Allez au contenu, Allez à la navigation

Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020

16 juillet 2020 : Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020 ( rapport d'information )

B. DES CONSÉQUENCES POTENTIELLEMENT PRÉJUDICIABLES POUR LES OUTRE-MER

Les outre-mer reçoivent d'importants fonds de la part de l'Union européenne. Les RUP bénéficient des Fonds européens structurels et d'investissements (FESI, 4,9 milliards d'euros sur 2014-2020 pour les RUP françaises), qui ont déjà permis de financer 1 420 projets27(*). Les PTOM quant à eux reçoivent des dotations - bien plus limitées mais aux forts enjeux régionaux et territoriaux - du Fonds européen de développement (FED, 106 millions d'euros sur 2014-2020).

Des menaces générales (avec les baisses des politiques de cohésion et de la PAC) pèsent sur les outre-mer lors des négociations du CFP 2021-2027. Des risques plus spécifiques, sur les règles de mise en oeuvre de certains fonds et programmes, doivent également être levés.

1. Les outre-mer et les fonds européens
a) Des ressources globalement importantes pour les RUP
(1) Un montant important de fonds européens dans les RUP françaises

Lors de la programmation 2014-2020, les RUP françaises ont bénéficié de 4,9 milliards d'euros via les FESI. Ces fonds, composés du fonds européen de développement régional (FEDER), du Fonds social européen (FSE), du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) devraient de nouveau s'appliquer dans les RUP pour la programmation 2021-2027.

Les montants des FESI alloués aux RUP françaises sont particulièrement importants. Ainsi, si les six RUP françaises représentent 3,2 % de la population française, elles ont reçu en revanche 17,4 % des FESI au niveau national, dont 25 % pour le FEDER et le FSE lors du CFP 2014-2020.28(*)

Le tableau ci-après détaille le montant des fonds (FEDER, FSE, FEAMP, FEADER) pour les différentes RUP françaises pour la programmation 2014-2020 :

Fonds 2014-2020 (FEDER, FSE, FEAMP, FEADER)

RUP

Fonds européens
(en millions d'euros)

Guadeloupe

1 014,2

Guyane

608,6

Martinique

801

Mayotte

290,2

La Réunion

2 117,9

Saint Martin

59,3

Total

4 891,2

Source : DGOM

(2) Des spécificités dans l'utilisation des fonds

Les RUP françaises bénéficiaient par ailleurs de spécificités dans l'utilisation de ces fonds lors du CFP 2014-2020.

Tout d'abord, le taux de cofinancement était plus élevé que pour les autres régions européennes. L'aide européenne n'intervient jamais seule pour soutenir un projet : elle est limitée par un taux maximal et vient en complément d'autres financements (État, conseil régional, conseil départemental, autofinancement, etc.). Le but du cofinancement est alors de permettre que l'aide européenne ait un effet de levier sur les financements publics nationaux. Pour les RUP, ce taux de cofinancement s'élevait à 85 % quelle que soit la catégorie de région dans laquelle se situe chacune des RUP. À l'inverse, ce taux de cofinancement est de 60 % pour les régions en transition et de 50 % pour les régions les plus développées.

Par ailleurs, il existe depuis la programmation 2007-2013 une allocation spécifique RUP au titre du FEDER. Cette allocation n'est pas soumise à concentration thématique, c'est à dire qu'elle ne doit pas se concentrer sur certains domaines jugés prioritaires par l'Union européenne. Les RUP peuvent ainsi affecter cette allocation où ils le souhaitent. Elle vise en général à compenser les coûts supplémentaires liés aux caractéristiques et contraintes spéciales auxquelles les RUP sont confrontées (adoption aux normes parasismiques, aide au fret, etc.).

b) Des financements directs plus limités pour les PTOM mais aux enjeux territoriaux et régionaux considérables

En comparaison avec les RUP, les PTOM reçoivent des financements directs beaucoup plus limités de la part de l'Union européenne, essentiellement à travers le FED.

(1) Un financement européen des PTOM via le FED

L'essentiel des fonds reçus provient du Fonds européen de développement (FED). Hors du budget de l'Union européenne, le FED est l'instrument principal de l'Union européenne pour l'aide au développement des 79 pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) et des PTOM.

L'enveloppe générale du FED s'élevait à 30,5 milliards d'euros sur 2014-2020, dont une enveloppe pour les 25 PTOM de l'Union européenne à 300 millions d'euros. Moins de 1 % des montants du FED est donc attribué aux PTOM.

Les PTOM français (hors Saint-Barthélemy et les Terres australes et antarctiques françaises, non éligibles) ont reçu 106 millions d'euros au titre du FED territorial sur 2014-2020. Bien que limité, ce montant est en hausse de 27 % par rapport à l'exercice 2007-2014. Cette hausse est d'autant plus notable que Mayotte a entre-temps quitté la catégorie des PTOM pour intégrer celle des RUP.

(2) Des enveloppes FED territoriale, régionale et thématique

Les dotations du FED à destination des PTOM se déclinent en enveloppes territoriale, régionale et thématique. Les dotations territoriales se font sous la forme d'appui budgétaire, c'est-à-dire qu'elles sont versées directement au compte des collectivités et non via un appel à projets. Les programmes régional et thématique privilégient en revanche une approche par projets.

Le tableau ci-après détaille les montants du FED territorial alloué à chaque PTOM lors de la programmation 2014-2020. Ces enveloppes territoriales sont ciblées sur certaines priorités, qui varient suivant les territoires. Ainsi, les FED territoriaux étaient ciblés sur le tourisme en Polynésie française, sur l'emploi et l'insertion professionnelle en Nouvelle-Calédonie, sur le développement numérique à Wallis-et-Futuna, sur le tourisme durable et la desserte maritime à Saint-Pierre-et-Miquelon.

FED territorial 2014-202029(*)

PTOM

FED territorial

(en millions d'euros)

Polynésie française

(tourisme)

29,95

Nouvelle-Calédonie

(emploi et insertion professionnelle)

29,8

Wallis-et-Futuna

(développement numérique)

19,6

Saint-Pierre-et-Miquelon

(tourisme durable et desserte maritime)

26,3

Saint-Barthélemy
et TAAF

N'a pas été éligible au FED territorial du XIème FED

Total

105,65

Outre l'enveloppe territoriale, les PTOM français bénéficient des programmes régional et thématique, qui permettent de réaliser des coopérations entre PTOM d'un même bassin régional. Pour l'ensemble des 25 PTOM de l'Union européenne, ces programmes s'élèvent à près de 100 millions d'euros.

FED régional et FED thématique 2014-202030(*)

 

FED Pacifique

FED Océan indien

FED Caraïbe

FED thématique

PTOM concernés

4 PTOM dont 3 français

Les TAAF
(seul PTOM bénéficiaire)

12 PTOM dont Saint-Barthélemy

Les 25 PTOM

Secteur de concentration

Changement climatique et biodiversité

Écosystèmes terrestres et marins, énergies durables, biodiversité marine

Énergies durables et biodiversité marine

Changement climatique et énergies durables

Montant
(en millions d'euros)

36

4

40

16 à 18

Évolution /
2008-2013

+ 300 %

+ 33,33 % (malgré la sortie de Mayotte)

+ 42,85 %

Nouveau programme

(3) Un accès, pour des montants limités, aux programmes horizontaux

Si l'essentiel des financements européens à destination des PTOM provient des enveloppes FED, les PTOM français ont aussi été éligibles, pour des montants très limités, à certains programmes horizontaux.

Sur 2014-2020, les programmes concernés ont été les programmes COSME (compétitivité des entreprises), Erasmus+ (jeunesse, formation et éducation) et Horizon 2020 (recherche et innovation). Ils n'ont concerné que la Polynésie française et la Nouvelle-Calédonie.

Programmes horizontaux PTOM 2014-201831(*)

PTOM

Programmes UE

Montant
(en millions d'euros)

Polynésie française

COSME ; Eramus+ ; Horizon 2020

1,13

Nouvelle-Calédonie

COSME ; Eramus+ ; Horizon 2020

1,25

2. Les risques pour les RUP
a) Les RUP concernées par les menaces générales sur la politique de cohésion et sur les nouvelles règles de dégagements d'office
(1) Les menaces d'une baisse de la politique de cohésion

La Commission, dans sa proposition de budget présentée le 2 mai 2018, envisageait une baisse de la politique de cohésion de 10 %. Il s'agit là d'une baisse « sans précèdent, jamais le budget de la politique régionale n'avait baissé auparavant »32(*). Cette baisse paraît d'autant moins opportune que, comme le souligne M. Younous Omarjee, président de la Commission du développement régional au Parlement européen, « nous avons plus que jamais besoin de cohésion en Europe », le Brexit obligeant à « renforcer davantage les convergences ». La présidence finlandaise du Conseil a même proposé une baisse plus importante encore de la politique de cohésion (baisse de 2 % par rapport à la proposition de la Commission).

Certes, dans la nouvelle proposition de la Commission le 27 mai 2020, la politique de cohésion voit son importance accrue puisqu'elle bénéfice des crédits exceptionnels du plan de relance, au titre du nouveau programme REACT-EU doté de 50 milliards en 2021 et 2022. Mais les crédits inscrits sur le CFP socle au titre du FEDER, des fonds de cohésion et du FSE diminuent de près de 8 milliards d'euros par rapport à la proposition initiale de mai 2018.

Si la baisse de la politique de cohésion est un danger pour l'ensemble des régions européennes, le risque pour les RUP parait encore plus important. Selon M. Younous Omarjee, « la diminution des crédits sera catastrophique pour les RUP qui, en raison de leur retard de développement, émargent plus que d'autres régions aux fonds de cohésion ». Une baisse des crédits impliquerait des crédits en moins « pour la formation professionnelle, pour la construction des lycées, pour l'aide aux petites et moyennes entreprises à travers le FEDER ».

Le retard dans la programmation des fonds de cohésion sur la période 2014-2020 expliquerait en partie cette baisse prévue pour 2021-2027. Mme Carole Mancel-Blanchard, conseillère au cabinet de Mme Elisa Ferreira, Commissaire européenne à la cohésion et aux réformes, rappelle ainsi qu'« il y a un retard de 5 % sur la période précédente en termes de programmation, ce qui n'a pas aidé à défendre pour la prochaine période le maintien ou l'augmentation du budget de la cohésion »33(*).

La Représentation permanente de la France à Bruxelles a insisté à plusieurs reprises devant les rapporteurs sur son engagement à défendre le maintien du budget de la cohésion, « capitale pour les RUP »34(*). La défense de la politique de cohésion risque d'être ardue. M. Younous Omarjee rappelle ainsi qu'il y a « peu d'avantage politique à tirer du sauvetage de la politique de cohésion. En effet, ses bénéficiaires sont difficilement identifiables : ce sont souvent des institutions, comme les régions, et non des groupes comme les agriculteurs comme dans le cas de la PAC, qui sont très bien organisés, tandis qu'il est très difficile de mobiliser un lobby de la cohésion ».

(2) Le durcissement des règles de dégagement d'office

Les crédits d'un cadre financier pluriannuel sont répartis en sept tranches annuelles équivalentes, qui doivent être engagés à temps sous peine de leur annulation par l'Union européenne (règle du dégagement d'office). Lors du cadre financier pluriannuel 2014-2020, les règles de dégagement d'office prévoyaient que les crédits devaient être utilisés au plus tard le 31 décembre de la troisième année suivant chaque année de programmation (règle du N+3). La Commission européenne a proposé, pour le CFP 2021-2027, de revenir à la règle du N+2, à l'oeuvre lors du CFP 2007-2014. Cette évolution donnerait alors un an de moins aux acteurs concernés pour utiliser les fonds européens.

Les RUP françaises n'ont pas rencontré de difficultés majeures pour engager à temps les fonds européens. M. Emmanuel Berthier, directeur général des outre-mer, rappelle que pour la programmation 2014-2020 « les autorités de gestion des RUP n'ont pas enregistré de dégagements d'office, à l'exception des programmes Interreg »35(*). Les difficultés se sont limitées au programme Mayotte avec les pays du voisinage, pour de faibles montants36(*).

Cependant, ces bons résultats pourraient être plus difficiles à atteindre avec l'adoption de la règle du N+2. Par ailleurs, l'année 2023 risque d'être particulièrement critique pour les autorités de gestion et de certification. Celles-ci devront en effet gérer simultanément les risques de dégagement pour l'année 2020 et pour l'année 2021, chacune appartenant à des programmations différentes et donc répondant à des règles différentes.

b) Des menaces sur les taux de cofinancement et sur l'allocation spécifique RUP
(1) Les risques d'une baisse du taux de cofinancement de 85 % à 70 %

Comme déjà rappelé, l'aide européenne dans les RUP n'intervient jamais seule mais en complément d'autres financements (État, région, département, autofinancement). Des taux de cofinancement fixent la part maximale de financement de projets par l'Union européenne. Dans la programmation actuelle, les taux de cofinancement pour les fonds de cohésion dans les RUP s'établissent à 85 % (contre 60 % ou 50 % pour les autres régions). La Commission européenne propose d'abaisser ce taux à 70 %. La présidence croate du Conseil a proposé de réviser ce taux et de le relever à 75 % pour les RUP. Ce sujet fait partie de la « boîte de négociation » soumise à l'accord à l'unanimité au Conseil européen.

La Commission européenne avance deux raisons pour justifier cet abaissement du taux de cofinancement maximal dans les RUP. Tout d'abord, ce taux élevé de cofinancement avait été instauré au moment de la crise économique et il conviendrait aujourd'hui de revenir au niveau fixé avant la crise. Par ailleurs, « alors que l'Union européenne doit faire face à de nouvelles priorités et donc à de nouvelles dépenses, le seul moyen d'afficher un maintien (ou une faible baisse) du budget de la cohésion était de diminuer les taux de cofinancement 37(*)». Baisser les taux de cofinancement est ainsi un moyen de ne pas afficher une baisse encore plus marquée du budget de la cohésion.

L'abaissement à 70 % ou à 75 % risquerait de mettre en péril le financement de nombreux projets dans les outre-mer. Des projets comme la mise en place d'une connexion wifi pour les lycées et collèges de Guyane ou encore la construction de barrages en mer contre les sargasses par la ville du Robert en Martinique nécessitent ainsi des taux de cofinancement de l'Union européenne à 85 %38(*). De manière générale, l'assistance technique des programmes opérationnels se fait également via des taux de cofinancement à 85 %39(*).

Le Parlement européen est opposé au passage du taux de cofinancement à 70 % et propose le rétablissement à 85 %. La France défend aussi le maintien à 85 %40(*). Nécessaire pour les RUP françaises, ce maintien à 85 % ne doit pas cependant se traduire par une baisse du nombre de projets financés. Devant les rapporteurs, en déplacement à Bruxelles, la Commission européenne a en effet indiqué que « les négociations permettront peut-être un relèvement des taux puisque cela ne coûte pas plus cher aux contributeurs nets. En effet, la seule conséquence est que l'Union européenne financera moins de projets, mais cela n'aura pas pour conséquence d'augmenter le budget de la politique cohésion et donc la contribution des États membres »41(*). L'obtention du maintien des taux de cofinancement à 85 % pour les RUP ne sera donc efficace que s'il est associé à une augmentation générale de la politique de cohésion.

Proposition n° 3 : Rétablir pour les RUP des taux de cofinancement spécifiques de 85 % pour les fonds de cohésion.

(2) L'allocation spécifique RUP

Les RUP bénéficiaient pour la programmation 2014-2020 d'une allocation spécifique, sans obligation de concentration thématique, destinée à couvrir les surcoûts liés à l'ultrapériphéricité. Celle-ci doit être reconduite pour 2021-2027 mais certaines de ses modalités pour la prochaine programmation posent question.

L'allocation spécifique RUP doit être maintenue, avec un montant s'établissant à 1,45 milliard d'euros dans la proposition initiale de la Commission (1,44 milliard dans la proposition soumise au Conseil européen du 20 février 2020).

Cette allocation ne concerne actuellement que le FEDER. La Commission européenne a proposé de l'étendre au FSE+, le fonds visant à réduire les écarts de développement existants entre les 274 régions de l'Union européenne. L'enjeu est néanmoins de savoir si cette extension est réalisée avec l'enveloppe prévue pour l'allocation spécifique FEDER (auquel cas le montant de l'allocation FEDER diminue) ou si elle se fait via la création d'une enveloppe financière distincte. Si une enveloppe commune est prévue pour l'allocation spécifique RUP FEDER/FSE+, il est donc nécessaire de l'augmenter de manière significative pour que l'extension ne se fasse pas au détriment de l'allocation FEDER.

La France demande de relever l'allocation spécifique RUP et de veiller à ce que l'extension au FSE+ ne se fasse pas au détriment de l'allocation FEDER42(*). La déclaration commune de la France avec l'Espagne et le Portugal du 20 novembre 2019 s'engage ainsi à soutenir « le maintien d'une allocation spécifique RUP au sein du Fonds européen de développement régional (FEDER) et la création d'une enveloppe similaire au sein du Fonds social européen (FSE+), toutes deux dotées d'une enveloppe financière distincte et fixée à un niveau approprié »43(*). Cette demande est également reprise dans la déclaration finale de la Conférence des présidents des RUP, du 6 et 7 février 2020 à Saint-Martin44(*).

Proposition n° 4 : Relever le montant de l'allocation spécifique RUP pour permettre de financer effectivement l'extension au FSE+.

c) Des exigences de concentration thématique encore trop contraignantes

Les exigences de concentration thématique pour l'allocation des fonds reçus par les RUP sont certes plus arrangeantes que pour les autres régions mais elles demeurent, dans les propositions budgétaires pour 2021- 2027, contraignantes.

Ainsi, selon la proposition initiale de la Commission, 65 % des fonds FEDER et FSE doivent être alloués aux concentrations stratégiques 1 (Europe intelligente) et 2 (Europe plus verte). La Commission veut ainsi permettre que les investissements se concentrent sur des domaines prioritaires pour l'Union européenne et participent à la modernisation des structures économiques.

Cependant, alors qu'il existe des retards de développement dans certains RUP, la priorité n'est pas nécessairement dans le financement de projets innovants et au numérique. Des territoires encore confrontés à des retards structurels importants, notamment sur l'eau, les déchets, le transport et certaines infrastructures, comme la mise aux normes parasismiques des ouvrages routiers, considèrent comme des contraintes ces exigences de concentration thématique. Dans ces territoires, le plus important semble être d'abord de traiter des retards structurels.

La Guyane a ainsi insisté, dans une réponse au questionnaire des rapporteurs, sur ses besoins en infrastructures de base. Or, cette concentration conduirait mécaniquement à ne laisser que 35 % du FEDER pour les opérations d'infrastructures (formation, enseignement primaire, secondaire, social, santé, transport, logement social...). Seulement 100 millions d'euros y seraient consacrés, « ce qui est dramatiquement insuffisant »45(*). Une souplesse, de 10 à 20 % serait donc bienvenue.

Proposition n° 5 : Écarter la concentration thématique de 65 % initialement proposée par la Commission sur les programmes « Europe intelligente » et « Europe plus verte » et défendre des concentrations thématiques spécifiques au développement des outre-mer.

d) De nombreuses inquiétudes pour l'agriculture et la pêche ultramarines
(1) L'impact sur les fonds Poséi

La Commission européenne proposait le 2 mai 2018 une baisse globale de la PAC de 15 %. Une vingtaine d'États membres, dont la France, ont très vite réclamé un rehaussement des crédits, afin de revenir a minima au niveau de la programmation 2014-2020. La présidence finlandaise du Conseil a répondu en 2019 partiellement à cette demande en proposant de relever le budget de la politique agricole commune en augmentant les montants prévus pour le deuxième pilier de la PAC (pilier finançant le FEADER).

L'enjeu pour les outre-mer est le maintien de l'enveloppe du Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi), figurant dans le premier pilier de la PAC. Ce programme est une adaptation de la PAC permettant de prendre en compte les contraintes géographiques et économiques des territoires ultramarins. S'établissant à 280 millions d'euros par an environ, le Poséi est un programme indispensable pour le soutien à l'agriculture ultramarine : il permet de maintenir les revenus des agriculteurs et de progresser vers l'autonomie alimentaire des territoires.

Dans ses propositions du 27 mai 2020, la Commission envisage un relèvement du premier pilier de la PAC, qui gagne 4 milliards d'euros par rapport à la proposition initiale de la Commission. Cette revalorisation est notable mais l'effort est encore insuffisant, l'enveloppe étant toujours en diminution par rapport à la programmation 2014-2020.

Une diminution du budget du Poséi risquerait de menacer le développement des filières agricoles outre-mer. Par ailleurs, il contraindrait les ambitions actuelles en matière d'autosuffisance alimentaire et aurait des conséquences négatives sur l'emploi. Cette baisse serait d'autant plus dommageable que les besoins sont aujourd'hui en forte progression. Les fonds nationaux alloués au programme ont dû être augmentés pour couvrir les besoins (+5 millions d'euros en 2020)46(*).

Le niveau des consommations des crédits du Poséi est par ailleurs excellent, grâce notamment à la possibilité de réallouer les fonds entre territoires au niveau national, contrairement au FEADER47(*).

Le Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi)

Le Programme d'options spécifiques à l'éloignement et à l'insularité (Poséi) est une adaptation de la PAC permettant de prendre en compte les handicaps géographiques et économiques des territoires ultramarins.

Ce programme prévoit notamment :

- un volet « régime spécifique d'approvisionnement », visant à compenser l'éloignement géographique pour certains approvisionnements nécessaires aux productions agricoles et agro-industrielles des DOM ;

- un volet « mesures en faveur des productions agricoles locales », visant à développer, à conforter, à soutenir le développement de la diversification de l'agriculture locale.

La dotation Poséi pour la France pour 2014-2020 s'établit à 1,9 milliard d'euros. La France a bénéficié d'une dotation de 278 millions d'euros en 2018 au titre du Poséi.

Source : DGOM

Comme le rappelle M. Jérôme Brouillet, secrétaire général adjoint des affaires européennes, « tous les États membres n'ayant pas la chance d'avoir des RUP, certains ne comprennent pas forcément les enjeux spécifiques liés à ces territoires ». Dès lors, il peut être difficile dans les négociations budgétaires de défendre l'existence d'un programme spécifique pour l'agriculture ultramarine. Des critiques nationales sont même parfois émises, accusant l'agriculture des RUP d'être trop aidée. La demande d'un maintien du budget Poséi n'est cependant pas exagérée. Deux mises en perspective permettent de le démontrer.

Tout d'abord, si au niveau national, le premier pilier de la PAC est cinq fois plus important que le deuxième pilier, le Poséi n'est quant à lui au niveau des outre-mer que deux fois supérieur à celui du FEADER. Dans les RUP, le budget du premier pilier est donc deux fois plus élevé et non cinq fois plus élevé que le deuxième pilier. Il n'y a donc pas de disproportion par rapport au niveau national, bien au contraire.

Par ailleurs, comme l'a rappelé lors de son audition M. Arnaud Martrenchar, délégué interministériel à la transformation agricole des outre-mer, l'importance des aides à l'hectare obtenues grâce au Poséi doit être rapportée à la question de l'emploi. « Certes, si l'on rapporte ces montants à l'hectare, les RUP semblent très aidées avec 2 500 euros à l'hectare, contre 450 euros dans l'Hexagone. Mais ce qui compte, c'est l'emploi. Les exploitations outre-mer sont petites et nécessitent beaucoup plus de main-d'oeuvre : rapportées à l'emploi, les aides outre-mer sont inférieures aux aides reçues dans l'Hexagone. Il n'est donc pas exact de dire que le Poséi serait surdoté dans les RUP par rapport à l'Hexagone.48(*)»

Il est à noter que les bons résultats de consommation du Poséi ne sont sans doute pas sans lien avec leur gestion par l'Odeadom (Office de développement de l'économie agricole outre-mer), organisme payeur du Poséi. Or le Gouvernement prévoyait dans la loi de finances pour 2020 de regrouper les organismes de moins de cent employés. L'Odeadom risquait alors de fusionner avec FranceAgrimer. Rien n'est cependant aujourd'hui arrêté49(*). Si la fusion était néanmoins décidée, FranceAgrimer devrait gérer les problèmes agricoles communs à l'ensemble de la France et la spécialisation pour les outre-mer risquerait de disparaître.

Proposition n° 6 : Revaloriser encore le premier pilier de la PAC qui finance le Poséi, programme indispensable pour le soutien à l'agriculture des RUP.

(2) Sur la pêche ultramarine, le danger d'un plafonnement des compensations des surcoûts

Au niveau européen, la pêche ultramarine est soutenue par le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP). Il existe au sein des dotations FEAMP pour les RUP des plans de compensation des surcoûts (PCS), qui permettent de répondre aux difficultés spécifiques de la pêche, de l'élevage, de la transformation et de l'écoulement de certains produits de la pêche et de l'aquaculture provenant des régions ultrapériphériques.

La Commission propose que ces PCS n'excèdent pas 50 % de chacune des dotations du FEAMP versées aux RUP. Un plafonnement des plans de compensation des surcoûts est ainsi prévu. Cette mesure vise à ce que le FEAMP dans les RUP ne se limite pas aux compensations des surcoûts mais permette également le développement de l'économie bleue et de nouveaux secteurs porteurs d'emplois (offshore, tourisme durable, aquaculture durable...)50(*). Pour la France, l'enveloppe FEAMP/RUP proposée est de 131 millions d'euros, dont 65,5 millions d'euros maximum pour les PCS.

Les PCS sont capitaux pour la pêche ultramarine et absorbent à l'heure actuelle parfois plus de 50 % des fonds. Le plafonnement des PCS limitera de fait l'aide directe aux entreprises de pêche et d'aquaculture dans les RUP51(*). Le Conseil régional de La Réunion demande ainsi une « plus grande souplesse pour les PCS »52(*)

La Commission propose également comme nouveauté pour 2021-2027 que chaque RUP doive présenter un plan d'action stratégique détaillé. Cette disposition peut être source de charges inutiles et entraîner un refus de la Commission d'accorder des financements si les conditions strictes imposées ne sont pas réunies.

Proposition n° 7 : Rejeter le plafonnement à 50 % des plans de compensation des surcoûts (PCS) en matière de FEAMP.

3. Les risques pour les Pays et Territoires d'outre-mer (PTOM)
a) Une Décision d'association outre-mer (DAO), encore provisoire et peu satisfaisante

Le cadre actuel qui s'applique aux 25 PTOM est la décision d'association outre-mer (DAO) du 25 novembre 2013, qui définit la relation privilégiée que les PTOM entretiennent avec l'Union européenne. S'ils constituent des territoires associés à l'Union européenne, les PTOM sont « membres de la famille européenne » et un cadre juridique spécifique leur est applicable. Les fonds européens à destination des PTOM se limitant essentiellement aux fonds du Fonds européen de développement (FED, hors budget UE), les dotations aux PTOM sont donc actuellement des dotations extrabudgétaires.

La Commission a proposé le 14 juin 2018 une nouvelle DAO présentée pour une Union à 27 États membres. Du fait du départ du Royaume-Uni, elle ne concerne plus que 12 PTOM rattachés à 3 États membres (France, Danemark et Pays Bas). La nouvelle DAO fusionne l'actuelle DAO et la décision Groenland. De plus, la proposition de nouvelle DAO budgétise les financements dédiés aux PTOM en leur allouant un budget de 500 millions d'euros tirés de la rubrique budgétaire « Le voisinage et le monde » (rubrique IVCDI) du CFP 2021-2027.

Le projet de DAO est stabilisé depuis le printemps 2019. Il reste cependant à déterminer les enveloppes budgétaires (enveloppe PTOM globale, part consacrée au Groenland, parts consacrées aux autres PTOM, parts régionales...). Ces enveloppes budgétaires sont conditionnées à l'avancement des discussions budgétaires sur le règlement général CFP. En l'absence d'accord, l'actuelle DAO restera en application. Une fois les enveloppes connues, le projet de DAO pourrait être validé via une simple décision du Coreper (Comité des représentants permanents) et du Conseil de l'Union européenne.

b) Une budgétisation du FED soulevant des inquiétudes

La budgétisation du FED, si elle permet d'intégrer les PTOM dans le budget de l'UE, implique une possible perte de flexibilité des programmes et un risque de moindre pilotage par les États membres.

(1) Une meilleure prise en compte apparente des PTOM par l'Union européenne

La création d'un instrument spécifique aux PTOM dans le budget européen apparaît comme une bonne initiative. Les PTOM français s'en sont félicités dans un courrier adressé au ministère des outre-mer et au ministère de l'Europe et des Affaires étrangères en juillet 201853(*).

Les orientations favorables de la Commission européenne pour la prise en compte des PTOM ont par ailleurs été confirmées dans les négociations sectorielles. Ainsi, le nouvel instrument budgétaire à destination des PTOM comporte des enveloppes régionales fléchées (81 millions d'euros), dont une nouvelle sous-enveloppe dédiée aux coopérations des PTOM avec leur voisinage (enveloppe intra régionale dotée de 15 millions d'euros).

Les PTOM pourront aussi accéder à l'enveloppe thématique et à l'enveloppe de réponse aux crises de l'instrument de voisinage, de coopération internationale et de développement (IVCDI). Ces financements pourront permettre d'augmenter les financements disponibles pour les PTOM et doivent favoriser le développement de projets conjoints avec les pays ACP54(*).

Le Parlement européen est lui aussi favorable à la budgétisation du FED car elle lui permettra d'exercer un pouvoir de codécision sur cette enveloppe ce qui ne pouvait être le cas quand le FED est hors du budget de l'UE.

(2) Des risques de perte de flexibilité et d'introduction de dégagements d'office

Cependant, des interrogations se posent quant à la préservation de la flexibilité du FED. La budgétisation du FED pourrait entraîner de fait l'annualité des fonds et donc de possibles dégagements d'office. S'ils ne sont pas engagés à temps, les crédits à destination des PTOM risqueraient donc d'être annulés par la Commission européenne. Ce risque pourrait être particulièrement important en début de période de programmation, alors que les projets ne sont pas encore bien amorcés55(*).

Répondant à ces inquiétudes, la Commission européenne a proposé un certain nombre de mesures visant à garantir le même niveau de flexibilité que pour les programmations précédentes. Il est ainsi proposé que les crédits d'engagement et de paiement non utilisés soient automatiquement reportés sur l'exercice suivant. Le risque de dégagement d'office serait ainsi évité56(*).

Par ailleurs, une enveloppe d'assistance technique devrait également permettre d'appuyer les PTOM pour la bonne mise en oeuvre des nouvelles modalités de l'instrument DAO. Cette assistance est indispensable compte tenu des capacités administratives et humaines limitées des territoires, comme rappelé par l'OCTA57(*) et par la Nouvelle-Calédonie dans une réponse au questionnaire des rapporteurs58(*).

Ces mesures de maintien de flexibilité ne seront garanties que sous réserve de l'accord des chefs d'État et de gouvernement des États membres. Elles doivent donc être défendues dans les négociations.

Proposition n° 8 : Conditionner la budgétisation du FED à l'obtention de garanties sur sa flexibilité et continuer à associer les États membres au pilotage stratégique des projets financés par le FED.

(3) De nécessaires garanties sur l'accès des PTOM aux programmes horizontaux et sur le pilotage des projets par les États membres

La budgétisation du FED présente également un risque s'agissant de la gouvernance. Il est nécessaire que les États membres, c'est-à-dire le Conseil, soient associés au pilotage stratégique des projets financés par le FED, comme ce fut le cas pour les précédentes programmations.

Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) estime ne pas être suffisamment rassuré par la Commission sur ce sujet : « les réponses de la Commission ne sont pas très satisfaisantes concernant la présence future des États membres dans le cockpit de pilotage stratégique de ces fonds ». Le gouvernement indique cependant avoir bon espoir que cette garantie soit in fine obtenue : « La Commission (fait) de cette intégration du FED dans le budget européen un élément important de son programme, elle a intérêt à nous donner des gages sur ce volet59(*) ».

L'éligibilité des PTOM aux programmes horizontaux est également un enjeu majeur. Selon les règlements en cours de négociation, les PTOM auront accès aux différents programmes de l'Union européenne, y compris au programme LIFE (programme dédiée à l'environnement), dont l'accès aux PTOM était extrêmement restreint sur la période 2014-202060(*).

Les PTOM français attendent cependant des États membres, de la Commission européenne et de l'OCTA (Association des PTOM) qu'ils mettent en oeuvre toutes les mesures nécessaires pour améliorer la participation des PTOM aux programmes de l'Union européenne61(*). Alors que les pays ACP disposent d'outils pour connaître l'ensemble des aides européennes auxquelles ils peuvent avoir accès, tel n'est pas le cas pour les PTOM62(*). Cette différence de traitement n'est pas acceptable. L'information sur les programmes européens accessibles aux PTOM doit être mieux structurée et plus largement diffusée auprès des PTOM.

Cette proposition a d'ailleurs été portée devant le Parlement européen par le député européen M. Maurice Ponga en 2019, qui a réclamé la mise en place d'un portail d'accès actualisé sur les programmes dont pourraient bénéficier les PTOM63(*).

Enfin, l'adaptation des programmes horizontaux aux caractéristiques des PTOM est une nécessité. Ainsi, s'agissant d'Erasmus +, l`éloignement des territoires et la cherté des billets d'avion ne sont pas pris en compte et constituent des freins au développement des échanges. Par ailleurs, la Polynésie française regrette que le programme Erasmus + ne soit pas ouvert aux États tiers du Pacifique. Cette extension constituerait « une alternative avantageuse et permettrait de diminuer les coûts de transport, de rassurer les familles et de promouvoir l'intégration régionale de la Polynésie, l'un des vecteurs de la promotion des valeurs de l'Europe »64(*).

Proposition n° 9 : Obtenir de la Commission une synthèse des programmes accessibles aux PTOM pour 2021-2027.

c) Un nécessaire rehaussement de l'enveloppe et une vigilance à conserver sur la répartition avec le Groenland

Le montant total de l'enveloppe allouée à l'instrument spécifique PTOM dans le budget européen pour 2021-2027 ne paraît pas être suffisant. Par ailleurs, la question de la répartition de l'enveloppe avec le Groenland devra également se poser.

(1) Proposition du Parlement européen : relever le budget PTOM de 500 millions d'euros à 669 millions d'euros

Pour 2021-2027, il est proposé que l'enveloppe totale s'élève à 500 millions d'euros pour les 13 PTOM, dont le Groenland.

La proposition de la Commission est d'allouer 159 millions d'euros pour les enveloppes territoriales des PTOM français et néerlandais pour 2021-2027, soit une légère augmentation de 6,7 millions d'euros par rapport à 2014-2020. Cette augmentation est manifestement insuffisante et ne répond pas aux contraintes spécifiques de ces territoires ni aux défis du réchauffement climatique65(*).

Afin de permettre d'augmenter les enveloppes, les PTOM français militent pour une augmentation de l'enveloppe générale, comme l'a proposé le Parlement européen. L'enveloppe devrait passer de 500 millions d'euros à 669 millions d'euros.

La France n'a pas suivi le Parlement européen et ne s'est pas engagée sur un relèvement de l'enveloppe à 669 millions. Elle estime néanmoins que le montant de 500 millions d'euros est un minimum. Le SGAE a ainsi indiqué devant les rapporteurs qu'il « sera difficile d'obtenir davantage » mais « en tout état de cause, il est hors de question de descendre en dessous66(*)

(2) Le Danemark et les Pays-Bas, à la fois alliés et concurrents de la France pour les négociations

La répartition de l'enveloppe globale est également capitale. Outre la répartition avec le Groenland, il convient aussi de s'assurer de la place laissée aux enveloppes régionales et de coopération entre PTOM.

Il est difficile de faire des comparaisons en termes de montants absolus entre 2014-2020 et 2021-2027 puisque les 12 PTOM britanniques quittent l'Union européenne entre la première et la deuxième programmation. Des comparaisons en valeur relative sont néanmoins possibles.

Pour 2014-2020, la répartition de l'enveloppe globale de 582,3 millions d'euros se faisait ainsi :

· 364,5 millions d'euros pour les PTOM, donc 62 % du montant global (152,3 millions d'euros étaient consacrés aux enveloppes territoriales pour les PTOM français et néerlandais, soit 26 % du montant total) ;

· 217,8 millions d'euros dans le cadre de l'instrument pour le Groenland, soit 37 % du total.

La nouvelle répartition, pour 2021-2027, se décompose comme suit :

· 225 millions d'euros pour le Groenland ;

· 225 millions d'euros pour les 6 PTOM français et les 6 PTOM néerlandais (dont 159 millions d'euros d'enveloppes territoriales)

· 50 millions d'euros pour des enveloppes communes PTOM-Groenland

La répartition entre les PTOM et le Groenland est donc à 45 % pour les uns, 45 % pour l'autre.

Le Parlement européen propose de modifier cette répartition. Afin de mettre de côté les oppositions entre le Groenland et les PTOM, le Parlement européen propose de ne pas distinguer entre les deux et de les regrouper dans la même catégorie. Il propose par ailleurs d'augmenter les enveloppes de coopération régionale.

Proposition de la Commission du 14 juin 201867(*)

Proposition du Parlement européen, février 201968(*)

L'avantage de la présentation du Parlement européen est d'associer le Groenland et les PTOM, qui ont alors intérêt ensemble à obtenir une augmentation significative de l'enveloppe générale.

Pour la France, il apparait donc nécessaire d'agir en deux temps. Comme le suggère le SGAE, « nous avons intérêt dans un premier temps, à demander avec eux (le Danemark), la préservation de l'enveloppe PTOM ; ensuite, une fois les millions d'euros garantis, il faudra que nous ayons avec les Danois, sur ce sujet, des discussions bilatérales »69(*). Le Représentant permanent de la France M. Philippe Léglise-Costa insiste également sur cette stratégie : « Il faut éviter dans un premier temps la concurrence avec les Danois. Il faut d'abord défendre avec eux une enveloppe globale, et ensuite négocier la répartition »70(*). Cette stratégie à l'égard des Danois devrait également s'adresser à l'endroit des Néerlandais.

Le Danemark et les Pays-Bas constituent donc à la fois des alliés et des concurrents. Le relèvement de l'enveloppe des PTOM pourrait être d'autant plus difficile que ces deux pays appartiennent au club des « pays frugaux », qui défendent un budget européen limité à 1 % du RNB des États membres.

Proposition n° 10 : Défendre avec le Danemark le relèvement du budget consacré aux PTOM de 500 millions à 669 millions d'euros, comme réclamé par le Parlement européen.


* 27 Audition DGOM du 27 février 2020.

* 28 Sénat, Rapport d'information de Mme Colette Mélot, fait au nom de la MI Sous-utilisation des fonds européens n° 745 (2018-2019) - 25 septembre 2019.

* 29 Questionnaire des rapporteurs.

* 30 Assemblée nationale, Avis fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la république sur le projet de loi (n° 2272) de finances pour 2020, Tome VI, Outre-mer, 10 octobre 2019.

* 31 OCTA, Rapport sur la participation des pays et territoires d'outre-mer aux programmes de l'Union européenne durant la période 2014-2018, octobre 2018.

* 32 Audition Younous Omarjee 23 janvier 2020, Bruxelles.

* 33 Audition Mancel-Blanchard, 23 janvier 2020, Bruxelles.

* 34 Audition RPUE du 23 janvier 2020, Bruxelles et Audition SGAE du 16 janvier 2020.

* 35 Audition DGOM du 27 février 2020.

* 36 219 000 euros pour 2018 et 157 000 euros pour 2019 ; Audition DGOM du 27 février 2020.

* 37 Audition Mancel-Blanchard, 23 janvier 2020, Bruxelles.

* 38 Réponses de la DGOM au questionnaire des rapporteurs.

* 39 Ibid.

* 40 Audition SGAE du 16 janvier 2020, Audition RPUE du 23 janvier 2020, Audition DGOM du 27 février 2020.

* 41 Audition Mancel-Blanchard, 23 janvier 2020, Bruxelles.

* 42 Réponses de la DGOM au questionnaire des rapporteurs.

* 43 Déclaration commune France, Espagne, Portugal « Pour une valorisation des atouts des régions ultrapériphériques de l'Union européenne », 20 novembre 2019.

* 44 Déclaration finale XXIVème Conférence des Présidents des RUP de l'Union européenne, Saint-Martin, 6 et 7 février 2020. La déclaration « insiste sur le nécessaire caractère additionnel de la nouvelle allocation surcoût du FSE+, laquelle ne saurait être créée par un simple redéploiement de l'actuelle allocation surcoût du FEDER ».

* 45 Réponses de la Guyane au questionnaire des rapporteurs.

* 46 Réponses de la DGOM au questionnaire des rapporteurs.

* 47 Audition M. Arnaud Martrenchar du 20 février 2020.

* 48 Audition M. Arnaud Martrenchar du 20 février 2020.

* 49 Sénat, Commission des affaires économiques 12/11/2019, Réponse du ministre de l'agriculture à la question de M. Michel Magras.

* 50 Audition DG Mare du 23 janvier 2020 à Bruxelles.

* 51 Réponses de la DGOM au questionnaire des rapporteurs.

* 52 Réponses du conseil régional de La Réunion au questionnaire des rapporteurs.

* 53 Réponses de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française au questionnaire des rapporteurs et courrier commun du 3 juillet 2018 des représentants des PTOM de Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre-et-Miquelon, Wallis-et-Futuna et Polynésie française.

* 54 Réponses du SGAE au questionnaire des rapporteurs.

* 55 Réponses de la Polynésie française au questionnaire des rapporteurs.

* 56 Article 25 de la Proposition de règlement du Parlement européen et du conseil établissant l'instrument de voisinage, de coopération au développement et de coopération internationale, 14 juin 2018.

* 57 11ème Considérant de la Déclaration politique de la Conférence ministérielle de l'OCTA, 27 février 2019, Tahiti, Polynésie française.

* 58 Réponses de la Nouvelle-Calédonie au questionnaire des rapporteurs.

* 59 Audition SGAE du 16 janvier 2020.

* 60 Réponses de la Nouvelle-Calédonie au questionnaire des rapporteurs.

* 61 Ibid.

* 62 Audition Nouvelle-Calédonie du 5 mars 2020.

* 63 Rapport sur la proposition de décision du conseil relative à l'association des pays et territoires d'outre-mer à l'Union européenne, y compris les relations entre l'Union européenne, d'une part, et le Groenland et le Royaume de Danemark, d'autre part (« décision d'association outre-mer »), rapporteur Maurice Ponga, 20/12/2018.

* 64 Réponses de la Polynésie française au questionnaire des rapporteurs.

* 65 Réponses de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie aux questionnaires des rapporteurs.

* 66 Audition SGAE du 16 janvier 2020.

* 67 A new association of the Overseas Countries and Territories (including Greenland) with the European Union, Briefing, Eric Pichon, février 2019.

* 68 Ibid.

* 69 Audition SGAE du 16 janvier 2020.

* 70 Audition RPUE du 23 janvier 2020.