C. ...ET SOUFFRANT D'UN MORCELLEMENT DES FINANCEMENTS QUI NUIT À LA LISIBILITÉ DE LA POLITIQUE PUBLIQUE
1. Le programme 137 ne représente qu'une faible partie des crédits dédiés aux violences, et souffre d'une maquette budgétaire peu lisible
a) Une partie seulement des crédits consacrés à la lutte contre les violences faites aux femmes sont regroupés au sein du programme 137
Ce programme ne représente qu'une partie du financement de la politique de lutte contre les violences faites aux femmes, qui se caractérise, en effet, par un fort morcellement des crédits, puisqu'à la croisée de plusieurs politiques publiques.
Comme les rapporteurs spéciaux l'indiquent plus loin dans le rapport, de nombreux autres programmes budgétaires concourent à la mise en oeuvre de cette politique publique de lutte contre les violences : des programmes issus des missions « Enseignement scolaire », « Justice » etc.
b) Une maquette budgétaire peu lisible, obscurcissant l'information des parlementaires
La maquette budgétaire du programme a été totalement refondue à l'occasion du projet de loi de finances pour 2019.
Évolution de la maquette budgétaire
du
programme 137
Source : commission des finances du Sénat
Toutefois, cette nouvelle décomposition en actions plus resserrées nuit à la lisibilité des crédits du programme. Les crédits spécifiques à la promotion de l'égalité femmes-hommes, aux violences faites aux femmes et à la lutte contre la prostitution ne sont plus clairement identifiés et identifiables.
Les rapporteurs spéciaux regrettent ainsi ce manque de lisibilité, qui nuit à leur bonne information . Ils souhaiteraient que le ministère veille, dans les documents budgétaires, à mettre en avant la spécificité des crédits précités.
Par ailleurs, s'agissant du suivi de la performance, les rapporteurs spéciaux - comme ils ont pu le noter à l'occasion des projets de loi de finances pour 2019 et 2020 - s'interrogent d'une part sur la pertinence du nouvel indicateur « mesurer l'impact de la culture de l'égalité » qui semble plus correspondre à un indicateur d'activité que de performance et d'autre part sur la suppression d'un sous-indicateur visant à mesurer le taux d'appels traités par le collectif féministe contre le viol . Cette suppression de la maquette de performance 2019 a été justifiée par le manque de moyens de la structure qui ne permettait pas de faire face à la forte hausse du nombre d'appels. Ils jugent quelque peu surprenant la suppression d'un indicateur au motif qu'il a de mauvais résultats.
2. Le document de politique transversale (DPT), un outil insuffisamment développé et fiable
Le document de politique transversale de la politique d'égalité entre les femmes et les hommes ne permet pas d'identifier de façon satisfaisante ces différentes sources de financement . Il se révèle être un outil insuffisamment fiable et développé. Les auditions réalisées ont révélé le caractère quelque peu « artisanal » de son élaboration.
a) Le DPT se veut une photographie annuelle de la contribution (dispositifs, crédits, personnels) des administrations de l'État à la politique de l'égalité
Les documents de politique transversale (DPT), dénommés « oranges budgétaires », ont été créés par l'article 128 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2005.
La première édition du DPT « politique de l'égalité entre les femmes et les hommes », a été annexée au projet de loi de finances pour 2010, succédant au « jaune » éponyme.
Alors que les « oranges budgétaires » devaient se caractériser par une dimension stratégique et interministérielle à la différence des « jaunes », supposés être de simples annexes récapitulatives de crédits, le DPT relatif à la politique de l'égalité entre les femmes et les hommes semble se circonscrire à une simple photographie annuelle de la contribution (dispositifs, crédits, personnels) des administrations de l'État à la politique de l'égalité.
Ce document est préparé sous la responsabilité de la directrice générale de la cohésion sociale (DGCS), officiellement désignée comme déléguée interministérielle aux droits des femmes et à l'égalité entre les femmes et les hommes. Au sein de la DGCS, c'est le service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes (SDFE) qui est chargé de sa rédaction en lien avec ses correspondants dans les différents départements ministériels concourant à la politique de l'égalité.
La rédaction de ce document se fait dans le cadre des dispositions de la circulaire annuelle de la direction du budget relative à la préparation des DPT . La comptabilisation des crédits, en autorisations d'engagement et crédits de paiement, est une évaluation ressortissant de la préparation du projet de loi de finances qui est mise à jour dans le DPT de l'année suivante telle que figurant dans la loi de finances initiale.
b) Un DPT au périmètre instable et non exhaustif, se heurtant à plusieurs difficultés d'élaboration
Les auditions réalisées par les rapporteurs spéciaux ont révélé le caractère assez « artisanal » de son élaboration , malgré le travail mené par le SDFE. Les contributions au DPT demeurent ainsi volontaires, déclaratives et évaluatives, en matière de crédits. Les rapporteurs spéciaux regrettent l'absence de méthodologie claire de la part de la direction du budget, qui permettrait pourtant de fiabiliser et de consolider ce document.
Comme le reconnait le SDFE, l'élaboration de ce document repose, en grande partie, sur un travail partenarial itératif entre le responsable du DPT et les correspondants ministériels identifiés pour construire (ajout de nouveaux ministères contributeurs) et améliorer le document (identification et évaluation des crédits). En effet, la majorité des projets annuels de performance des missions ne comporte pas explicitement de données budgétaires ou d'indicateurs de performance relatifs à la politique de l'égalité.
Faute de statistiques désagrégées par sexe et d'un outil de remontée d'informations adapté, sa confection doit reposer sur des échanges inter-services ou inter-cabinets permettant des estimations de crédits, dont la fiabilité n'est toutefois pas toujours assurée . C'est ainsi, par un échange entre les cabinets du ministère de l'intérieur et du droits des femmes, que les crédits consacrés par les programme 176 « police nationale » et 152 « gendarmerie nationale » à la lutte contre les violences ont été indiqués dans la présentation stratégique du DPT en 2020. Il n'en demeure pas moins, comme démontré dans la partie suivante du rapport, que cette comptabilisation repose sur des choix de valorisation sujets à caution.
L'élaboration du DPT et notamment l'évaluation des crédits des différents programmes reposent ainsi sur des choix méthodologiques issus d'échanges entre personnels , à défaut d'instruments et d'outils fiables et objectifs. Cette méthode d'élaboration fragilise le contenu et la portée du document, d'autant que la formation des agents, pourtant essentielle, fait parfois défaut. Le SDFE reconnait ainsi que « l'identification des dispositifs/action en faveur de l'égalité dans un programme LOLF nécessite, au préalable, que les agents des services « métiers » et « budget-performance » des ministères, correspondants ministériels du DPR Égalité, soient formés aux enjeux et questions de l'égalité ». Les rapporteurs spéciaux saluent ainsi la création d'un module « égalité » dans les programmes de formation de base obligatoire des ministères pour 2020/2021.
Les conditions d'élaboration de ce document conduisent à une regrettable instabilité de son périmètre . Le nombre de programmes comptabilisés concourant à la politique publique varie d'une année sur l'autre, empêchant les comparaisons dans le temps. Les rapporteurs spéciaux regrettent ainsi que l'augmentation des crédits dans le DPT ne soit pas forcément liée à des crédits supplémentaires, mais à des choix méthodologiques de rattachement. Qui plus est, ces règles de comptabilisation ne sont pas harmonisées et fluctuent dans le temps.
Toutefois, les rapporteurs spéciaux saluent les efforts réalisés par le SDFE et l'implication grandissante de certains ministères . Ainsi, quatre nouveaux programmes ont contribué au DPT en 2020, en lien avec la haute fonctionnaire à l'égalité du ministère de la transition écologique et solidaire.
Programmes concourant au DPT « égalité entre les femmes et les hommes »
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Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux (Service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes) |
Évaluation des crédits concourant à la politique d'égalité
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Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux (Service des droits des femmes et de l'égalité entre les femmes et les hommes) |
Outre l'instabilité de son périmètre, les rapporteurs spéciaux regrettent son caractère non exhaustif. Des sources de financement publiques concourant à la politique d'égalité et à la lutte contre les violences existantes ne sont pas comptabilisées. De nombreuses lacunes doivent être relevées : la comptabilisation d'une partie des crédits de la mission « Justice » (Programme 166 « Justice Judiciaire »), par exemple, fait défaut alors qu'ils contribuent à la lutte contre les violences.
De même, il n'y a pas d'éléments chiffrés sur les autres sources de financement, locales ou européennes, concourant à cette politique publique. A contrario , le « jaune » - qui a précédé le DPT - s'efforçait jusqu'à 2009 - certes avec difficultés - de faire figurer les crédits consacrés par certains conseils régionaux à la politique d'égalité et retraçait les crédits européens mobilisés en France à ce titre.
3. Les prémices d'un budget intégrant l'égalité (BIE)
Parmi les mesures prises par le comité interministériel à l'égalité entre les femmes et les hommes du 8 mars 2018 , figure l'expérimentation d'un budget intégrant l'égalité (BIE), pilotée par la direction du budget et le service des droits des femmes et de l'égalité.
a) Définition de la budgétisation intégrant l'égalité entre les femmes et les hommes
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Définition de la budgétisation
intégrant l'égalité femmes-hommes,
« L'intégration d'une perspective de genre dans le processus budgétaire est une application de l'approche intégrée de l'égalité entre les femmes et les hommes, dans le processus budgétaire. Cela implique une évaluation des budgets existants avec une perspective de genre à tous les niveaux du processus budgétaire ainsi qu'une restructuration des revenus et des dépenses dans le but de promouvoir l'égalité entre les femmes et les hommes. » |
La budgétisation sensible au genre vise à intégrer la perspective de genre dans tout le cycle budgétaire pour analyser l'impact différencié des dépenses et des recettes des budgets publics sur les femmes et les hommes.
Cette démarche s'inscrit dans une réflexion d'intégration de la notion de genre aux politiques, développée pour la première fois en 1997 par les Nations-Unies , et reprise par les différentes instances de gouvernance mondiale et européenne (Banque mondiale du Développement, FMI, Commission européenne et Conseil de l'Europe). L'OCDE, dans un premier rapport sur le sujet en juin 2016, avait comptabilisé 12 pays mettant en oeuvre une telle démarche. Ils sont 17 pays, en 2018.
La budgétisation intégrant l'égalité entre les femmes et les hommes consiste à se demander si la collecte (impôts, taxes, paiement du service etc.) et la distribution des ressources financières (subventions aux associations, investissements dans des équipements, fonctionnement des services etc.) renforcent ou diminuent les inégalités entre les sexes . Au regard des résultats, il s'agit alors de proposer des ajustements et des modifications budgétaires pour mieux garantir l'égalité
b) Une expérimentation menée courant 2019 encouragée par la direction du budget...
Dans le cadre de la feuille de route du comité interministériel précité, a été constitué un groupe de travail piloté conjointement par le ministère chargé des comptes publics et le secrétariat d'État chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes . Ont participé à ce groupe les ministères expérimentateurs suivants : le ministère de l'agriculture, de la culture, de la cohésion des territoires et des affaires sociales.
Chaque ministère participant devait ainsi choisir une ou deux actions d'un programme relevant de sa compétence permettant d'identifier soit les dépenses neutres en matière l'égalité, soit visant directement la réduction des inégalités ou soit pouvant avoir un effet indirect, positif ou négatif, sur l'égalité entre les femmes et les hommes.
En 2019, pour la première fois, la circulaire de la direction du budget relative à la préparation des volets performance des projets annuels de performance et l'élaboration des documents de politiques transversales, contenait une section dédiée au budget intégrant l'égalité. En 2020, la circulaire du 10 avril, prise dans le cadre du projet de loi de finances pour 2020, indique ainsi que « cette approche nouvelle du BIE confirme un véritable outil d'évaluation et de pilotage des politiques publiques transversales portées par le Gouvernement. Elle représente également une opportunité de renforcement de l'utilisation du dispositif de mesure de la performance du budget ». Par ailleurs, dans cette circulaire, « il est demandé à l'ensemble des ministères, de continuer à prendre en compte dans la définition ou la revue des indicateurs (pour le PAP et/ou pour le DPT « Égalité entre les femmes et les hommes » le besoin de disposer d'indicateurs de performance visant les publics d'un sous indicateur sexué, lorsque cela est pertinent, dans la perspective de la généralisation, telle que présentée dans le rapport de synthèse d l'expérimentation joint à la présente circulaire »).
c) ...dont la généralisation est soumise à des préalables
Un rapport conjoint du secrétariat d'État chargé de l'égalité entre les femmes et les hommes et de la direction du budget, publié en novembre 2019, dresse ainsi le bilan de cette expérimentation et propose des perspectives visant à généraliser cette démarche de BIE 2 ( * ) .
Ce rapport fixe « les prochaines étapes pour la généralisation d'un budget intégrant l'égalité », parmi lesquelles une méthodologie claire et les prérequis suivants :
- l'intégration d'un exposé consacré à l'égalité femmes-hommes dans la présentation générale du PLF en complément d'un DPT enrichi ;
- l'intégration de la démarche à toutes les étapes du cycle budgétaire , et la volonté de la rendre pérenne pour « qu'elle soit durable et non soumise aux changements politiques » ;
- un pilotage conjoint entre la direction du budget et le service des droits des femmes et à l'égalité , qui ne peut seul conduire ce projet ;
- l'existence de statistiques sexuées et de remontées d'information solides et robustes ;
- la formation des agents aux enjeux et à la mise en oeuvre d'un budget intégrant l'égalité.
Les rapporteurs spéciaux considèrent ces prérequis comme essentiels, indispensables et préalables à toute démarche de généralisation d'un tel budget.
* 2 Ce rapport est disponible ici : https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/2PERF-19-3094-Rapport_Bilan.pdf