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Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19

9 juillet 2020 : Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19 ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Lors de sa réunion du 10 avril 2020, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a décidé d'adapter son programme de travail au contexte inédit créé par l'épidémie de Covid-19, conformément à sa triple mission institutionnelle1(*) qui consiste à informer le Sénat de la situation des collectivités ultramarines, à veiller à la prise en compte de leurs caractéristiques, contraintes et intérêts propres, et à participer à l'évaluation des politiques publiques les intéressant.

Consciente des fragilités structurelles des économies ultramarines du fait notamment de l'insularité, de l'éloignement et de l'enclavement, la délégation a en effet souhaité évaluer les effets de cette crise sanitaire hors norme sur les territoires très vulnérables. Elle a donc confié à ses trois rapporteurs Stéphane Artano, Viviane Artigalas et Nassimah Dindar, la mission de conduire une série d'auditions au plus près des réalités des trois bassins océaniques concernés.

Au total, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a ainsi procédé, en à peine deux mois, à plus de 34 heures d'auditions dans le cadre de 14 réunions plénières ayant réuni 73 participants. Compte tenu de la période, toutes ces auditions ont été réalisées en visioconférence.

À l'instar du remarquable travail mené par les commissions législatives du Sénat pendant la période de confinement, et en particulier celui de la commission des affaires économiques dans le cadre de ses « cellules de veille, de contrôle et d'anticipation sectorielles », la délégation a souhaité livrer un éclairage complémentaire sur la situation des outre-mer, et ainsi apporter sa contribution aux travaux de réflexion et de proposition menés par le Sénat sur l'impact de la crise du Covid-19.

Au fil de ses auditions, la délégation s'est intéressée aux mesures d'urgence mises en place pour sauvegarder le tissu économique national et suivre leur application dans les outre-mer. Elle a aussi cherché à identifier les secteurs clés à soutenir pour un redémarrage vigoureux après la quasi-mise à l'arrêt des activités. Enfin, elle s'est interrogée sur les leçons à tirer à moyen et long termes de ce choc historique.

Pour mener à bien cette étude, elle a ainsi procédé à deux séries d'auditions.

Une première série, de nature transversale, visait à dresser un panorama d'ensemble de la situation partagée par les territoires ultramarins. La délégation a ainsi entendu la Fédération des entreprises d'outre-mer (FEDOM), l'Association des chambres de commerce et d'industrie des outre-mer (ACCIOM), l'Association pour le droit à l'initiative économique (ADIE) spécialisée dans la microfinance ainsi que trois grandes institutions financières très mobilisées durant cette crise : l'Agence française de développement (AFD), la Banque des territoires du groupe Caisse des dépôts (CDC) et Bpifrance.

Après un échange sur les difficultés constatées avec Mme Annick Girardin, ministre des outre-mer, le 14 mai, un premier point d'étape a été adressé au Premier ministre ainsi que 20 propositions articulées autour de deux axes : l'évaluation des dispositifs nationaux au regard des spécificités du tissu entrepreneurial ultramarin et les besoins d'accompagnement des collectivités locales.

Dans sa réponse, le Premier ministre Édouard Philippe a indiqué au président Michel Magras et aux trois rapporteurs que les perspectives tracées dans ce document étaient « pleinement partagées par le Gouvernement » et a détaillé un certain nombre de points d'accord, concernant notamment le maintien de la capacité d'investissement et du soutien à l'économie des collectivités ultramarines.

Par ailleurs, la délégation a pris acte, avec satisfaction, des assouplissements opérés par les récentes lois de finances rectificatives et par voie règlementaire, élargissant l'accessibilité des dispositifs pour les très petites entreprises surreprésentées dans les outre-mer et apportant diverses aides financières aux budgets des collectivités.

Dans un second temps, la délégation a lancé une nouvelle série d'auditions axées sur des thématiques sectorielles : le transport aérien, le BTP et le logement social, l'agriculture et la pêche, le numérique, les données statistiques et le tourisme. Chacune des six tables rondes a ainsi permis de réunir en moyenne une dizaine d'acteurs économiques simultanément, au moyen de visioconférences, depuis leurs territoires respectifs.

Le diagnostic de ces professionnels, très investis dans les écosystèmes locaux, est quant à lui particulièrement alarmant. En outre-mer, après l'urgence sanitaire, l'heure est à l'urgence économique.

Si les contours de la crise sont encore difficiles à cerner, le facteur temps et le moment stratégique de la relance jouent un rôle capital dans l'ampleur qu'elle prendra. Plus cette relance tardera plus le recul déjà phénoménal enregistré sera difficile à combler, obérant les chances d'un retour « à la normale » au cours de cette année et la possibilité d'une reprise du chemin de la croissance à court ou moyen terme.

Malgré des dispositifs exceptionnels et déployés rapidement, les bilans dressés par ces acteurs de terrain font état d'une régression brutale de leurs activités, dont certaines sont réellement menacées d'asphyxie - dans le transport aérien, le tourisme ou la pêche par exemple -, sans horizon de sortie de crise avant plusieurs mois, voire plusieurs années.

La crise sanitaire a aussi mis en lumière un certain nombre de retards et de défaillances, en termes d'infrastructures et d'équipements (accès à l'eau, stockages, réseaux numériques, équipements et matériels médicaux...) requérant des investissements massifs que les collectivités ne pourront assumer seules. Une mobilisation très forte est absolument indispensable pour éviter que ces handicaps ne se cumulent et produisent un décrochage aux effets dramatiques pour les populations.

Mais les échanges ont également permis de recueillir le témoignage de nombreuses initiatives, expérimentations et actions illustrant la formidable capacité d'adaptation et d'innovation dans ces territoires. Tous ont exprimé une forte volonté de capitaliser sur les expériences positives de la période récente - à l'instar des acteurs du monde agricole qui ont su faire face aux besoins des populations locales ou du transport aérien qui ont assuré la continuité territoriale et l'approvisionnement médical - afin d'aller résolument de l'avant.

Face au risque que les effets directs et induits de la crise économique ne conduisent en outre à une crise sociale, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a formulé une cinquantaine de recommandations visant à contextualiser davantage les mesures de relance et à faire de la sortie de crise l'opportunité pour les outre-mer d'une transformation de leur modèle de développement.

Dans cette perspective, elle exprime le souhait que l'État puisse mieux accompagner les collectivités ultramarines dans cette nécessaire transformation, en étant au plus proche des réalités locales.

I. PRENDRE LA MESURE DE LA GRAVITÉ DE LA CRISE FRAPPANT LES ÉCONOMIES ULTRAMARINES ET DE SON IMPACT FINANCIER SUR LES COLLECTIVITÉS

L'ampleur de la crise économique liée à la crise sanitaire est encore mal cernée en outre-mer. Le défi actuel est de pouvoir prendre la mesure de l'étendue et de la profondeur de cette crise et de faire prendre conscience de l'urgence et de la nature des mesures que cette situation impose.

A. DES FRAGILITÉS STRUCTURELLES AMPLIFIÉES PAR LA CRISE

1. Une vulnérabilité économique accentuée par certaines spécificités

Du fait de facteurs structurels (insularité, éloignement, enclavement, étroitesse des marchés), les économies ultramarines présentent une plus grande vulnérabilité. Au cours des années récentes, elles ont en outre été fragilisées par une succession de crises : ouragan Irma dans les Antilles, gilets jaunes à La Réunion, manifestations en Guyane et à Mayotte...

Comme l'a rappelé lors de son audition Mme Marie-Anne Poussin-Delmas, président de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM) et directeur général de l'Institut d'émission d'outre-mer (IEOM)2(*), alors qu'en 2019, la conjoncture avait été dans l'ensemble plutôt favorable3(*), la crise du Covid-19 vient compromettre ce rattrapage.

En effet, son impact se trouve amplifié outre-mer par divers facteurs aggravants.

a) Une forte dépendance aux échanges extérieurs

Les économies ultramarines sont d'abord très dépendantes des échanges extérieurs, avec une faible intégration régionale.

La majorité des échanges commerciaux (entre 50 et 60 %) s'effectue encore avec l'Hexagone. La stratégie économique de la France dans ces territoires a longtemps été fondée sur la seule compensation des handicaps structurels par le biais d'outils d'intervention spécifiques pour soutenir la croissance, comme la défiscalisation.

La recherche d'une meilleure insertion des territoires ultramarins dans leur environnement est souvent identifiée comme un des principaux leviers de leur croissance durable, riche en emplois et garante d'effets économiques et sociaux bénéfiques4(*) .

Mais malgré les efforts engagés et de multiples engagements5(*), la part du commerce régional dans le total des importations baisse dans toutes les géographies, à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna dont l'intégration régionale est significativement plus forte6(*).

En impactant directement les chaînes d'approvisionnement et les marchés qui constituent les débouchés habituels de chaque territoire, la crise sanitaire, dont l'ampleur est mondiale, a immédiatement eu un effet considérable sur les économies ultramarines.

b) Le poids prépondérant de certains secteurs

Par ailleurs, ces économies reposent pour la plupart sur un nombre réduit de secteurs économiques : l'agriculture qui se caractérise aussi par une grande spécialisation des productions dans les DOM ; le tourisme qui représente une source déterminante d'activités dans les Antilles et en Polynésie ; le secteur du bâtiment lequel a profité de la mise en place de dispositifs de défiscalisation. Il faut souligner aussi le poids prépondérant de secteurs économiques spécifiques comme le nickel en Nouvelle-Calédonie ou l'industrie spatiale en Guyane.

Au cours des dernières années, le tourisme notamment est devenu un secteur prioritaire pour les outre-mer7(*), représentant en moyenne 10 % du PIB. C'est la raison pour laquelle la crise actuelle fait figure pour certains territoires de « véritable tsunami »8(*). Comme l'a indiqué le président de la FEDOM, M. Jean-Pierre Philibert : « C'est un cataclysme qui va se produire, surtout en Polynésie française, car sur ce territoire, il se double d'un autre cataclysme, la fermeture des frontières aux ressortissants non européens. Or, pour plus de 80 %, la clientèle de la Polynésie correspond à des touristes américains, australiens et japonais. Pendant des mois, l'industrie touristique va donc s'arrêter...Nous sommes également particulièrement inquiets pour les Antilles ».

Toujours selon la FEDOM, les craintes sont de plusieurs ordres : « Le tissu hôtelier, de restauration, les gîtes, les maisons d'hôtes, etc., sortiront exsangues de la crise si on ne les aide pas. De plus, nous n'avons aucune visibilité sur la reprise. Après le confinement, nos concitoyens pourraient ne pas avoir la tête à partir en vacances. Les difficultés devraient donc se prolonger dans nos territoires, alors que, dans de nombreux territoires, la situation avant pandémie était déjà difficile. À Saint-Martin par exemple, de nombreux hôtels devaient encore être reconstruits. À la Guadeloupe et en Martinique, l'offre touristique devait également être tonifiée.9(*) ».

Le secteur du BTP est également un sujet majeur d'inquiétude car, depuis plusieurs années, il fait face à la raréfaction de la commande publique. Or constate M. Jean-Pierre Philibert : « les capacités de la commande publique se heurtent à une difficulté de nos collectivités d'outre-mer, qui, pour beaucoup d'entre elles, sont exsangues. Dans les années à venir, elles n'auront pas la capacité à soutenir un secteur en difficulté ».

c) Un tissu entrepreneurial composé essentiellement de TPE-PME

Le tissu entrepreneurial, qui est composé à plus de 95 % de TPE, est aussi beaucoup plus sensible aux chocs conjoncturels. Ces entreprises connaissent de faibles taux de rentabilité, voire très faibles, en particulier dans les secteurs de la construction, des transports et des services marchands.

Les entreprises unipersonnelles notamment y sont très nombreuses. Leur proportion est plus importante qu'en métropole (80 % en Guadeloupe ; 70 à 75 % dans les autres territoires d'outre-mer). C'est la raison pour laquelle le second volet du fonds de solidarité n'était initialement accessible qu'à 20 à 30 % des entreprises ultramarines10(*), ce dispositif étant réservé aux entreprises ayant au moins un salarié.

L'inadaptation11(*) des dispositifs initiaux d'urgence a été pointée par les membres de la délégation dès leur mise en place et M. Victorin Lurel a beaucoup insisté sur certaines incohérences à cet égard : « 78 % des entreprises de Guadeloupe ne comptent aucun salarié. Il conviendrait donc de prévoir une articulation entre le premier volet, instruit par l'État, et le second volet, instruit par la région, ce deuxième volet réservant ce dispositif aux entreprises d'au moins un salarié. Ne laissons pas la liberté aux collectivités locales sur ce sujet. L'État doit ainsi décider que l'éligibilité est identique pour les deux volets. Dans le cas contraire, 78 % de nos entreprises seraient exclues ».

d) Des délais de paiement traditionnellement importants

Cette problématique des délais de paiement est récurrente. Elle a très régulièrement été soulignée par la FEDOM comme un des facteurs de fragilisation du tissu économique, mettant la trésorerie de nombreuses entreprises en difficulté. Dans la majorité cas, ils dépassent largement le délai règlementaire de 30 jours12(*).

Ce sujet a été évoqué par de nombreux intervenants des tables rondes, en particulier dans le secteur du BTP.

Commandé à la Cour des Comptes et à l'Inspection générale de l'administration en octobre 2019, un rapport vient d'ailleurs d'être remis en juin à la ministre des outre-mer, faisant suite à un autre rapport de l'IEDOM publié en septembre 2019. Il souligne « qu'au 31 juillet 2019, les collectivités disposaient de 353 millions d'euros de trésorerie alors qu'elles avaient des mandats en attente de paiement chez les comptables publics à hauteur de 1 672 millions d'euros ». Le rapport note encore que « si la situation s'est améliorée à La Réunion (43 jours en moyenne), les délais restent excessivement longs en Martinique (87 jours en moyenne) et en Guadeloupe (76 jours en moyenne) ».

Un tel retard s'explique par plusieurs causes. La première est le recours au « crédit fournisseur». Ce système permet aux collectivités locales de ne payer ni les intérêts moratoires ni l'indemnité forfaitaire légalement dus en cas de dépassement des délais de paiement. La seconde cause, mise en exergue par le rapport de l'IGA, est la mauvaise organisation du circuit de la dépense.

Le rapport souligne cependant que les délais de paiement « ne sont pas une fatalité outre-mer ». Il avance plusieurs recommandations pour résoudre cette problématique : entre autres, faire progresser le taux d'épargne brute des collectivités, conditionner les aides de l'AFD et certaines subventions de l'État à la mise en oeuvre effective d'une comptabilité d'engagements, ou encore lancer une expérimentation de l'affacturage inversé.

La crise du Covid-19 ayant un impact massif sur les recettes des collectivités locales, il est vraisemblable que les délais de paiement vont encore s'accentuer, fragilisant davantage les trésoreries des entreprises. Ceci aura par ricochet un impact négatif fort, en particulier sur le secteur de la construction, très dépendant du secteur public local et hospitalier.

Lors de la table ronde « BTP et logement social » organisée par la délégation, la mise en place d'un contrat multipartite signé avec l'entreprise, permettant de garantir que 10 % du marché seraient réservés au paiement des charges fiscales et sociales au fur et à mesure de l'avancement d'un chantier a aussi été proposée pour aider les entreprises à sortir de cet étau financier. De telles pistes doivent être creusées.

Proposition n° 1 : Mettre en oeuvre les préconisations du rapport de l'Inspection générale d'administration sur les délais de paiements remis à la ministre des outre-mer en juin 2020.

e) La part du secteur informel

Lors de son audition13(*), M. Frédéric Lavenir, président de l'ADIE, organisme dont la mission est de permettre à des personnes qui n'ont pas accès au système bancaire traditionnel de créer leur propre entreprise grâce au micro-crédit accompagné, a longuement abordé la question du secteur informel, très important outre-mer en soulignant que « traditionnellement, il ne fait pas partie du périmètre des droits ouverts dans le cadre des politiques publiques. À cet égard, l'ADIE a pris une large avance. Depuis toujours, nous rencontrons dans les banlieues et les campagnes de métropole ou d'outre-mer de très nombreux entrepreneurs qui, pour toutes sortes de raisons, ne s'inscrivent pas dans un univers formalisé.14(*) ». L'association est très présente dans les outre-mer où elle réalise près d'un tiers de ses activités et envisage d'y doubler ses activités.

À Mayotte, comme l'a rappelé le sénateur Thani Mohamed Soilihi, où le statut d'autoentrepreneur a été introduit cette année, le nombre d'entreprises informelles - et les emplois correspondants - est très largement majoritaire. D'après une enquête menée par l'INSEE en partenariat avec le ministère des outre-mer15(*), les deux tiers des entreprises mahoraises sont informelles et produisent 9 % de la valeur ajoutée du secteur privé non agricole. Elles représentent 6 600 emplois non-salariés et salariés (données 2015). Or ces entreprises sont particulièrement fragiles car :

- elles ne sont a priori pas destinataires des aides allouées aux indépendants (fonds de solidarité) comme aux salariés (activité partielle) ;

- elles sont concentrées dans des secteurs directement touchés par la crise : commerce de détail, construction, restauration, transports terrestres et manutention notamment ;

- elles ne disposent pas de la même expérience et des mêmes atouts pour passer la crise et s'en remettre. Elles sont en particulier plus jeunes que les autres entreprises, 90 % ne tiennent aucune comptabilité, elles sont souvent dirigées par des personnes peu qualifiées (40 % n'ont suivi aucune scolarité), souvent de nationalité étrangère.

Ce secteur pèse également lourdement dans la vie économique de la Guyane.

D'un point de vue général, le poids du secteur informel doit être mis en perspective avec le coût du travail dans les territoires ultramarins souvent beaucoup plus élevé que dans les pays voisins ou de l'environnement régional. À titre indicatif, le salaire moyen à La Réunion est de 1 250 euros contre 450 euros à l'île Maurice et moins de 200 euros à Madagascar...

2. Une « mise à l'arrêt » brutale des économies

Pour prendre la mesure de cette crise sans précédent, une des difficultés majeures réside dans les instruments d'évaluation, encore insuffisamment actualisés et territorialisés.

a) Malgré des instruments d'évaluation imparfaits ...

Le rapport annuel de l'IEDOM, plutôt exhaustif, n'est généralement publié que six mois après la fin de l'exercice concerné. Mme Marie-Anne Poussin-Delmas, indique ainsi dans sa préface au rapport de l'IEDOM 2019 : « À l'heure où nous préparons cette nouvelle édition de notre rapport d'activité, nos territoires sont confrontés à une crise sanitaire sans précédent et dont l'impact économique et social sera très probablement tout aussi considérable ».

Pour l'AFD, les premières évaluations dès le premier mois de confinement ont été faites par application des résultats sectoriels observés par l'INSEE dans l'Hexagone, avec l'hypothèse que les baisses d'activités sectorielles observées en métropole soient sur le très court terme du même ordre dans les territoires ultramarins (soit 4 % dans l'agriculture et les industries agro-alimentaires, 52 % dans les autres industries et le secteur de l'énergie, 89 % dans le secteur de la construction, 6 % dans le commerce et les services marchands et 14 % dans les services non marchands). Cette démarche suppose que n'interviennent que des effets de structure sectorielle. Autrement dit, elle part de l'hypothèse fragile que les pertes d'activité ne découlent que de la nature des activités exercées, indépendamment de leur localisation métropolitaine ou ultramarine.

Ce travail initial, réalisé dans l'urgence, devra donc être complété afin de comparer par secteur d'activité différents indicateurs plus avancés ainsi que les résultats des enquêtes de conjoncture auprès des chefs d'entreprises réalisées en métropole par l'INSEE et la Banque de France avec celles menées par l'IEDOM et l'IEOM. Ce travail relève en principe du CEROM, qui associe précisément l'INSEE, l'IEDOM-IEOM, l'AFD et les Instituts statistiques des COM du Pacifique16(*) dont beaucoup de productions sont d'ailleurs en cours.

Prenant acte de ces difficultés statistiques, divers organismes comme la FEDOM tentent aussi de déployer leurs propres outils d'analyse. Mais comme l'indique Mme Françoise de Palmas, en charge d'un projet de plateforme digitale accessible à tous en vue d'un tableau de bord dynamique et numérique par territoire17(*), il faut regretter l'absence de données actualisées notamment pour Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Wallis-et-Futuna ainsi qu'en général la production d'indicateurs en nombre moindre et calculés différemment d'un territoire à l'autre (par exemple entre la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie).

Tout en reconnaissant les progrès importants accomplis au cours des dernières années, en particulier à Mayotte, on soulignera combien ce déficit statistique est préjudiciable aux outre-mer. Ainsi, le fait pour certains territoires de ne disposer que de mises à jour sporadiques de leurs statistiques économiques et que la répartition des montants disponibles pour le fonds de solidarité soit établi sur la base du PIB des territoires, aboutit à une sous-dotation de certaines mesures : ainsi Saint-Martin n'avait obtenu fin avril que 200 000 euros pour 7 000 entreprises18(*).

Proposition n° 2 : Améliorer rapidement les outils statistiques de chaque territoire afin de disposer de tableaux de bord économiques plus accessibles, actualisés et homogènes.

b) ...la confirmation d'une récession économique historique

Les études sur l'impact économique commencent donc à peine à être publiées. Si elles partagent le diagnostic d'une crise inédite et brutale, elles diffèrent sensiblement sur la portée des effets de la crise sanitaire et du confinement en particulier.

La FEDOM a lancé dès avril 2020 un questionnaire en direction des entreprises d'outre-mer, pour identifier leurs difficultés19(*) et établir un premier bilan. Le président Jean-Pierre Philibert a rendu compte à la délégation le 16 avril 2020. Il a évoqué « la dévastation économique » qui menace les économies insulaires, diagnostic fondé sur les réponses au questionnaire lancé auprès des entreprises ultramarines.

Réalisée à la demande et en partenariat avec l'ACCIOM, publiée le 29 mai dernier, une étude du cabinet DME20(*) transmise aux rapporteurs fait également état d'un choc brutal marqué par un recul historique des principaux indicateurs et des menaces fortes sur l'emploi marchand. Cette étude mentionne notamment que :

- le confinement devrait entraîner une baisse de 5 % en moyenne du PIB des économies ultramarines sur l'année 2020 ;

- l'impact du confinement sur les entreprises devrait être plus important avec un recul de l'ordre de 7 % de la valeur ajoutée marchande ;

- l'ampleur de la crise sur l'année 2020 dépendra de la date de retour à une activité normale. Une reprise retardée au 1er septembre se traduirait mécaniquement par un doublement des pertes avec un recul du PIB 2020 de l'ordre de 8 % à 10 % en moyenne ;

- une reprise trop tardive pourrait avoir un effet délétère sur le tissu productif ultramarin en provoquant des défaillances d'entreprise en cascade ; celle-ci pourrait amputer la croissance 2020 d'un ou deux points de PIB supplémentaires tout en obérant les chances de reprise à moyen terme.

Pour sa part, l'IEDOM-IEOM met en avant des perspectives 2020 très dégradées au regard des premières analyses d'impact. L'Institut confirme que la crise sanitaire mondiale devrait durement toucher l'ensemble des économies ultramarines et compromettre le rattrapage amorcé en 2019. Les premières évaluations d'impact de la crise du CEROM réalisées en partenariat avec l'INSEE et l'AFD, font état d'une contraction du PIB annuel d'une ampleur assez proche de celle de l'Hexagone, (jugée elle-même de l'ordre de 10 %) pour la plupart des géographies ultramarines.

Le 18 juin, Mme Marie-Anne Poussin-Delmas a précisé devant la Délégation sénatoriale aux outre-mer plusieurs points :

Premièrement, on observe un « plongeon très net de l'indicateur de climat des affaires », bien plus marqué que lors de crises précédentes. Or l'indicateur trimestriel qui mesure la confiance des chefs d'entreprise dans l'avenir et dans leur activité s'est toujours révélé assez bien corrélé à la progression du PIB enregistrée par la suite.

Source : IEDOM - IEOM BDF

Deuxièmement, les pertes instantanées d'activité consécutives à la crise sanitaire sont estimées à 33 % pour l'Hexagone, 44 % en Nouvelle-Calédonie, 34 % en Polynésie et 30 % pour l'ensemble des géographies, ce qui est « considérable et sans précédent ».

Source : INSEE, IEDOM, CEROM

Troisièmement, l'impact de la crise en termes d'emploi concernera d'abord le tourisme, l'hébergement, la restauration et le transport, dont la part dans l'économie outre-mer est supérieure à celle de l'Hexagone. « Dans ces secteurs, la reprise sera longue » a précisé Mme Marie-Anne Poussin-Delmas.

Quatrièmement, les effets impayés qui ont connu une hausse spectaculaire au mois de mars sont cependant « revenus à des niveaux meilleurs que ceux de mai 2019 ». Mais, on a rappelé précédemment combien la situation dans les outre-mer était déjà problématique...

Au cours de la même audition, M. Bertrand Savoye de l'AFD a estimé la baisse « instantanée » d'activité à court terme à 30 %, soit un impact néanmoins inférieur à celui de la métropole d'environ 2 points de PIB trimestriel, ce constat s'expliquant essentiellement par l'importance des services non marchands et notamment de l'administration dans les DROM. Ces premières estimations, a-t-il précisé, sont susceptibles d'évoluer très fortement du fait de deux paramètres :

- la durée du confinement : toutes choses égales par ailleurs, un confinement de deux mois a un impact sur le PIB trimestriel comme sur le PIB annuel double de celui estimé, soit 6 % pour ce dernier au lieu de 3 %. D'ores et déjà, la perte de PIB annuel liée aux mesures de confinement devrait dépasser les 6 % ;

- l'adaptation des entreprises au nouveau contexte avec une reprise partielle de l'activité dans certains secteurs tels que les travaux publics ou l'industrie.

Selon l'AFD, il faudra en réalité attendre cet automne pour avoir une vision plus fiable de l'ampleur de l'impact de la crise sur l'ensemble de l'année. Si l'importance de la crise économique liée au Covid-19 est encore incertaine21(*), il faudra néanmoins prendre en compte les effets directs et immédiats, et des effets induits qui perdureront sans doute longtemps pendant la période post-confinement notamment sur le tissu économique et les finances publiques...

c) ... avec cependant des différences territoriales sensibles
(1) Le poids du secteur public

Selon les premières analyses, l'impact du premier mois de confinement aurait donc été légèrement inférieur dans les économies d'outre-mer par rapport à l'Hexagone, à l'exception de la Nouvelle-Calédonie.

Cela s'expliquerait pour l'essentiel par le poids du secteur public dans ces territoires, supérieur à ce qu'il est dans l'Hexagone. Le poids des services non marchands représente en effet entre 34 % et 36 % du PIB dans les DROM et en Polynésie française contre 22 %dans l'Hexagone.

Ces territoires disposent donc d'une sorte d'« amortisseur » au plan économique, même s'il faut noter que les activités produisant le plus de valeur ajoutée sont aussi celles qui sont particulièrement menacées : l'agriculture, le secteur du bâtiment travaux publics (BTP) et le tourisme.

(2) Des variations sensibles selon les territoires

Face à la crise, chaque territoire a ainsi réagi selon ses caractéristiques propres et les contraintes auxquelles il a été exposé.

Outre le poids du secteur public, d'autres facteurs se combinent pour amortir ou amplifier les effets à la fois de la crise sanitaire et de la mise à l'arrêt des économies. Parmi ces facteurs figurent la durée locale du confinement, la résistance des entreprises et l'efficacité des mesures de soutien déployées. On se reportera pour plus de détails aux études monographiques publiées notamment sur le site du CEROM22(*) et aux synthèses recueillies lors des auditions de la délégation (en annexe).

À La Réunion23(*), l'impact moyen de la crise sanitaire, tous secteurs confondus, s'est traduit par une perte sèche instantanée d'activité de 28 %. Elle est donc légèrement inférieure à celle constatée au niveau national du fait notamment du poids plus important du secteur public dans l'économie réunionnaise qui amortit cette baisse. Dans le commerce, la contraction de l'activité est évaluée à 60 %, contribuant pour 6 points sur les 28 % de perte d'activité totale. Les entreprises de la construction, quasi à l'arrêt, contribuent à 5 points de la baisse totale. La contraction importante de la consommation d'électricité (jusqu'à - 20 % en journée par rapport à la normale) illustre ce ralentissement sans précédent de la vie économique.

Concernant Mayotte, on enregistre - 18 % d'activité économique instantanée pendant le confinement. Mais, sans doute plus encore que pour La Réunion, « ce chiffre est en trompe l'oeil », selon M. Aurélien Daubaire, directeur régional de l'INSEE La Réunion-Mayotte. Le confinement a été plus long à Mayotte - trois mois contre deux -, et la structure du tissu productif y est très différente. Le secteur marchand est moins développé qu'en moyenne nationale et les deux tiers des entreprises mahoraises, qui produisent 9 % de la valeur ajoutée et représentent 6 600 emplois, sont informelles. L'INSEE n'a pas encore réalisé de prévisions macroéconomiques pour l'année 2020.

Pour la Guyane24(*), la situation inédite de confinement de la population, du 17 mars au 11 mai 2020, est à l'origine d'un recul de l'activité économique de 25 % par rapport à une situation dite « normale », sans confinement. Cette crise économique est en grande partie causée par la baisse drastique de la consommation des ménages et le report des activités spatiales. Mais les mesures d'aide aux entreprises mises en place par l'État ont permis d'aider les entreprises : en ajustant leurs effectifs et en soutenant leur trésorerie avec le prêt garanti de l'État25(*).

Concernant la Guadeloupe26(*), le confinement est à l'origine du recul estimé à 20 % de l'activité27(*) économique, en grande partie causée par la baisse drastique de la consommation des ménages (- 28 %). Comme l'a indiqué M. Olivier Léna, directeur régional de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) Antilles-Guyane, cela correspond à un impact de 3 % sur le PIB. Les investissements sont aussi en net recul, de 19 %. La production des entreprises a baissé, et donc le besoin en consommation intermédiaire. La baisse de la consommation des ménages a entraîné celle des importations, mais la balance commerciale est restée déficitaire du fait de l'effondrement des exportations, qui chutent de 83 %.

La situation structurelle de la Martinique est voisine de celle de la Guadeloupe. Selon M. Olivier Léna, le recul de l'activité économique y est de 18 %. La consommation des ménages a chuté. Les investissements ont reculé de 24 % et les importations de 22 % ; le déficit de la balance commerciale baisse légèrement en dépit d'une chute de moitié des exportations. La consommation des ménages a diminué de 27 %, soit 215 millions d'euros. Cela correspondrait à un impact de 2,4 % sur le PIB pour 2020. Les revenus des ménages ont également diminué, même si cette baisse a été contenue, grâce notamment au chômage partiel.

En ce qui concerne la Polynésie française28(*), le CEROM de Polynésie française a interrogé au début de la crise les entreprises polynésiennes. La synthèse des réponses publiées faisait état d'une baisse d'activité immédiate pour 85 % des entreprises, un impact majeur sur les conditions d'emploi pendant le confinement (7 entreprise sur 10 ayant peu ou plus de salariés en poste, des anticipations pessimistes « Le retour à un volume d'affaires satisfaisant ne devrait pas intervenir avant un an pour la moitié des entreprises des îles du Vent et pour 70 % dans le reste de la Polynésie française »). Lors de son audition par la délégation29(*), M. Nicolas Prud'homme, directeur de l'Institut de la statistique de la Polynésie française (ISPF) a aussi précisé qu'une baisse d'activité de 34 % a été enregistrée avec trois points de PIB en moins par mois de confinement. Une perte de PIB de 22 % pour 2020 est envisagée, avec une reprise étalée sur six à huit ans, avec de forts effets sur l'emploi.

Sur la Nouvelle-Calédonie30(*), l'étude date de fin avril 2020. Selon celle-ci, l'ampleur de la crise Covid-19 sur le plan sanitaire et économique est encore incertaine et dépendra très largement de sa durée (localement et au niveau mondial). La période, inédite de confinement provoque des effets directs et immédiats de pertes (création de valeur qui ne pourra plus avoir lieu), qui peuvent être évalués à ce stade dans une fourchette de 2,9 à 4,5 points du produit intérieur brut (PIB) annuel pour le mois de confinement qu'a connu la Nouvelle-Calédonie, le scénario privilégié se situant à 3,6 points.

Il faut noter que ces études restent encore très partielles. Il est regrettable par exemple de ne pas disposer d'études concernant Saint-Martin, Saint-Barthélemy ou encore Saint-Pierre-et-Miquelon. Pour d'autres territoires, la question des moyens statistiques est posée car ils restent limités. Le système d'informations et de données en Polynésie par exemple ne peut être comparé à celui d'un DOM. « Il y a un petit peu de retard sur la prise de conscience de l'intérêt d'avoir des indicateurs pertinents, continus, fiabilisés et de qualité » selon M. Nicolas Prud'homme, directeur de l'Institut de la Statistique de la Polynésie Française (ISPF). Or ces instruments d'analyse font défaut tant aux acteurs économiques qu'aux autorités locales et nationales pour conduire des politiques de relance pertinentes.

Proposition n° 3 : Généraliser les études d'impact de la crise sanitaire afin de disposer d'une évaluation détaillée pour chaque territoire.

3. Un climat de crise qui perdure 
a) La crise sanitaire toujours en cours à Mayotte et en Guyane

Comme l'a reconnu l'Exécutif31(*), les collectivités ont su gérer la phase initiale de la crise sanitaire qui était difficile « avec des vrais résultats à la clé ». De remarquables initiatives locales doivent en outre être saluées : marchés de producteurs locaux, fabrication artisanale de masques, production locale de gel hydroalcoolique à base de rhum... Le Président de la République a même estimé que les territoires ultramarins pouvaient être « des territoires pilotes en matière de déconfinement ».

Au 30 juin 2020, 7 686 cas avérés et 81 décès étaient dénombrés dans les outre-mer :

- Guyane : 4004 cas, 15 décès

- Mayotte : 2603 cas, 33 décès

- La Réunion : 526 cas, 2 décès liés aux évacuations sanitaires depuis Mayotte

- Martinique : 240 cas, 14 décès

- Guadeloupe : 182 cas, 14 décès

- Polynésie : 62 cas, aucun décès

- Saint-Martin et Saint-Barthélemy : 47 cas, 3 décès

- Nouvelle-Calédonie : 21 cas

- Saint-Pierre et Miquelon : 1 cas

- Wallis-et-Futuna : aucun cas

À titre de comparaison, la France entière comptait à la même date 164 801 cas confirmés et 29 843 décès.

La crise sanitaire est actuellement considérée comme contenue, à l'exception de Mayotte et récemment de la Guyane qui connaît une véritable flambée depuis le mois de mai32(*). Cette situation maintient un « climat de crise » forcément défavorable à la reprise.

La menace d'une « deuxième vague » toujours présente, n'est pas non plus de nature à faire sortir ces territoires de « l'état de contagion émotionnelle » évoqué lors de la table ronde Tourisme du 25 juin.

b) L'absence de visibilité sur une sortie de crise post-Covid

À ce jour, la perspective d'une sortie de crise prochaine, dans l'Hexagone comme dans les outre-mer, ne fait pas l'unanimité.

Comme le souligne la plupart des personnes auditionnées, le « retour à la normale » (taux d'activité à 100 % dans tous les secteurs, avec ou sans rattrapage des pertes liées au confinement) sera probablement progressif. Les hypothèses vont du plus optimiste (second semestre 2020) au plus pessimiste (une décennie).

L'idée d'une « reprise en racine carrée » est notamment avancée33(*) et semble se concrétiser sur certains territoires, à savoir un rebond rapide mais incomplet suite au déconfinement, puis une longue période de retour progressif au niveau d'activité d'avant crise.

Le temps est considéré comme un facteur-clé qui jouera sur l'ampleur de la crise et sur les politiques de relance mises en place pour éviter un risque d' « écroulement ».

Source : Cabinet DME Évaluation de l'impact de la crise économique sur les économies ultramarines (29 mai 2020)

Dans ce processus, propre à chaque territoire, l'efficacité des mesures de soutien déployées, mais aussi les caractéristiques structurelles de l'économie, et les comportements des différents agents économiques, auront une importance décisive.

Un point de vue, largement partagé, est que la reprise dans les outre-mer sera probablement plus longue que dans l'Hexagone.

Selon l'étude DME précitée, les économies ultramarines ne pourront pas absorber le choc d'ici 2022, et encore sous réserve de taux annuels moyens de croissance très élevés (5 à 10 %). Une reprise plus lente (d'ici 2025) suppose quand même un effort de relance élevé (de l'ordre de 2 à 3 % par an). Dans tous les cas, avec l'hypothèse d'une reprise rapide (d'ici à 2023) ou d'une croissance soutenue (à horizon 2025), cela suppose une croissance extrêmement vigoureuse qui, selon le cabinet DME, « apparaît hors de portée de la plupart des géographies ».

Si une reprise lente à moyen terme semble, selon cette étude, plus vraisemblable (avec un soutien à la consommation des ménages via une baisse des prix et des prélèvements obligatoires ainsi que la réinjection de l'épargne forcée) le scénario le plus probable est que les économies ultramarines risquent fort de porter durablement les séquelles de la crise sanitaire.

c) Vers une crise sociale ?

La menace d'une crise sociale consécutive à la suite de la crise sanitaire et de la crise économique a ainsi été évoquée à plusieurs reprises lors des auditions de la délégation.

Comme l'a rappelé M. Olivier Léna, le taux de pauvreté est déjà trois fois plus élevé qu'en métropole : une personne sur trois est sous le seuil de pauvreté en Guadeloupe et en Martinique ; une sur deux en Guyane. La pauvreté touche singulièrement les chômeurs, les familles monoparentales et les jeunes ménages. Le niveau de vie reste inférieur à celui de la métropole et les inégalités y sont plus fortes; les prestations sociales restent la principale composante du revenu disponible des ménages les plus modestes. En outre, l'économie informelle y tient une place importante. « De ce fait, le confinement aura pu encore aggraver les inégalités » estime-t-il.

Source INSEE, 2017

M. Bertrand Savoye, chargé de programmes de recherches au département diagnostics économiques et politiques publiques de l'Agence française de développement (AFD)34(*), a indiqué à la délégation que l'agence finance actuellement des enquêtes à La Réunion et à Mayotte sur la perception des effets sociaux de la crise sanitaire.

De telles enquêtes sont réalisées en métropole depuis plusieurs mois. Elles ont notamment alimenté le Conseil scientifique, au sein duquel siégeait un sociologue. Elles ont permis de juger de l'acceptation des mesures de distanciation, des politiques publiques, d'évaluer l'évolution de l'opinion. « Nous étendons nos enquêtes à La Réunion et à Mayotte afin de ne pas avoir uniquement des références métropolitaines. La première série d'enquêtes a lieu en ce moment, les résultats devraient être disponibles d'ici à la fin du mois. Une deuxième série sera réalisée en septembre pour mesurer les évolutions de l'opinion » a-t-il précisé.

À Mayotte notamment, comme l'a indiqué M. Aurélien Daubaire, directeur régional de l'INSEE La Réunion-Mayotte, tout concourt à ce que la crise économique ait, probablement plus qu'ailleurs, des conséquences sociales importantes sur tous les plans : emploi, revenus, éducation, santé, etc. Il a rappelé qu'avant la crise, deux tiers des adultes de Mayotte n'étaient déjà pas en emploi (déclaré ou non). La moitié de la population environ y est âgée de moins de 18 ans et les familles sont très nombreuses. Une large majorité de la population est pauvre (selon le seuil de pauvreté national) et les situations de grande pauvreté sont très fréquentes.

Autre exemple, à La Réunion, la situation de l'emploi pourrait accélérer la crise sociale. Entre fin décembre 2019 et fin mars 2020, l'emploi a chuté brutalement de 1,3 %, soit 2 000 emplois en moins. Le nombre de demandeurs d'emplois de catégorie A inscrits à Pôle emploi a augmenté de 7 % entre fin février et fin avril, soit 2 500 personnes supplémentaires. Ces mouvements sont plus forts que lors de la récession de 2008-2009. Les dispositifs d'aide sont largement mobilisés, notamment le chômage partiel qui concerne plus de 100 000 salariés à fin avril, soit 56 % de l'emploi salarié privé. Les craintes sur les conséquences sociales de la crise restent néanmoins fortes : à La Réunion quatre salariés sur dix et un non-salarié sur deux exercent dans un secteur dont l'activité est réduite de plus de 50 %.

De nombreuses voix s'élèvent déjà pour alerter les pouvoirs publics sur la menace d'une crise multidimensionnelle. Des personnalités, en majorité d'outre-mer, ont ainsi interpellé dans une lettre ouverte le Président de la République dans une tribune publiée le 18 mai 2020, « sur les conséquences de la crise sanitaire qui pourraient être dramatiques » pour les territoires d'outre-mer, « sous la menace d'une crise économique, sociale, morale et politique sans précédent »35(*). Selon les signataires, les conséquences sociales, économiques et politiques « d'une déflagration généralisée seraient terribles : montée du chômage, de la pauvreté, de la précarité et même de l'insécurité alimentaire. Tout cela pourrait favoriser le développement de mouvements sociaux extrêmement durs et créer une défiance irréversible avec la République ».

De même, l'ACCIOM, l'EURODOM et la FEDOM ont appelé le 19 mai, dans une tribune commune, à une « mobilisation générale » pour les outre-mer face à la crise.


* 1 Article 99 de la loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l'égalité réelle outre-mer et portant autres dispositions en matière sociale et économique.

* 2 Audition IEDOM, Table ronde «Données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 3 L'évolution du PIB par habitant a été supérieure à celle qui a été constatée en métropole, l'emploi a connu une amélioration sensible et l'indice des prix à la consommation a augmenté moins fortement qu'en métropole.

* 4 Rapport Jean-Jacques Vlody « Du cloisonnement colonial au codéveloppement régional » 2016 : https://www.vie-publique.fr/sites/default/files/rapport/pdf/164000656.pdf

* 5 Voir notamment le Livre bleu outre-mer.

* 6 Audition IEDOM lors de la Table ronde «Données statistiques et perspectives économiques », 18 juin 2020.

* 7 4ème rencontres nationales du tourisme outre-mer, 30 septembre 2019.

* 8 Conférence de presse de la délégation sénatoriale aux outre-mer du 10 avril 2020.

* 9 Audition FEDOM, 16 avril 2020.

* 10 Note d'étape 20 propositions pour accompagner les territoires, 14 mai 2020.

* 11 Communiqué de presse de la délégation sénatoriale aux outre-mer du 17 avril 2020 « Les spécificités du tissu entrepreneurial des outre-mer doivent être prises en compte pour l'effectivité et l'efficience des mesures d'urgence ».

* 12 Les délais de paiement des collectivités locales outre-mer, IGA, octobre 2019.

* 13 Audition ADIE du 20 mai 2020.

* 14 Ibid.

* 15 Table ronde « Données statistiques et perspectives économiques », Intervention de M. Aurélien Daubaire, directeur régional de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) La Réunion-Mayotte.

* 16 Note interne AFD - Premières estimations de la perte d'activité (avril 2020) dans les économies d'outremer liée à la crise sanitaire.

* 17 Document FEDOM.

* 18 Audition ACCIOM, 23 avril 2020.

* 19 Audition FEDOM, 16 avril 2020 - Résultats de l'enquête FEDOM sur l'impact économique du COVID-19 sur les DOM-TOM.

* 20 Étude réalisée par le cabinet DME du 29 mai 2020.

* 21 Étude du CEROM les impacts économiques du Covid-19 en Nouvelle-Calédonie, avril 2020.

* 22 https://www.cerom-outremer.fr/cerom/

* 23https://www.cerom-outremer.fr/la-reunion/publications/etudes-cerom/l-impact-economique-immediat-de-la-crise-sanitaire-liee-au-covid-19-a-la.html

* 24https://www.cerom-outremer.fr/guyane/publications/etudes-cerom/un-recul-de-l-activite-economique-de-25-pendant-le-confinement.html

* 25 https://www.guyaweb.com/assets/gy_gy_inc_31_impact-covid_embargo-1.pdf

* 26https://www.cerom-outremer.fr/guadeloupe/publications/etudes-cerom/un-recul-de-l-activite-economique-de-20-pendant-le-confinement.html

* 27 Philippe Winnicki, directeur régional de l'INSEE.

* 28https://www.cerom-outremer.fr/polynesie-francaise/publications/etudes-cerom/covid-19-note-d-enquete-sur-le-sentiment-des-entreprises.html

* 29 Audition du 18 juin 2020.

* 30https://www.cerom-outremer.fr/nouvelle-caledonie/publications/etudes-cerom/les-impacts-economiques-du-covid-19-en-nouvelle-caledonie.html

* 31 Visioconférence du Président de la République avec des autorités locales des outre-mer, le 30 avril 2020.

* 32 Le Monde du 27 juin 2020 « Covid-19 : la Guyane dans une situation critique ».

* 33 Audition Données statistiques et perspectives économiques, 18 juin 2020.

* 34 Table ronde Données statistiques et perspectives économiques, 18 juin 2020.

* 35 À l'initiative de Patrick Karam, ancien président-fondateur du Conseil représentatif des Français d'outre-mer (CREFOM), ancien délégué interministériel pour l'égalité des chances des Français d'outre-mer.