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Sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : conséquences du confinement, défis du déconfinement

7 juillet 2020 : sur le bilan de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : conséquences du confinement, défis du déconfinement ( rapport d'information )

EXAMEN EN DÉLÉGATION

Réunie le mardi 7 juillet 2020, sous la présidence d'Annick Billon, présidente, la délégation a examiné le présent rapport.

Annick Billon, présidente, co-rapporteure. - Mes chers collègues, nous en arrivons au second point de notre ordre du jour : l'examen du rapport d'information qui conclut le cycle de réunions et d'auditions auxquelles nous avons procédé sur les violences intrafamiliales depuis le début du confinement. Ces réunions se sont déroulées entre le 30 mars et le 24 juin 2020.

Je rappelle que ce rapport est porté par l'ensemble du bureau, cette innovation étant destinée à marquer un consensus fort au sein de notre délégation sur ce sujet.

Je rappelle aussi que les rapporteurs spéciaux de la commission des finances, Arnaud Bazin et Éric Bocquet, ont décidé de mener un travail de contrôle budgétaire sur les crédits dédiés à la lutte contre les violences faites aux femmes. Je ne peux que saluer leur choix et me féliciter que la commission des finances et la délégation aux droits des femmes aient conduit leurs travaux en bonne intelligence et dans un esprit de complémentarité exemplaire. L'examen de leur rapport est prévu demain 8 juillet : je ne doute pas que l'expertise de nos collègues complètera utilement nos réflexions. Elle nous permettra de faire la part des mesures nouvelles, des redéploiements de crédits et des préoccupations médiatiques dans les hausses de moyens régulièrement annoncées.

Sur ce point, je voudrais faire observer que la « grande cause du quinquennat » n'est pas une innovation de la majorité actuelle : les politiques publiques de lutte contre les violences conjugales résultent d'une construction progressive qui n'est le monopole d'aucune famille politique.

Vous avez toutes et tous reçu le projet de rapport en amont de cette réunion. Je me bornerai donc à un rappel succinct du contenu de ce travail, afin de laisser la place au débat.

Ce document établit tout d'abord une série de constats sur les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille pendant le confinement.

L'aggravation des violences conjugales liées à la crise sanitaire n'est pas propre à la France : à la fin du mois d'avril, l'ONU évaluait le nombre de cas de violences liés à un trimestre de confinement dans le monde à 15 millions.

Cette situation universelle s'explique par le fait que le confinement a été une arme de plus au service des conjoints et pères violents, en isolant avec eux leurs victimes, femme et enfants, privées de contacts avec l'extérieur.

On a observé en France une réelle réactivité des pouvoirs publics qui ont, dans l'urgence, diversifié les dispositifs de signalement des violences (SMS, pharmacies, centres commerciaux, etc.) et renforcé la prise en charge des auteurs de violences (plateforme d'hébergement destinée à garantir l'application de mesures d'éviction du conjoint violent ; numéro d'écoute pour prévenir le passage à l'acte).

Les remontées de terrain font également état d'une augmentation sensible du nombre d'interventions à domicile par la police et la gendarmerie, ce que nous devons saluer.

Le confinement a aussi été, pour les associations, une période très intense de mobilisation, dans un contexte pourtant très difficile : notre délégation doit rendre hommage à leur implication.

Le 3919 a réalisé un véritable « tour de force » en réussissant à répondre à un nombre d'appels en très forte augmentation (52 000 appels entrants en avril-mai, soit en deux mois l'équivalent de la moitié des statistiques de 2019). Cette performance a été rendue possible grâce à la mobilisation de tout le réseau de la Fédération nationale solidarité femmes auquel est adossée la plateforme d'écoute. Dans ce contexte, notre délégation peut s'étonner de la prochaine mise en concurrence de la FNSF dans le cadre d'un appel d'offres. Nous pouvons nous inquiéter des conséquences de celui-ci sur la qualité de l'écoute offerte aux victimes.

Nos collègues représentant les Français qui résident hors de France, Claudine Lepage et Joëlle Garriaud-Maylam, ont pris l'initiative d'analyser la situation de nos compatriotes expatriées victimes de violences conjugales, sujet auquel est consacré une partie du rapport. Ces réflexions contribuent à l'originalité de notre approche, et nous pouvons les en remercier.

Enfin, je voudrais préciser que le confinement nous aide à prendre conscience de ce que vivent jour après jour les victimes de violences. Pour Maître Steyer, les week-ends sont comparables à des « mini-confinements » ; pour Luc Frémiot, le confinement « est la triste situation de femmes qui vivent dans la camisole de force de l'emprise psychologique [...] qui les maintient sous le joug d'un agresseur ». En d'autres termes, les femmes et les enfants qui vivent dans des foyers violents sont confrontés à un confinement sans fin.

Quel bilan tirer de la période du confinement et du déconfinement ?

Tout d'abord, les mesures d'urgence mises en oeuvre pendant le confinement devraient faire l'objet d'une évaluation avant d'être pérennisées. Si l'intérêt des SMS ne fait aucun doute, en revanche le dispositif d'alerte dans les pharmacies requiert un effort de formation des professionnels concernés : il faut s'assurer que l'Ordre des pharmaciens dispose des outils pour mener à bien ce projet.

S'agissant des mesures destinées aux auteurs de violences, la plateforme d'hébergement d'urgence est évidemment un dispositif très utile, qui doit perdurer. Notre délégation devra d'ailleurs se faire communiquer des statistiques précises sur le nombre de violents conjugaux ayant fait l'objet d'une mesure d'éviction de leur domicile.

J'en viens ensuite aux enjeux de la période actuelle en termes de lutte contre les violences.

Après le confinement et le déconfinement, notre pays se retrouve face aux mêmes défis qu'au moment du Grenelle, auxquels s'ajoute la nécessité de rattraper le retard accumulé par l'institution judiciaire du fait de la crise sanitaire. Les mesures d'urgence ont, en effet, laissé entier le problème de l'efficacité de la chaîne pénale qui se pose aujourd'hui sensiblement dans les mêmes termes qu'à la fin du Grenelle. Les experts que nous avons entendus nous ont, à cet égard, indiqué diverses pistes d'amélioration :

- poursuivre l'effort de formation des magistrats, policiers et gendarmes ;

- améliorer les statistiques du ministère de la justice, de manière à permettre une évaluation globale du traitement des violences par tous les maillons de la chaîne pénale ;

- rendre systématique l'information de la victime sur les suites de ses démarches ;

- généraliser l'analyse rigoureuse et systématique, par les parquets, des registres de mains courantes, afin d'y détecter des situations de violences susceptibles de justifier l'engagement de poursuites ;

- encourager une réponse pénale ferme aux violences conjugales en cas de faits graves, même s'ils sont commis pour la première fois, et réserver les mesures alternatives aux poursuites aux faits de faible gravité ;

- renforcer le suivi du contrôle judiciaire du violent conjugal et sanctionner toute violation de ses obligations par l'auteur de violences ;

- mettre à l'étude l'extension de l'aide juridictionnelle aux victimes dès le dépôt de plainte ;

- mettre en place des permanences le week-end pour les juges aux affaires familiales, comme c'est le cas pour les procureurs ;

- encourager une politique ambitieuse de prise en charge des violents conjugaux, tout en consacrant à l'accompagnement des victimes et aux associations dédiées les moyens nécessaires ;

- évaluer systématiquement les bonnes pratiques expérimentées par certaines juridictions afin de les généraliser si elles sont concluantes : cet effort de cohérence de la réponse pénale est indispensable car on ne peut admettre que la défense et la protection des victimes restent soumises à la « loterie judiciaire » évoquée par Luc Frémiot.

Enfin, nous sommes nombreux à nous être interrogés sur l'inflation législative qui caractérise la période récente en matière de violences. Ce problème n'est pas nouveau. Le rapport annuel du Conseil d'État le remarquait déjà, en 1991 : « Qui dit inflation dit dévalorisation » ; « La loi jetable n'est pas respectable ».

Nous avons constaté, dans le domaine spécifique des violences intrafamiliales, les limites de cette accumulation de textes disparates. François Molins a attiré notre attention sur les difficultés que pose l'application concrète de textes insuffisamment préparés. L'exemple de l'ordonnance de protection est sur ce point très éclairant.

Cela me conduit à évoquer, comme d'ailleurs un certain nombre d'entre vous, la nécessité d'une évaluation complète de l'application des textes en vigueur pour une « mise à plat » et un bilan complet de leurs insuffisances, en vue de l'adoption d'une « loi-cadre » traitant les violences dans leur globalité.

J'en ai fini avec la présentation de ce rapport. Je donne la parole à Claudine Lepage pour évoquer la partie du rapport concernant nos compatriotes expatriées.

Claudine Lepage, co-rapporteure. - Madame la présidente, mes chers collègues, un chapitre du rapport est en effet dédié à la situation de nos compatriotes établies à l'étranger victimes de violences. Ce sujet est pour moi, en tant que sénatrice représentant les Français résidant hors de France, une préoccupation récurrente.

Un constat s'impose : le confinement a aggravé l'isolement des Françaises expatriées. Les difficultés auxquelles elles ont été confrontées pour joindre nos consulats ressemblent à celles qu'ont rencontrées les femmes victimes de violences conjugales en France pour se faire aider ou porter plainte.

Selon les informations transmises par le ministère de l'Europe et des affaires étrangères, les consulats ont relevé un nombre de signalements de cas de violences conjugales en hausse sensible, puisque les chiffres de mars à juin 2020 équivalent aux statistiques habituelles d'une année.

Si cette tendance se confirme et se poursuit, notre réseau diplomatique devra disposer de moyens suffisants pour aider nos compatriotes dont la situation nécessite un rapatriement en France.

Les situations de ces femmes peuvent être très difficiles à prendre en charge, a fortiori dans le cas de couples binationaux ayant des enfants. Les législations des pays de résidence sont en effet très variables, notamment en matière d'autorité parentale. De même, les réseaux associatifs locaux spécialisés dans l'accompagnement des femmes victimes sont plus ou moins développés et plus ou moins accessibles.

En outre, le confinement a ajouté des difficultés de communication liées à l'enfermement des populations et à l'interruption des liaisons aériennes vers la France.

Pour renforcer dans la durée la protection de nos compatriotes expatriées qui seraient victimes de violences conjugales dans leur pays de résidence, les orientations suivantes pourraient être privilégiées :

- tout d'abord, la formation des agents consulaires aux violences faites aux femmes est indispensable : nous savons que l'accueil de victimes de violences ne s'improvise pas. Ces agents doivent donc être en mesure de participer au repérage de ces victimes et à leur orientation, ce qui suppose une formation, qui devrait être suivie, pour être efficace, avant leur départ en poste ;

- ensuite, un rapprochement est souhaitable entre le ministère et les associations, plus particulièrement les associations spécialisées oeuvrant sur le territoire national, afin que les Françaises dont la situation nécessite d'être rapatriées reçoivent, dès leur retour en France, l'aide nécessaire à un nouveau départ, notamment en ce qui concerne leur hébergement. Ce point suppose bien entendu que les associations concernées reçoivent des moyens adaptés à cette mission.

Je remercie la présidente et la délégation d'avoir permis que la situation des Françaises expatriées victimes de violences, dont on parle trop peu, soit intégrée à notre réflexion.

Annick Billon, présidente, co-rapporteure. - Qui souhaite intervenir ?

Marta de Cidrac, co-rapporteure. - Merci à Claudine Lepage de nous avoir alertés sur ce sujet. Il me semble que nos compatriotes qui se marient à l'étranger devraient être averties des difficultés auxquelles peuvent se heurter les binationaux, qui sont considérés dans le pays de résidence comme des nationaux de ce pays. Beaucoup de nos compatriotes l'ignorent. Les agents de notre réseau consulaire devraient dispenser cette information de manière systématique à l'occasion des mariages.

Claudine Lepage, co-rapporteure. - Je confirme ce point.

Michelle Meunier. - Ce travail reflète très bien l'ensemble des constats que nous avons entendus lors de nos auditions. Je pense que nous nous souviendrons toutes et tous de ce moment sans précédent dans la vie de notre délégation ! J'ai pris connaissance du rapport avec attention. Sur la forme, je regrette à titre personnel une présentation qui privilégie l'usage du neutre aux dépens du féminin. Le terme de « professionnels », par exemple, m'interpelle quand il s'agit de secteurs d'activité très féminisés...

Je suis par ailleurs très sensible à la notion de continuum s'agissant des violences. C'est en quelque sorte le fil conducteur de tous nos travaux sur ce sujet. M. Molins a évoqué, lors de son audition, le continuum constitué par l'ensemble de la chaîne pénale. Le fait que la continuité des politiques publiques fasse écho au continuum des violences m'a paru très éclairant.

Le sujet de la levée du secret professionnel pour les médecins en matière de violences conjugales me semble également crucial. Il faudra travailler sur l'application des mesures prévues en la matière par la proposition de loi en cours de discussion (sous réserve, bien entendu, du texte qui sera définitivement adopté). Je suis par ailleurs très préoccupée par les obstacles auxquels se heurtent encore trop de femmes victimes de violences lors du dépôt de plainte.

Maryvonne Blondin, co-rapporteure. - J'apprécie que ce rapport se réfère aux alertes de l'ONU et mette en évidence le caractère universel du risque accru de violences au sein de la famille lié au confinement. Vous avez parlé, Madame la présidente, du rapport de contrôle budgétaire qui sera examiné demain par nos collègues de la commission des finances. Je voudrais ajouter une information : la thématique des violences pendant la crise sanitaire est également inscrite, cette semaine, à l'agenda de la commission Égalité - lutte contre les discriminations de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE). Je vois dans cette convergence de dates un signe très positif d'un intérêt partagé pour les violences.

L'un des aspects les plus importants de la protection des victimes de violences est l'hébergement, car bien souvent, malheureusement, ces femmes sont contraintes de quitter leur foyer. L'hébergement d'urgence est un enjeu considérable pour de nombreuses communes. Les associations nous sollicitent régulièrement à ce sujet.

Laurence Cohen, co-rapporteure. - Ce rapport est le résultat d'un travail considérable, mené au cours d'une période difficile, dans des conditions compliquées pour nous tous et toutes.

Je voudrais revenir sur l'importance qu'attache notre délégation aux associations, dont le travail est indispensable à la protection et à l'accompagnement des victimes. Les associations de terrain doivent être soutenues, or elles se trouvent désormais, me semble-t-il, trop souvent concurrencées, pour l'attribution des financements essentiels à leur action, à des associations qui ont l'habitude d'élaborer les dossiers qu'impliquent les appels à projets, ce qui n'est pas toujours le cas des petites structures.

Par ailleurs, notre rapport se réfère à juste titre à la nécessité d'une « loi-cadre » en matière de lutte contre les violences. C'est précisément la méthode privilégiée par le groupe auquel j'appartiens, qui avait déposé, pendant la session 2012-2013, une proposition de loi envisageant les violences dans un spectre large56(*).

Je voudrais également, à l'occasion de ce débat, rappeler que l'une des conclusions du Grenelle concernait les structures dédiées à la prise en charge médicale, sanitaire, psychologique et sociale des femmes victimes de violences, l'objectif annoncé étant de pérenniser les initiatives existantes et de développer de nouvelles structures. Le Président de la République avait annoncé, le 25 novembre 2017, la création de dix centres pluridisciplinaires spécialisés dans la prise en charge du psycho-traumatisme. Il semblerait que l'appel à projets conduit au niveau national ait permis d'identifier dix dispositifs spécialisés dans la prise en charge du psycho-trauma, pour les femmes mais aussi pour les enfants. Où en est l'application concrète de ces annonces ? Ces centres sont-ils opérationnels ? Dans le cas contraire, quand seront-ils installés ? Nous devrons exercer notre vigilance, car ces structures sont la clé de l'accompagnement des victimes.

Annick Billon, présidente, co-rapporteure. - Merci pour votre participation active à ce débat. Je voudrais préciser que ce rapport a été conçu comme une synthèse des informations recueillies au cours des auditions organisées pendant la période du confinement et les premières semaines du déconfinement. Tous les aspects de la lutte contre les violences n'ont donc pas été abordés. Ce qui ressortait de ces auditions, ce sont les mesures d'urgence mises en place par le Gouvernement et la nécessité de procéder à leur évaluation avant de les pérenniser. C'est aussi le fait que, passé cette période difficile, nous nous retrouvons face aux imperfections de la chaîne pénale dans le domaine des violences conjugales qui ont été mises en évidence par un rapport de l'Inspection générale de la justice publié en 2019 et que la plupart des experts que nous avons entendus depuis le mois de mars ont commentées.

Nous n'avons donc pas travaillé sur la levée du secret médical à l'égard des victimes de violences conjugales, sujet traité par la proposition de loi visant à protéger les victimes de violences conjugales. Nous n'avons pas abordé non plus la mise en place des centres de psycho-trauma évoquée par Laurence Cohen.

Nous en venons aux recommandations.

[Le rapport et ses conclusions sont adoptés à l'unanimité.]

Annick Billon, présidente, co-rapporteure. - Il nous reste à décider du titre de ce rapport. Que diriez-vous de :

Violences intrafamiliales : pour les femmes et les enfants, un confinement sans fin ;

Bilan de la crise sanitaire : l'urgence de la lutte contre les violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille ;

Violences faites aux femmes et aux enfants au sein de la famille : une urgence absolue après le confinement.

[Après débat, la délégation adopte l'intitulé suivant : Violences envers les femmes et les enfants : un confinement sans fin].

Nous en avons donc fini avec ce travail, qui restera très certainement un souvenir fort pour notre délégation, vu les circonstances de son élaboration. Je pense notamment aux visioconférences et aux défis technologiques qu'elles ont représentés pour nous au quotidien pendant cette période.

Je vous remercie toutes et tous pour votre participation active à nos réflexions sur un sujet qui est depuis l'origine au coeur des préoccupations de notre délégation et dont le confinement a confirmé l'importance.


* 56 Proposition de loi relative à la lutte contre les violences à l'encontre des femmes (n° 728, 2012-2013).