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Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020

16 juillet 2020 : Les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer en 2020 ( rapport d'information )

B. DES CRITIQUES LARGEMENT INFONDÉES MAIS DES DISPOSITIFS PERFECTIBLES

1. Ressource essentielle pour les collectivités, le régime d'octroi de mer doit être préservé tout en étant amélioré
a) Une recette fiscale majeure pour le financement des DROM

L'octroi de mer est la première recette fiscale des DROM95(*). Pour les communes, cet impôt indirect constituait en moyenne en 2018 30% des recettes communales. En 2018, le produit total de l'octroi de mer s'élevait à un peu plus de 1,2 milliards d'euros.

Poids de l'octroi de mer pour les communes en 201896(*)

 

Octroi de mer
dans les recettes

Octroi de mer
dans le potentiel financier

Guadeloupe

31 %

36 %

Martinique

35 %

36 %

Guyane

31 %

40 %

La Réunion

26 %

30 %

Total

30 %

34 %

Part de l'octroi de mer dans les recettes fiscales en 201997(*)

 

Communes

Département

Régions

Collectivités territoriales uniques

Guyane

43,5 %

-

40 %

-

Martinique

47,1 %

-

 

11,8 %

Guadeloupe

45,7 %

-

 

12,5 %

La Réunion

36,1 %

-

23,4 %

-

Mayotte

76,1 %

22,9%

-

-

Tableau des principaux impôts collectés dans les
DROM en 2017 (en millions d'euros)
98(*)

 

Impôt sur les sociétés

Impôt sur le revenu

TVA

Droits d'enregis-trement

Impôts locaux

Octroi de mer

Total

OM/
Total

Guadeloupe

78

3

218,8

17

407

259,4

983,2

26,4 %

Martinique

101

2

227,8

23

400

257,1

1 010,9

25,4 %

Guyane

31

1

 

3

135

172

342

50,3 %

La Réunion

197

6

518,1

40

809

425,8

1 995,9

21,3 %

Mayotte

18

0

 

1

34

83,7

136,7

61,2 %

Total

425

12

964,7

84

1 785

1 197,9

4 468,6

26,8 %

Le produit de l'octroi de mer (OM+OMR) a augmenté de 18,9 % entre 2013 et 2018. Cette dynamique s'explique principalement par la croissance du rendement de cet impôt sur cette période en Guyane (+ 16,2 %) et à La Réunion (+ 15,7 %).

En 2016, la taxe d'habitation représentait 34 % des ressources fiscales du bloc communal. La suppression intégrale de ce dispositif prévue pour 2023 conforte l'importance de sanctuariser l'octroi de mer comme instrument permettant aux collectivités ultramarines, déjà fragiles financièrement, de bénéficier de ressources autonomes. Pour M. Olivier Rivière, premier vice-président du Conseil régional de La Réunion, « le maintien de l'octroi de mer préserve les collectivités d'une ressource autonome mise à mal pour les communes par l'arrêt de la taxe d'habitation, dont il représente entre 20 % et 45 % des ressources »99(*).

b) Des critiques récurrentes
(1) Un double objectif pouvant paraître contradictoire

L'octroi de mer poursuit un double objectif. Il permet, à la fois, de soutenir la production locale et de participer au financement des collectivités (près de 250 millions d'euros sont collectés et reversés chaque année au niveau des collectivités)100(*).

Cependant, ces deux missions peuvent paraître contradictoires. En effet, les collectivités pourraient préférer recourir aux importations afin d'accroître leurs recettes fiscales et obtenir un budget plus important, au détriment du soutien de la production locale. L'Autorité de la concurrence, dans son avis rendu le 4 juillet 2019, reconnaît ce risque et précise que « par son poids dans les ressources des collectivités territoriales, il incite ses dernières à rechercher des hausses des importations taxables plutôt que de favoriser le développement de l'activité locale »101(*).

A contrario, les acteurs économiques peuvent chercher à élargir le nombre de produits bénéficiaires du différentiel de taux afin de renforcer la politique économique locale aux dépens de financement de ces mêmes collectivités.

(2) L'octroi de mer accusé de participer à « la vie chère »

Participant à la formation des prix, l'octroi de mer est régulièrement accusé de contribuer au renchérissement du coût de la vie102(*).

Les protestations populaires contre la vie chère ont traversé les outre-mer en 2006, 2008, 2009, 2017 (Guadeloupe, La Réunion, Mayotte, Guyane). En 2018, une des revendications du mouvement des « Gilets jaunes » était la suppression de l'octroi de mer compte tenu des importants écarts de prix des produits avec l'Hexagone.

Afin d'évaluer l'incidence de cet impôt sur le prix, l'Autorité de la concurrence a livré un diagnostic d'ensemble sur la situation concurrentielle en outre-mer, publié le 4 juillet 2019.

Écarts du niveau général des prix entre les DROM et l'Hexagone103(*)

Niveau général des prix / écarts avec la métropole

Guadeloupe

+ 12,5 %

Martinique

+12,3%

La Réunion

+ 7,1 %

Guyane

+ 11,6 %

Mayotte

+ 6,9 %

Il existe donc bien des écarts de prix significatifs entre les outre-mer et l'Hexagone. Ces écarts proviennent essentiellement des produits alimentaires, qui représentent l'un des premiers postes de consommation des ménages, et pour lesquels les écarts de prix sont significatifs s'étalant en moyenne de 19 % à 38 % selon les territoires104(*).

L'Autorité n'a cependant pas constaté de taux de marge abusive de la part des différents acteurs de la distribution. L'incidence sur le prix réside dans l'accumulation des marges des acteurs de toute la chaîne des produits de grande consommation.

M. Olivier Rivière, vice-président de la région La Réunion constatait que malgré la mise en place « d'un octroi de mer à taux zéro sur les véhicules électriques pour en encourager l'achat (...), on constate que, quand l'octroi de mer est à taux zéro et la TVA beaucoup plus faible qu'en métropole, le prix d'achat des voitures reste néanmoins plus élevé »105(*).

Les critiques de la Commission européenne ne portent pas sur la cherté de la vie en tant que telle mais principalement sur la crainte que ce régime fiscal dérogatoire constitue une « barrière à l'entrée des produits d'États de la zone géographique concernée »106(*).

Or, comme l'a reconnu M. Etienne Desplanques de la Direction générale des outre-mer « l'octroi de mer est un dispositif fiscal, et non une mesure de politique commerciale.  De plus, il n'est pas démontré qu'un différentiel d'octroi de mer ait un impact sur le commerce régional, qui est du reste assez faible, notamment en raison de droits de douane parfois très élevés dans la zone. Il n'a par ailleurs jamais été démontré qu'un différentiel d'octroi de mer voté par un conseil régional l'ait été pour empêcher l'importation d'un produit en provenance d'un pays tiers »107(*).

Pour lutter contre la vie chère et conformément aux conclusions de l'Autorité de la concurrence108(*), il serait opportun de réexaminer les taux d'octroi de mer applicables aux produits importés pour lesquels il n'existe pas d'équivalent dans la production locale et dont le développement n'aurait aucun intérêt concurrentiel. À titre d'illustration, on peut citer les pâtes, l'huile ou encore les dentifrices pour la Guadeloupe.

Proposition n° 18 : Abaisser le taux d'octroi de mer applicable aux produits importés pour lesquels il n'existe pas d'équivalent dans la production locale.

(3) Une disparité territoriale dans la fixation des listes des taux d'octroi de mer par les autorités locales

Les taux moyens d'octroi de mer, décidés par les autorités locales, se révèlent volatils et disparates entre les territoires ultramarins. En effet, le taux moyen pratiqué est de l'ordre de 15 % en Guyane contre par exemple 7 % en Guadeloupe et en Martinique.

Taux d'octroi de mer pratiqués dans les différents DROM en 2019109(*)

 

Nombre de taux différents

Taux minimal

Taux maximal

Guyane

24

0 %

57,5 %

Martinique

15

0 %

50 %

Guadeloupe

11

0 %

50 %

Mayotte

6

0 %

97,5 %

La Réunion

13

0 %

61,5 %

Les différentiels de taux entre territoires géographiquement proches tels que la Guadeloupe ou la Martinique ou encore la Guyane conduisent à des logiques de contournement du marché unique antillais110(*).

En effet, l'absence d'alignement des taux d'octroi de mer entre la Martinique et la Guadeloupe incite les importateurs à se faire livrer les biens frappés d'octroi de mer dans la région dans laquelle le taux est le plus faible et à les faire réexpédier dans leur région.

Ainsi, les différentes catégories de « riz décortiqué » sont frappées d'un taux d'octroi de mer de 7 % en Guadeloupe contre 0 % en Martinique. Comme le souligne l'Autorité de la concurrence, « ces différences, à supposer qu'elles reflètent les spécificités des productions locales respectives de ces territoires, génèrent potentiellement des pratiques de contournement »111(*). Les échanges entre le marché unique antillais et la Guyane s'ancrent dans ce même cas de figure favorisant l'optimisation fiscale ce qui est contradictoire avec l'essence du différentiel de taux de l'octroi de mer.

En outre, au sein d'une même catégorie de produits, il existe aussi une pluralité de cas de figure. À titre d'exemple, la grille des taux 2019 pour la Guadeloupe fait apparaître cinq lignes différentes pour les eaux consommables. Cette même grille comporte plusieurs dizaines de lignes différentes pour les vins blancs selon des caractéristiques précises : l'origine géographique (Alsace, Bordeaux, Bourgogne, Union européenne, hors Union européenne), le cépage, le titre alcoolémique, le volume, ou encore l'existence d'Appellation d'Origine Protégée (AOP) ou d'Indication Géographique Protégée (IGP).

Ce défaut d'harmonisation entre les territoires étant préjudiciable à la fois pour les consommateurs, pour les distributeurs et les entreprises locaux, il conviendrait d'harmoniser autant que possible les grilles de taux entre territoires géographiquement proches.

Proposition n° 15 : Harmoniser autant que possible les grilles de taux d'octroi de mer entre territoires géographiquement proches, notamment pour le marché unique antillais et la Guyane.

c) Les pistes d'amélioration de l'octroi de mer : ajuster les seuils et gagner en visibilité

Alors que l'Union européenne examine la reconduction des dispositifs dérogatoires sur l'octroi de mer, des aménagements pourraient cependant être déployés pour manifester la volonté de la France d'améliorer le régime de l'octroi de mer et de faciliter la transition vers une solution enfin pérenne.

(1) Favoriser la transparence et la visibilité des taux d'octroi de mer

L'octroi de mer souffre enfin d'un manque de visibilité et d'intelligibilité auprès des consommateurs ultramarins. L'opacité des taux et leur forte amplitude (de 0 % à 60 % selon le produit) contribuent à une mauvaise compréhension de la formation des prix.

Ce dispositif fiscal « constitue un outil souvent utilisé pour masquer d'autres causes à la formation des prix en outre-mer. C'est son absence de transparence qui pose difficulté car, appliqué sur la valeur Free on board (FOB) et ne taxant donc pas les marges, il ne peut apparaître sur les factures »112(*) constate M. Olivier Rivière.

Il serait donc utile d'améliorer la transparence des libellés et du montant des produis d'octroi de mer sur les produits en vente dans les outre-mer. Cette information permettra au consommateur de disposer des éléments utiles et identifier la véritable structuration des prix. Cet accompagnement permettra d'éviter les « faux-procès » à l'octroi de mer.

Proposition n° 16 : Rendre davantage transparents les taux et libellés d'octroi de mer sur les produits en vente dans les outre-mer.

(2) L'impact très limité sur les finances locales de l'abaissement du seuil d'assujettissement à l'octroi de mer décidé par la loi du 29 juin 2015

L'abaissement du seuil d'assujettissement à 300 000 euros par la loi du 29 juin 2015 (contre 550 000 euros auparavant) ne s'est pas traduit par une augmentation notable des recettes des collectivités. Au contraire, le rapport de la Commission européenne au Conseil du 13 février 2018 relevait le caractère préjudiciable et contreproductif de cette mesure. Outre la très faible augmentation des recettes fiscales, la réduction du seuil a eu pour effet d'alourdir fortement les charges administratives et financières des entreprises locales particulièrement celles de petites tailles ou intermédiaires. Aussi, il s'avère judicieux de revenir au seuil antérieur de 550 000 euros.

La crise sanitaire et son impact sur les trésoreries des TPE-PME (principaux acteurs du tissu économique en outre-mer) rendent cette proposition d'autant plus nécessaire pour soutenir le tissu économique local.

Proposition n° 17 : Revenir au seuil d'assujettissement de l'octroi de mer à 550 000 euros contre 300 000 euros aujourd'hui.

Une application « Atout Prix » permettant l'information de tous

Pour améliorer la transparence et la visibilité des taux de l'octroi de mer, une application « Atout Prix » pourrait être développée, accessible via un téléphone portable.

À travers une base de données pertinente et actualisée, en collaboration avec les entreprises locales et les collectivités territoriales compétentes, l'objectif serait de donner la décomposition du prix, plus précisément des taxes (TVA et octroi de mer) afférant au produit.

Gratuit, sécurisé et accessible à tous dès lors que l'application est téléchargée, le procédé consisterait à scanner le code barre du produit. Le taux et montant des taxes sur le prix, dont l'octroi de mer (OM + OMR), seraient indiqués de manière claire et précise dès identification par l'application.

Par cette information, les consommateurs sauraient exactement le prix d'octroi de mer payé (OM + OMR) et pourraient de ce fait mieux arbitrer, ce qui serait favorable à la concurrence (sensibilité aux marges des entreprises importatrices ou d'un taux d'octroi de mer anormalement élevé) et à la valorisation de la production locale.

Cet outil dématérialisé s'intègrerait avant tout dans une démarche pédagogique puisqu'elle renforcerait l'intelligibilité, la compréhension et l'intérêt de l'octroi de mer par les ménages ultramarins.

À terme, l'application pourrait aider tant les collectivités ultramarines (transparence, lisibilité, promotion des produits de première nécessité à taux zéro) que les entreprises de production locale (possible label, visibilité, meilleure compétitivité, une concurrence plus effective).

Source : Délégation sénatoriale aux outre-mer

(3) L'extension prématurée de l'octroi de mer aux services serait inappropriée dans le contexte de la crise liée au Covid-19

Actuellement, le champ d'application de l'octroi de mer ne couvre pas les services alors qu'ils représentent 85 % de la richesse produite aux Antilles. Dès lors, une réflexion se pose quant à l'extension de ce dispositif afin d'établir une justice fiscale entre toutes les entreprises ultramarines.

Cette réforme permettrait un élargissement significatif de l'assiette fiscale assurant un accroissement des ressources pour les collectivités territoriales et réduirait la pression fiscale sur les produits importés. Néanmoins, l'assujettissement des services à l'octroi de mer n'apparaît pas pertinent à ce stade. Tout d'abord, les services ne font pas l'objet d'une nomenclature, c'est-à-dire qu'ils n'ont pas de code douanier. Par ailleurs, la généralisation pure et simple de l'octroi de mer demeure impossible. Des activités en resteront nécessairement exclues par leur nature comme la santé, l'éducation ou encore la culture.

Enfin, l'impact brutal de la crise du Covid-19 sur le tissu économique ultramarin, et en particulier sur les services, rendent cette extension inopportune.

(4) Une fausse bonne idée : le remplacement par la TVA

Hypothèse envisagée par le rapport de la Ferdi, le remplacement de l'octroi de mer par la TVA régionale ne pourrait être satisfaisant.

Certes, cette mesure présenterait l'avantage d'élargir l'assiette fiscale et de permettre ainsi une augmentation des recettes pour les collectivités ultramarines. Dispositif connu, l'instauration d'une TVA régionale ne présenterait pas de difficultés de mise en oeuvre. Appliquée en fin de processus de production, elle serait par ailleurs visible sur la facture du consommateur donc davantage transparente.

Mais les inconvénients d'un tel remplacement restent bien plus nombreux. Tout d'abord, l'instauration d'une TVA régionale pourrait conduire les territoires à perdre un outil majeur d'autonomie fiscale. Même transférée aux exécutifs régionaux, cette compétence risquerait de leur être rapidement retirée. Surtout, les taux de TVA n'ont pas la malléabilité des taux d'octroi de mer, et cette absence de souplesse ne permet pas la compensation « à la carte » par des différentiels adaptés à chacun des produits concernés.

Enfin, la TVA est davantage inflationniste que l'octroi de mer et risque ainsi d'aggraver l'effet négatif sur le pouvoir d'achat du consommateur.

2. Mieux protéger la filière du rhum en outre-mer
a) L'alignement programmé du taux de cotisations de sécurité sociale

À partir de 2020, la fiscalité des spiritueux en outre-mer sera alignée sur celle de l'Hexagone afin de lutter contre l'alcoolisme, conformément à la loi de financement de la Sécurité Sociale 2019113(*).

En 2016, la Cour des comptes soulevait, dans son rapport sur les politiques de lutte contre les consommations nocives d'alcool114(*), que la grande accessibilité des rhums produits et vendus localement - liée à une fiscalité avantageuse et permettant de les proposer à bas prix - avait pour conséquence de favoriser les consommations à risque chez les populations vulnérables notamment les jeunes ultramarins. Pourtant, si une étude réalisée en juillet 2016 par l'Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) sur l'usage des drogues en outre-mer mettait en évidence la consommation élevée d'alcool et de tabac sur ces territoires, elle affirmait que celle-ci restait globalement inférieure à celle de l'Hexagone.

Jusqu'alors, les rhums des RUP, vendus localement, bénéficiaient d'un taux de cotisations de sécurité sociale avantageux à hauteur de 40 euros par hectolitre d'alcool pur (HAP), contre 559 euros sur les rhums vendus dans l'Hexagone. Désormais, le montant de « la cotisation de sécurité sociale » pesant sur les rhums et alcools de cru produits et consommés dans les départements d'outre-mer augmentera progressivement sur une durée de six ans pour finalement atteindre le taux métropolitain « en raison des risques que comporte l'usage immodéré de ces produits pour la santé ». Le prix du rhum vendu en outre-mer devrait augmenter, en moyenne, de 0,50 euros tous les ans jusqu'en 2026. Cette augmentation entraîne de fortes inquiétudes de la part des distilleries en particulier celles de petites tailles sur la viabilité du modèle économique à venir et son impact sur la concurrence.

b) Une filière essentielle à protéger

Si l'activité de distillerie dans les RUP devait être remise en cause, les conséquences sociales et économiques seraient graves dans ces territoires où l'image et le capital culturel du rhum constituent un marqueur économique, social et identitaire important.

La filière « canne-sucre-rhum » en outre-mer représente près de 40 000 emplois directs et indirects et correspond à plus 10 % de l'emploi de ces territoires où les taux de chômage restent parmi les plus importants de l'Union européenne.

Enfin, cette remise en cause se comprendrait d'autant moins que la filière viticole, élément majeur du patrimoine de l'Hexagone, bénéfice d'importants soutiens fiscaux (13 fois moins taxée que les bières et 62 fois moins que les spiritueux). Le soutien à la production de rhum en outre-mer doit passer par la reconnaissance de cette production comme élément du patrimoine national et comme secteur d'avenir. Des garanties doivent également être obtenues pour assurer une meilleure visibilité des origines du rhum produit en outre-mer.

Proposition n° 19 : Garantir une meilleure visibilité des origines du rhum produit en outre-mer.

Proposition n° 20 : Reconnaître la production du rhum comme un secteur économique d'avenir et un élément du patrimoine national au même titre que le secteur viticole.

c) Un secteur d'avenir

Il faut souligner que des évolutions très positives sont en outre en cours dans cette filière.

La production de « canne biologique » qui répond à un besoin de qualité, de dynamisme et de diversification des débouchés est en pleine extension. À titre d'illustration, la chambre d'agriculture de La Réunion et le groupe Carrefour ont profité de la tenue du Salon de l'agriculture de 2020 pour signer une convention inédite pour le lancement d'une filière de sucre biologique. Cette dernière permettra de produire d'ici quelques années jusqu'à 500 tonnes de sucre bio.

En outre, le développement de la « canne énergie », à travers la bagasse, constitue une source d'énergie renouvelable d'avenir pour les territoires ultramarins. La bagasse produite par les industriels sucriers réunionnais contribue déjà à 10 % de la production totale d'électricité de l'île.

Une diversification est en cours pour assurer la viabilité des exportations ultramarines. L'objectif affiché par Mme Élisa Ferreira, nouvelle commissaire à la politique régionale, est d'accompagner les RUP vers une sortie progressive de leur dépendance au secteur primaire et secondaire, notamment dans les filières sucrières et bananières. Dans le même sens, le délégué interministériel à la transformation agricole des outre-mer, M. Arnaud Martrenchar, est chargé d'aider à accompagner cette mutation pour diversifier encore la production agricole en outre-mer.


* 95 Pour La Région Réunion, ce dispositif est la première ressource fiscale autonome, la taxe sur les carburants (TSC) étant affectée au transport-mobilité.

* 96 Rapport Jean-René Cazeneuve et Georges Patient, « Soutenir les communes des DROM pour un accompagnement en responsabilité », décembre 2019. L'octroi de mer a été introduit à Mayotte par ordonnance du 19 septembre 2013 pour une application au 1er janvier 2015, ce qui explique son absence dans les données fournies.

* 97 Vincent Sempastrous, « La persistance de l'octroi de mer : quels enseignements pour l'évolution de la fiscalité locale », Revue Gestion et finances publiques, mars/avril 2020.

* 98 Fondation pour les études et recherches sur le développement international (Ferdi), Think thank rattaché à l'Université de Clermont Ferrand (Puy-de-Dôme), rapport présenté par les chercheurs Anne-Marie Geourjon et Bertrand Laporte, 25 mars 2020.

* 99 Audition du conseil régional de La Réunion le 6 février 2020.

* 100 Par exemple, en Guadeloupe, la recette fiscale pour un habitant s'élève à 1 050 euros alors que l'octroi de mer représente 400 euros par habitant. Audition du conseil régional de la Guadeloupe du 27 février 2020.

* 101 Autorité de la concurrence, Avis du 4 juillet 2019.

* 102 Les Gilets jaunes de la Réunion demandaient sa suppression.

* 103 Chiffres Insee 2015.

* 104 Guadeloupe : + 33% , Martinique + 38%, Guyane +34% , La Réunion + 28 %, Mayotte + 19 %.

* 105 Audition du conseil régional de La Réunion du 6 février 2020.

* 106 Ces critiques émanent essentiellement de la Direction générale en charge de la négociation des accords commerciaux (DG TRADE).

* 107 Audition de M. Etienne Desplanques, DGOM, 27 février 2020.

* 108 Autorité de la concurrence, Avis n°19-A-12 du 4 juillet 2019 concernant le fonctionnement de la concurrence en outre-mer.

* 109 Vincent Sempastrous, « La persistance de l'octroi de mer : quels enseignements pour l'évolution de la fiscalité locale », Revue Gestion et Finances publiques, mars/avril 2020.

* 110Depuis le 1er janvier 1995, la Guadeloupe et la Martinique forment un « marché unique antillais » en matière de TVA, de droits d'accises et d'octroi de mer. L'instauration de ce marché unique visait à pallier l'étroitesse des marchés de ces territoires en permettant aux entreprises s'implantant dans l'un ou l'autre département de bénéficier de plus larges débouchés. Les biens produits ou importés dans un département et expédiés dans l'autre département ne sont soumis à aucune formalité de dédouanement. Les livraisons de biens produits dans l'un de ces deux départements, réalisées sur le territoire de l'autre département, sont taxées à l'octroi de mer au taux du département d'origine.

* 111 Autorité de la concurrence, Avis du 4 juillet 2019.

* 112 Audition du conseil régional de La Réunion du 6 février 2020.

* 113 L'adoption de cet article a fait l'objet d'une controverse comme en témoigne le débat parlementaire avec de nombreux amendements déposés notamment de la part des parlementaires des Antilles.

* 114 Cour des comptes, Rapport sur les politiques de lutte contre les consommations nocives d'alcool, juin 2016.