accompagnement des violents conjugaux

La mise à disposition de chambres d'hôtel destinées aux auteurs de violences doit perdurer pour que la pratique de l'expulsion du conjoint violent devienne effective. Selon Ernestine Ronai, l'objectif est que les auteurs de violences soient « assignés à résidence, que leur situation soit contraignante et qu'ils ne puissent pas choisir l'endroit où ils ont envie d'aller ». Proposer une chambre d'hôtel à un auteur de violences qui n'a pas de solution d'hébergement « permet d'éviter qu'il culpabilise sa victime ou même ses enfants en les accusant d'être responsables de sa situation ».

Notre collègue Victoire Jasmin faisait toutefois observer, le 20 mai 2020, que l'éviction du conjoint violent reste théorique en Guadeloupe et à la Martinique : « Le plus souvent, les hommes violents sont maintenus à proximité ou dans les familles, ce qui leur permet d'exercer de fortes pressions sur les victimes ». Cette lacune contribue selon elle au maintien d'un fort taux de violences dans ces territoires, comme l'ont relevé les auditions relatives aux enquêtes Virage Dom et comme le souligne le rapport d'information publié conjointement par les deux délégations aux droits des femmes et aux outre-mer en mars 2020.

Dans le même esprit, en ce qui concerne de la plateforme d'hébergement d'urgence pour auteurs de violences, François Molins, procureur général près la Cour de cassation, a fait valoir le 11 juin 2020 que ce système était en cours de déclinaison par certains parquets (il a sur ce point mentionné un « travail très intéressant mené à Bordeaux »), l'enjeu étant selon lui de « pérenniser ce dispositif d'urgence qui a fait ses preuves et qui permet d'articuler l'éviction du conjoint violent du domicile et son suivi judiciaire ».

À cet égard, un bilan statistique s'impose, selon la co-présidente de la commission Violences de genre du Haut Conseil à l'égalité : « Nous ne connaissons pas aujourd'hui le nombre de conjoints violents qui ont été évincés de leur domicile, car le ministère de la justice ne dispose pas d'un logiciel leur permettant de calculer cette statistique. [...] Si nous connaissions ces chiffres, cela donnerait de la force à cette politique publique ».

S'agissant du numéro d'urgence destiné aux auteurs de violences, si la création de cette permanence d'écoute est une initiative positive, le président de la FNACAV, qui la gère, a regretté devant la délégation, le 20 avril 2020, une communication insuffisante autour de la création de cette plateforme, notamment sur les chaînes publiques.

De plus, la portée de cet outil semble limitée par :

- le fait que les appels, d'après le bilan d'étape présenté à la délégation par le président de la FNACAV, ne viennent des auteurs qu'à raison d'un tiers. Ce point s'explique par le fait qu'une telle démarche suppose, de la part de l'auteur de violence - ou de la personne qui, craignant de passer à l'acte, appelle au secours - un certain recul ;

- le constat que la plateforme ne saurait s'adresser aux « pervers ou aux psychopathes qui ne nous consultent pas : cela ne les intéresse pas », selon Alain Legrand. On peut en déduire que ce numéro d'écoute ne concerne pas la catégorie des « hommes violents » présentée par le président de la FNACAV et pour qui « la violence est permanente » : « L'homme violent n'a pas besoin d'exprimer sa violence physiquement. Il lui suffit d'un regard pour terroriser sa victime. On retrouve souvent chez ces hommes des personnalités narcissiques, psychopathiques ou perverses. La violence fait partie intégrante de leur façon d'être, elle n'est pas contextuelle mais structurelle. C'est leur sentiment de toute-puissance et de jouissance qui les pousse à mépriser l'autre, à le contraindre et à l'assujettir » ;

- l'anonymat garanti aux personnes qui appellent à l'aide, ce qui empêche cette plateforme téléphonique de constituer un moyen de signalement des violences.

La délégation est favorable à la pérennisation de la plateforme d'hébergement d'urgence pour auteurs de violences, corollaire de l'éviction du conjoint violent.

Dans le cadre du suivi des mesures mises en place pendant le confinement, la délégation sera attentive à l'établissement de statistiques sur le nombre de violents conjugaux ayant fait l'objet d'une mesure d'éviction de leur domicile, qu'elle juge centrale pour la protection des victimes, femmes et enfants.

En ce qui concerne par ailleurs les 20 000 nuitées d'hôtel financées par le secrétariat d'État à l'égalité, la délégation estime qu'elles ne sauraient se substituer aux lieux d'hébergement spécialisés qui restent nécessaires pour les victimes, par-delà les structures nécessaires à l'application effective de l'éviction du conjoint violent. Elle rappelle que les lieux d'hébergement destinés aux victimes impliquent la disponibilité de personnels formés et de solutions d'hébergement permettant d'accueillir également les enfants.

Quant au numéro d'urgence destiné aux auteurs de violences, la délégation estime que la portée nécessairement limitée de cet outil empêche d'y voir un élément décisif de la prise en charge des conjoints violents, mais que sa pérennisation devra être encouragée après un bilan détaillé de son activité pendant le confinement.

De manière générale, la délégation estime que les mesures destinées aux auteurs de violences pendant le confinement doivent être complétées dans le cadre d'une stratégie ambitieuse d'accompagnement et de prise en charge des violents conjugaux, sans que les moyens nécessaires aux victimes soient mis en cause.

3. Une question récurrente : les moyens dédiés aux violences pendant le confinement

Indépendamment du contrôle budgétaire mené par la commission des finances sur les crédits destinés à la lutte contre les violences, qui apportera des précisions indispensables sur un sujet parfois opaque dont il est malaisé d'avoir une vision globale, la délégation s'est heurtée à quelques difficultés pour suivre les crédits affectés aux violences pendant le confinement.

Un premier « million d'euros », dénommé « Fonds Catherine contre les féminicides », a été annoncé lors du Grenelle pour soutenir des projets locaux de lutte contre les violences conjugales.

Un autre « million d'euros » a été mobilisé pendant le confinement, pour contribuer aux actions des associations en matière de protection des femmes victimes de violences. Ce million procède de redéploiements internes au programme 137. Une partie de cette enveloppe est destinée à aider des associations locales à faire face aux frais engagés du fait du confinement (matériel informatique, téléphonie mobile...) ; la seconde est dédiée à la prise en charge des frais d'hébergement pour les femmes et les enfants devant fuir en urgence un foyer violent.

Annick Billon, présidente, a posé à la secrétaire d'État aux droits des femmes, auditionnée le 13 mai 2020, les questions que lui avaient communiquées à l'attention de Mme Schiappa les rapporteurs spéciaux de la commission des finances. Arnaud Bazin et Éric Bocquet souhaitaient obtenir des éclaircissements sur ce fonds d'un million d'euros destiné à financer les nouvelles mesures pour protéger les femmes victimes de violences pendant le confinement (mouvements budgétaires ayant permis de dégager ces moyens, taux de consommation des crédits du programme 137, taux de consommation de ce fonds, nature des mesures financées, liste des associations ayant bénéficié de ce fonds, modalités d'information des associations sur l'existence de ce fonds...). Lest questions des rapporteurs spéciaux concernaient également le financement et l'imputation budgétaire des mesures mises en oeuvre pendant le confinement (nuits d'hébergement, points d'accueil dans les supermarchés, nombre de TGD distribués, moyens attribués aux associations ou services gérant les numéros d'urgence...).

Marlène Schiappa, le 13 mai 2020, a fait savoir que la partie de la dotation « d'un million d'euros aux associations locales de terrain » mise en place pour accompagner le « travail remarquable [des associations] pour accompagner les femmes et les protéger [n'était] à ce jour pas entièrement utilisée ». Elle a appelé les sénateurs et sénatrices de la délégation à lui « indiquer des associations ayant besoin de subventions supplémentaires en lien avec le confinement et le déconfinement, car il [...] reste des sommes à engager ».

Selon la secrétaire d'État, « nous avons voulu créer un fonds pour la période de l'urgence, car l'ensemble des crédits du programme 137 n'avait pas été utilisé, grâce à une gestion rigoureuse et prévoyante [...] qui permet de faire face à une période difficile. [...] Sur un million d'euros, 525 000 euros ont été dépensés. Il reste donc 475 000 euros pour soutenir les associations qui connaissent de réelles difficultés. Qu'elles nous adressent leurs demandes, puisque nous avons les fonds pour subvenir à leurs besoins ! ».

Outre ces financements, le troisième projet de loi de finances rectificative lié aux conséquences de la crise sanitaire prévoit quatre millions d'euros d'ouvertures nettes de crédits, réparties entre :

- des subventions à des associations de terrain venant en aide aux victimes de violences conjugales, pour trois millions d'euros ;

- l'accompagnement et l'hébergement des auteurs de violences conjugales, pour un million d'euros. Selon le projet de loi, ces moyens visent à financer les « dispositifs permettant l'éloignement du foyer afin de protéger les victimes et d'éviter que celles-ci soient contraintes de quitter le domicile, parfois avec des enfants ».

Par ailleurs, la réserve dite de précaution de 1,2 million d'euros sera levée pour financer la pérennisation en 2020 des dispositifs d'accompagnement des auteurs de violences.

La délégation rappelle le morcellement administratif des politiques publiques de lutte contre les violences (secrétariat d'État aux droits des femmes, ministères de l'intérieur, de la justice, du logement...), dont découle le morcellement de leurs crédits et la difficulté d'appréhender la réalité de ceux-ci.

Les moyens attribués aux violences conjugales appellent les commentaires suivants :

- les premiers acteurs de la lutte contre les violences sont les associations. Ce constat appelle que des moyens en conséquence leur soient attribués et que ces subventions soient allouées de manière à permettre aux associations de se projeter dans l'avenir sans craindre que leur action puisse être compromise par des modifications de critères d'attribution ou par des changements de priorités budgétaires. Toute remise en cause des moyens qui leur sont attribués remet en cause la politique publique de lutte contre les violences ;

- le « million du confinement » est constitué de redéploiements de crédits, puisqu'il résulte d'une gestion « rigoureuse » du programme 137. Il ne s'agit donc pas de nouvelles mesures à l'attention des associations : la portée de cet « effort » doit donc être relativisée ;

l'aide de trois millions d'euros inscrite au prochain collectif budgétaire répond, après le projet de loi, « à la hausse de 30 à 40 % des signalements de violences conjugales durant la période du confinement et est destinée aux entités locales dont le soutien, de mise à l'abri et d'accompagnement, a augmenté ou s'est intensifié du fait de la prise en charge de situations aggravées durant la période du confinement ». On peut donc penser qu'il s'agit pour l'essentiel d'un rattrapage des dépenses engagées par les associations pendant le confinement pour répondre à des sollicitations difficiles à satisfaire dans le contexte de la crise sanitaire ;

en bonne logique, l'hébergement des auteurs de violences devrait être financé par le budget de la justice, comme l'a fait observer François Molins le 11 juin 2020 : « L'enjeu est désormais de pérenniser ce dispositif d'urgence qui a fait ses preuves et qui permet d'articuler l'éviction du conjoint violent du domicile et son suivi judiciaire. Il semblerait logique, s'il devient permanent, qu'il soit financé par le ministère de la justice, afin qu'il s'inscrive dans la palette des dispositifs proposés par le ministère sur cette question ». On pourrait penser que l'imputation budgétaire de ce dispositif est indifférente : toutefois, la fragilité des crédits gérés par le secrétariat d'État aux droits des femmes et la modicité des moyens du programme 137 incitent par prudence à recommander que l'hébergement des conjoints violents dépende du budget le plus important.

Par ailleurs, le succès de la collecte lancée par la Fondation des femmes le 25 mars 2020 auprès de particuliers et d'entreprises37(*) situe à leur juste échelle les moyens consacrés par le Gouvernement à la « grande cause du quinquennat » et à l'urgence de la lutte contre les violences pendant le confinement.

Lancée le 25 mars 2020, cette collecte a permis de réunir en moins d'un mois près de deux millions d'euros (le bilan global a, depuis, dépassé cette somme).

Ces moyens, qui équivalent à eux seuls au « Fonds Catherine contre les féminicides » et au « million du confinement », ont été attribués « dans les meilleurs délais » à 122 associations, qui ont ainsi pu faire face aux dépenses induites par la crise sanitaire et à la poursuite de leurs activités à distance (ordinateurs, gel hydroalcoolique). Ils ont également contribué à financer des aides alimentaires et des solutions de logement temporaire38(*).

De plus, « près de 40 000 nuitées ont été financées via des partenariats avec Accor, qui met des chambres d'hôtels à la disposition des associations dans toute la France, mais aussi avec la foncière Gecina, qui a rendu disponibles 70 chambres d'une résidence universitaire de la région parisienne » ; « Dix jours après le début du partenariat, la moitié des chambres de la résidence universitaire [étaient] déjà occupées »39(*).

Enfin, du fait des difficultés que rencontrent généralement les associations pour rassembler les moyens nécessaires à leur action, la délégation s'étonne que des crédits soient restés inemployés au sein du « million du confinement ».

En effet, les associations spécialisées dans la lutte contre les violences ont besoin de crédits pour faire face au fonctionnement quotidien de leur action, indépendamment des projets nouveaux qui peuvent trouver des sources de financement dans les fonds récemment créés.

La délégation craint que ces crédits inemployés évoqués par la secrétaire d'État le 13 mai 2020 ne résultent de procédures complexes d'attribution des subventions : les cofinancements que sont contraintes de rechercher les associations supposent en effet la réalisation de nombreuses démarches pour instruire ces demandes de crédits et défendre leur projet. Ces procédures peuvent être inadaptées aux associations de terrain, comme le relevait notre collègue Max Brisson qui s'interrogeait à juste titre, lors de l'audition de Marlène Schiappa, « sur le soutien aux associations, dont le rôle est toujours aussi essentiel en période de déconfinement, ainsi que sur la manière dont les subventions sont attribuées. Dans ce domaine, les organismes de défense des victimes se lancent chaque année dans un véritable ?parcours du combattant? en raison de l'implication de plusieurs ministères dans l'appréciation des demandes, des différences dans les calendriers d'instruction des dossiers et de la complexité des procédures ».

La délégation s'inquiète que les appels à projets auxquels les associations doivent répondre pour obtenir les financements nécessaires à leur action puissent conduire à privilégier des structures généralistes et suffisamment importantes pour réaliser les démarches nécessaires, aux dépens des associations de terrain, spécialisées dans les violences mais peut-être moins familières de ces procédures et moins bien préparées à leurs exigences. Laurence Cohen, co-rapporteure, a exprimé cette préoccupation le 7 juillet 2020. Or ces associations oeuvrent dans tous les territoires au plus près des victimes, gage de leur efficacité. Elles doivent donc impérativement être soutenues.

Avec Max Brisson, la délégation appelle donc à une « meilleure visibilité des financements » et à la mise en place de « conventionnements pérennes » pour sécuriser les moyens de ces actrices incontournables de la lutte contre les violences.


* 31 Informations communiquées à la délégation par Françoise Brié, directrice générale de la FNSF, le 3 juillet 2020.

* 32 Cité par « Les violences conjugales ont-elles augmenté ? L'effroyable réalité du confinement » (Journal des femmes, 18 mai 2020).

* 33 Les violences conjugales pendant le confinement, https://www.egalite-femmes-hommes.gouv.fr/wp-content/uploads/2020/05/Les-violences-conjugales-en-periode-de-confinement.pdf

* 34 Lors de son audition, Alain Legrand a fait observer que ces écoutants étaient « psychologues pour la plupart, éducateurs et thérapeutes ».

* 35 Cité par « Les violences conjugales ont-elles augmenté ? L'effroyable réalité du confinement » (18 mai 2020, Journal des femmes).

* 36 Propos de Léa Guichard cités par l'article précité du Journal des femmes, 18 mai 2020.

* 37 https://www.aufeminin.com/news-societe/2-millions-d-euros-recoltes-pour-aider-les-femmes-victimes-de-violences-conjugales-s4011454.html

* 38 À titre d'exemple, selon les informations disponibles sur le site de la Fondation des femmes, un don de 90 euros permet de financer « l'équivalent d'une nuitée pour héberger en urgence une femme et son/ses enfant(s) » ; un don de 120 euros finance « l'accès à un équipement téléphonique pour permettre aux salariées des numéros d'écoute spécialisés de continuer leur activité en télétravail ».

* 39 https://www.aufeminin.com/news-societe/2-millions-d-euros-recoltes-pour-aider-les-femmes-victimes-de-violences-conjugales-s4011454.html