Pollutions industrielles et minières des sols : assumer ses responsabilités, réparer les erreurs du passé et penser durablement l'avenir Tome I : Rapport

Rapports de commission d'enquête

Rapport n° 700 (2019-2020), tome I, déposé le

B. VIABILISER LA DÉPOLLUTION ET LA RECONVERSION DE FRICHES

1. Le coût de la dépollution, principal obstacle à la réhabilitation des sites orphelins
a) L'insuffisance des financements : un obstacle pour l'Ademe dans l'exercice de sa pleine compétence en matière de sites pollués

La loi confie à l'Ademe une double compétence en matière de sites pollués. Au titre de l'article L. 556-3 du code de l'environnement, dans sa rédaction issue de la loi ALUR, les ministres chargés de l'environnement et de l'urbanisme peuvent charger l'Ademe :

- d'assurer pour le compte de l'État l'exécution d'office des « travaux nécessaires » en cas de pollution ou de risques de pollution des sols présentant des risques sanitaires ou environnementaux. Le rôle de l'Ademe n'est alors que subsidiaire, car elle n'intervient que si l'État n'a pas confié cette mission à un établissement public foncier. Elle bénéficie dans ces missions des sommes ayant été consignées par le responsable ;

- de réhabiliter les sites pollués ou à risque de pollution, dont l'exploitant est dit « défaillant » , c'est-à-dire qu'il a disparu ou qu'il est insolvable et n'a pu assurer lui-même cette réhabilitation. La loi indique que ces opérations peuvent obtenir « le concours financier éventuel des collectivités territoriales ».

Selon les chiffres fournis par la DGPR et l'Ademe, 221 sites font actuellement l'objet d'un traitement par l'Ademe, près de 550 opérations de mise en sécurité ayant été réalisées depuis 2000. Ce nombre avait fortement augmenté sous l'impulsion du Grenelle de l'environnement qui avait conféré une visibilité accrue à la problématique des sites et sols pollués. Environ 70 sites environ étaient en traitement en 2009, contre près de 270 en 2014. Selon l'Ademe, « une décroissance s'est opérée au cours des dernières années, et depuis, leur nombre s'est stabilisé autour de 220 » 375 ( * ) .

Il ressort des auditions menées par la commission d'enquête que l'Ademe se concentre aujourd'hui sur la mise en sécurité des sites en cessation d'activité ou à l'exploitant défaillant, plutôt que d'en assurer la réhabilitation comme l'y habilite pourtant la loi. Bien que la DGPR ait indiqué qu'« il s'agit, pour l'Ademe, de veiller à ce que l'environnement aux alentours des sites ne soit pas dégradé et que personne ne connaisse des difficultés sanitaires » et que « toutefois, si des actions de dépollution s'imposent pour assurer la mise en sécurité, l'Ademe s'en charge » 376 ( * ) , les représentants de l'Ademe entendus par la commission ont au contraire estimé que l'Ademe effectue « surtout [des] interventions de type « pompier ». [...] Il s'agit d'une intervention opérationnelle de mise en sécurité en cas de menace grave pour les populations et l'environnement. Ce terme est régulièrement confondu avec les notions de dépollution ou de remise en état » 377 ( * ) .

En effet, si près de 242,8 millions d'euros ont été consacrés depuis 2010 à des opérations de mise en sécurité, seuls 42,5 millions d'euros, soit 15 % du budget total, ont été dédiés à des travaux de dépollution . Seules 5 % des opérations menées par l'Ademe consistent en une dépollution, étant précisé en outre que cette dépollution n'est réalisée que lorsqu'elle est « nécessaire à la mise en sécurité ». En outre, l'Ademe n'intervient que rarement directement dans de telles opérations de dépollution, préférant verser des aides à la dépollution lorsqu'un tiers opère la reconversion d'une friche polluée orpheline 378 ( * ) .

Évolution du budget sites et sols pollués de l'Ademe entre 2007 et 2020

(en millions d'euros)

Source : Commission d'enquête, données Ademe

Ce constat est alarmant, car il suggère que les pouvoirs publics s'arrêtent au milieu du gué. Plutôt que de conduire une réhabilitation, l'Ademe se limite souvent à la mise en sécurité du site, c'est-à-dire à des mesures visant à empêcher les transferts de pollution plutôt que l'élimination des pollutions. L'article L. 556-3 du code de l'environnement, qui confie pourtant une véritable compétence de réhabilitation des sites à l'Ademe, voit sa portée amoindrie.

Les capacités d'intervention de l'Ademe apparaissent directement liées à ses moyens de financement. Le budget annuel de l'Ademe (17,3 millions d'euros) représente aujourd'hui la moitié environ du budget dont elle disposait pour l'année 2011 (32 millions d'euros). Conséquence de ces moyens limités, près de 80 sites seraient aujourd'hui en attente d'intervention. Entendu par la commission d'enquête, M. Cédric Bourillet, directeur général de la prévention des risques, a rappelé qu'« une vingtaine entrent chaque année dans le dispositif [...] , avec un délai [d'attente] de quatre ans résultant de cette e nveloppe quelque peu étriquée. » 379 ( * )

Le constat tiré par la commission d'enquête est donc celui d'une agence qui dispose d'une compétence étendue en matière de traitement des friches polluées, mais qui ne s'en saisit que partiellement faute de moyens de financement adaptés .

b) La gestion de « l'après-mine » : une mission de prévention et de gestion des pollutions liées aux anciens sites miniers qui devrait être assurée par le BRGM

L'Ademe n'intervient que marginalement sur les sites miniers. Comme l'ont indiqué ses représentants lors de leur audition, « sur les 350 sites sur lesquels nous sommes intervenus au cours des vingt dernières années, le domaine minier a représenté cinq à six interventions » 380 ( * ) .

La gestion et la surveillance des sites miniers, notamment pollués, relève aujourd'hui principalement du BRGM. Créé en 1959, cet établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) est notamment chargé de mener, pour le compte de l'État, les opérations sur les sites miniers.

En effet, la spécificité du code minier, par contraste avec le code de l'environnement, réside dans le fait qu'il transfère à l'État la gestion des anciens sites miniers et la prévention des risques qui y sont attachés . L'article L. 155-3 du code minier prévoit en effet explicitement qu'« en cas de disparition ou de défaillance du responsable, l'État est garant de la réparation des dommages causés par son activité minière ».

Si le code minier a progressivement soumis les exploitations à des obligations de remise en état et de surveillance au moment de la cessation d'activité 381 ( * ) , les nombreux anciens sites miniers, désormais orphelins, n'ont pour la plupart pas fait l'objet d'une telle réhabilitation . La France compte aujourd'hui 1 850 sites miniers, parmi lesquels seulement 225 font toujours l'objet d'un titre d'exploitation valide 382 ( * ) .

Au titre du décret précisant les missions du BRGM 383 ( * ) , celui-ci est notamment chargé :

- d'effectuer des recherches, des études et expertises, des missions de surveillance et des travaux dans le cadre de l'arrêt définitif des travaux miniers et de la prévention des risques miniers ;

- de gérer, de remettre en état et de surveiller des installations industrielles, notamment ICPE, se trouvant sur des sites miniers réhabilités (ou sous surveillance) et figurant sur une liste arrêtée par les ministres chargés des mines et de l'environnement 384 ( * ) ;

- de faire exécuter, jusqu'au 4 avril 2022, en tant que maître d'ouvrage délégué, les travaux de mise en sécurité des sites miniers et de prévention des risques miniers.

Le département de la prévention et de la sécurité minière (DPSM) du BRGM dispose, dans l'exercice de ces missions, d'un budget annuel global d'environ 25 millions d'euros 385 ( * ) . En 2020, il était de 29,4 millions d'euros. Ce budget apparaît dérisoire au regard des 1 870 sites gérés et surveillés par le BRGM, puisqu'il représente environ 15 700 euros par site et par année .

Évolution des dépenses « après-mine » du BRGM entre 2010 et 2020

(en millions d'euros)

Source : Commission d'enquête, données transmises par le BRGM.

Au sein de ce budget, entre deux et huit millions d'euros par an sont actuellement consacrés par le BRGM à des travaux de mise en sécurité et de réhabilitation environnementale . Si la majeure partie des opérations (29 %) réalisées depuis 2010 sont des travaux de mise en sécurité, 59 % des dépenses de travaux de la même période ont été consacrées à des travaux de réhabilitation , ce qui témoigne de l'importance de l'enjeu du financement de la dépollution.

Ces besoins en matière de surveillance, de mise en sécurité et surtout de réhabilitation des anciens sites miniers s'accroissent. Le contrat d'objectifs et de performance entre l'État et le BRGM pour la période 2018-2022 386 ( * ) note ainsi que « les périmètres d'intervention techniques du DPSM [...] ont significativement évolué depuis 2006 », citant notamment la surveillance du site de Salsigne, les interventions sur les ouvrages pétroliers et géothermiques et les plans de gestion des résidus miniers à l'impulsion de la directive européenne sur les déchets de l'industrie extractive. La dynamique d'expansion des missions se poursuit jusqu'à ce jour, le contrat notant que « depuis 2017, le DPSM se voit confier en gestion les installations de surveillance transférées par les opérateurs miniers dont les concessions sortent de la police des mines. [...] Ces transferts doivent s'étaler jusqu'en 2020-2021 ». En outre, le nombre de travaux nécessaires à la mise en sécurité et à la réhabilitation des sites est lui aussi en augmentation, les opérations annuelles de mise en sécurité étant passées de 20 à 60 environ depuis 2010 et les opérations de réhabilitation environnementale de 8 à 20 environ.

Évolution du nombre de travaux de mise en sécurité et de réhabilitation
réalisés par le BRGM entre 2010 et 2020

Source : Commission d'enquête, données transmises par le BRGM.

Dès 2015, la Cour des comptes relevait qu'une augmentation des dépenses liées aux anciens sites miniers était indispensable, notant que « les dépenses liées à l'après-mine connaissent une tendance régulière à la hausse depuis 2009, résultant d'évolutions annuelles en dent de scie, dues essentiellement aux travaux de mise en sécurité » 387 ( * ) . Le BRGM a confirmé à la commission d'enquête que si sept millions d'euros environ avaient été consacrés à des opérations de réhabilitation depuis 2010, un montant égal devrait être dégagé pour les trois prochaines années uniquement.

Il convient tout particulièrement de noter que les besoins de financement de l'action du BRGM en matière d'après-mine sont en augmentation dans ses deux composantes : on note une nette tendance à la hausse aussi bien pour les sites miniers précédemment gérés par des opérateurs publics liquidés (Charbonnages de France -CdF- et Mines de potasse d'Alsace -MDPA-), qui relèvent désormais de la responsabilité de l'État, que pour les exploitations minières mises à l'arrêt et auparavant gérées par des sociétés privées .

Évolution des dépenses de travaux « après-mine » du BRGM entre 2010 et 2020
vis-à-vis des sites anciennement opérés par l'État et par des sociétés privées

Source : Commission d'enquête, données transmises par le BRGM.

Ce champ d'intervention élargi contraste avec le peu d'ambition du contrat d'objectifs et de performance , qui ne vise que le « maintien du nombre d'opérations de travaux en cours », pour une cible fixée à 70 sites. Cette cible apparaît irréaliste au regard de la croissance importante du nombre de travaux nécessaires depuis 2014. Elle semble refléter une logique de maîtrise de la dépense plutôt qu'une véritable analyse des besoins liés à la sécurisation des anciens sites miniers.

Selon les éléments recueillis par la commission d'enquête, la gestion des anciens sites miniers par le BRGM semble donc -tout comme les interventions de l'Ademe à l'endroit des sites industriels pollués- pâtir d'une insuffisance de financement, alors que même que les besoins augmentent chaque année. Dans le cas des sites miniers, la baisse des budgets est d'autant plus alarmante que la loi rend explicitement l'État responsable de leur gestion, et partant, de la prévention des risques de pollution.

c) Une réglementation en vigueur qui ne permet pas de faire appliquer efficacement les obligations de garanties financières des exploitants

L'intervention du BRGM et de l'Ademe vient prendre le relais d'exploitants disparus ou défaillants, lorsque le principe « pollueur-payeur » ne peut plus trouver à s'appliquer .

Afin de donner toute sa portée à ce principe fondateur du code de l'environnement 388 ( * ) pour les activités ayant toujours cours, ou appelées à s'implanter, le droit a progressivement renforcé les obligations de provisions financières des exploitants d'installations classées , mettant à leur charge la remise en état des sites, mais aussi, plus récemment, en imposant la constitution de garanties financières dès l'autorisation des activités .

(1) Un élargissement important de l'obligation de constitution de garanties financières opéré par voie réglementaire en 2012

De telles obligations de réserves financières existaient depuis 1993 pour les carrières 389 ( * ) , les installations de stockage de déchets ou pour les installations présentant des risques importants de pollution ou d'accident. Face au constat d'impuissance de l'État à faire prendre en charge par les sociétés le coût de la remise en état de certains sites -notamment dans le cas de l'usine de Métaleurop- une importante évolution est intervenue par le biais de l'article 31 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a renforcé les dispositions préexistantes.

Le nouvel article L. 516-2 du code de l'environnement opère trois apports majeurs, prévoyant que :

- l'exploitant est tenu d' avertir le préfet de toute évolution de ses capacités techniques et financières en cours d'exploitation, capacités sur lesquelles se base la détermination du montant des garanties financières. L'objectif est celui d'un meilleur suivi des entreprises afin d'éviter toute défaillance ne permettant pas de remplir les obligations environnementales ;

- sur la base des éléments ainsi transmis, le préfet peut alors réviser le montant des garanties, ou en imposer lorsqu'elles n'existaient pas au préalable. Sous le droit antérieurement en vigueur, des garanties financières pouvaient uniquement être exigées au moment de l'autorisation ou d'un changement d'exploitant, ayant pour conséquence d'exonérer les installations autorisées avant 1993 ;

- les dispositions relatives aux garanties financières trouveront également à s'appliquer aux installations existantes, selon des modalités définies par décret.

En réalité, les évolutions les plus conséquentes sont intervenues par voie réglementaire. Le décret d'application 390 ( * ) a effectivement imposé la constitution de garanties financières à toutes les nouvelles installations ICPE soumises à autorisation ou à enregistrement et « susceptibles, en raison de la nature et de la quantité des produits et déchets détenus, d'être à l'origine de pollutions importantes des sols ou des eaux », selon une liste fixée par arrêté ministériel et prévue à l'article R. 516-1 du code de l'environnement. Pour les installations préexistantes, le décret a prévu une constitution progressive de garanties , à hauteur de 20 % du montant total chaque année à compter de 2014.

Enfin, il a donné la possibilité au préfet d'imposer la constitution de « garanties financières additionnelles » , en cas non pas de défaut de mise en sécurité mais de pollution accidentelle significative des sols ou des eaux a été causée par l'exploitant et n'a pu être immédiatement traitée. Il est toutefois précisé que ces garanties ne peuvent être utilisées pour traiter les pollutions historiques des sites.

L'important délai intervenu entre l'adoption de la loi et son décret d'application traduit les difficultés de mise en oeuvre du dispositif , soulignées par un rapport du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) de décembre 2014 391 ( * ) qui décrit néanmoins cette avancée comme constituant « moins la mesure d'application de l'article 31 de la loi du 30 juillet 2003 qu'un élargissement important, par voie réglementaire, du nombre des entreprises soumises à garanties financières ».

(2) Un dispositif peu éprouvé et qui ne couvre en réalité qu'une petite partie des dépenses encourues par l'État en cas de défaillance de l'exploitant

Selon la DGPR, près de 850 sites auraient aujourd'hui prévu des garanties financières, pour un total de près de 650 millions d'euros .

Si la volonté de garantir le financement de la mise en sécurité des sites présentant des risques de pollution est unanimement saluée par les personnes entendues par la commission d'enquête, de nombreuses critiques suggèrent que la portée du dispositif de garanties financière est en réalité limitée .

(a) Les installations soumises à déclaration ne sont pas couvertes

Tout d'abord, la rédaction de l'article L. 516-1 du code de l'environnement n'applique les garanties financières qu'aux installations ayant obtenu une « autorisation initiale » ou une « autorisation de changement d'exploitant ». La liste de l'article R. 516-1 du même code n'identifie effectivement que les installations soumises à autorisation et enregistrement .

Comme le confirme le rapport du CGEDD précité, le seuil de 100 000 euros ouvrant droit à exonération de l'obligation de garanties financières, fixé par l'article R. 516-1 précité, a aussi pour effet d'exclure la plupart des installations soumises à déclaration et de nombreuses petites ICPE. Cela semble témoigner d'une volonté du pouvoir réglementaire d'exclure les installations les plus modestes de cette obligation d'immobilisation de fonds . Pourtant, comme le présent rapport l'a précédemment relevé, les installations soumises à déclaration ont également, par le passé, causé d'importantes pollutions des sols : c'est notamment le cas des stations-services.

La commission d'enquête recommande donc d'étendre le champ des garanties financières, en autorisant législativement son application aux installations soumises à déclaration . La portée exacte de l'exemption pour les plus petites installations pourrait être revue en conséquence, en révisant le seuil réglementaire afin de fixer le périmètre le plus adapté.

Proposition n° 46 : Autoriser dans la loi l'État à étendre l'obligation de constitution de garanties financières aux ICPE soumises à déclaration, le cas échéant en adaptant le seuil réglementaire d'exemption afin de fixer le périmètre le plus adapté.

(b) Des garanties financières qui ne couvrent pas les frais encourus par les pouvoirs publics pour la réhabilitation et la dépollution des sites

La principale carence relevée par les personnes auditionnées concerne l' étendue des opérations couvertes par les garanties financières .

Au titre de l'article R. 516-2 du code de l'environnement, le montant des garanties financières est établi en fonction du coût des opérations de « surveillance et maintien en sécurité de l'installation en cas d'évènement exceptionnel susceptible d'affecter l'environnement » et des « interventions en cas d'accident ou de pollution ».

Si la mise en sécurité du site, c'est-à-dire les mesures visant à éviter la contamination des sites ou les transferts de pollution sont prises en compte dans ce calcul, il n'est pas prévu que les garanties financières couvrent la totalité des besoins relatifs à la dépollution et à la réhabilitation des sites . Or, comme le note le rapport du CGEDD précité, l'approche retenue est « à relativiser dans la mesure où les sommes les plus importantes sont liées à la dépollution des sites, non couverte par les garanties financières » et que le montant des opérations de mise en sécurité est « très inférieur à celui de la remise en état du site [...] , probablement très souvent dans un rapport de 1 à 3 ».

Il faut en outre noter qu'une approche différente est retenue dans le cas des installations de stockage de déchets et des carrières , pour lesquelles l'article R. 516-2 du code de l'environnement précité prévoit que les garanties financières couvrent la totalité de la « remise en état du site après exploitation ».

Il semble donc que le décret d'application de 2012 ait retenu l'interprétation la plus restrictive de la disposition votée en 2003, en ne prévoyant des garanties financières que pour la mise en sécurité du site. Selon l'interprétation du CGEDD dans le rapport précité, « il ne couvre pas l'enjeu de pollution des sols qui pourrait exister lors de la cessation d'activité de l'exploitant, mais vise seulement, par la mise en sécurité du site et l'enlèvement des déchets, à prévenir le risque d'une pollution postérieure. »

Cette interprétation apparaît incohérente avec le principe « pollueur-payeur » , de même qu'avec le principe de réhabilitation selon l'usage qui s'impose pourtant aux installations IPCE soumises à autorisation et enregistrement au titre du code de l'environnement. Elle expose l'État à la prise en charge de coûts élevés de dépollution sans que celui-ci soit assuré de pouvoir les recouvrer auprès des exploitants , en particulier dans le cas de liquidations.

La commission d'enquête propose en conséquence d'intégrer à la formule de calcul forfaitaire des garanties financières , cadrée par l'article L. 516-2 du code de l'environnement et établie par l'arrêté du 31 mai 2012 392 ( * ) , le coût prévisionnel des opérations de réhabilitation anticipées au moment de la cessation d'activité. Une telle solution a notamment été recommandée par le syndicat national des ingénieurs de l'industrie et des mines (Sniim), entendu par la commission d'enquête.

Deux options peuvent être étudiées :

- un calcul intégrant le coût prévisionnel des opérations déterminées sur la base d'une remise en état du site, par parallélisme avec les dispositions applicables aux carrières et au stockage de déchets ;

- un calcul intégrant le coût prévisionnel des opérations déterminées sur la base de l'usage ultérieur envisagé pour le site. Cette approche paraît plus pertinente, car cohérente avec l'obligation de réhabilitation des sites ICPE prévue par la loi. Pour les nouveaux sites ICPE soumis à autorisation et enregistrement, autorisés après 2003, l'usage retenu peut être celui déterminé par l'arrêté d'autorisation d'activité au titre de l'article L. 512-6-1 du code de l'environnement. Pour les installations préexistantes, une réhabilitation permettant de rendre le site compatible avec un usage industriel -c'est-à-dire un usage comparable- pourrait être retenue pour calculer le montant des garanties financières.

Proposition n° 47 : Modifier les dispositions règlementaires relatives à la méthode de calcul des garanties financières afin d'intégrer dans ce calcul les opérations de réhabilitation qui incomberont à l'exploitant d'une IPCE au moment de la cessation d'activité.

Malheureusement, le dispositif de garantie financière, même étendu, ne permettra pas de résoudre le cas des sites dont les exploitants ont conduit des fraudes délibérées et sous-dimensionnant les garanties constituées . L'Ademe a ainsi relaté à la commission d'enquête des cas dans lesquels les exploitants d'ICPE ont délibérément dépassé les volumes de dépôts de déchets autorisés sur le site, rendant le niveau des garanties financières obsolète.

(c) Une mobilisation des garanties financières qui reste difficile à mettre en oeuvre

L'appel des garanties financières est conçu comme un mécanisme de dernier recours pour les pouvoirs publics en cas de manquement de l'exploitant des installations à ses obligations .

L'article R. 516-3 du code de l'environnement prévoit qu'il puisse y être recouru soit lorsque les procédures de mise en demeure et de consignation visant à la réalisation de la mise en sécurité -pour les ICPE- ou de la remise en état -pour les carrières et stockages de déchets- n'ont pas abouti , soit lorsque l'exploitant a juridiquement disparu , c'est-à-dire en cas de liquidation.

Dans les faits, il apparaît que cette procédure est complexe à mettre en oeuvre, la DGPR ayant admis que « l' [État] éprouve parfois des difficultés à appeler les fonds en cas de défaillance de l'exploitant dans sa mission de dépollution ». Les situations de liquidation d'entreprise, notamment, apparaissent source de difficultés, d'autres créances telles que les salaires étant souvent opposées à l'administration. Dans ce type de situation, la remise en état ou mise en sécurité du site est alors confiée à l'Ademe, qui peut se retourner dans un deuxième temps vers les éventuels responsables solvables. Selon l'Ademe, de telles poursuites, longues et ardues, n'atteignent leurs objectifs que dans une minorité de cas, l'agence notant que « cette action nous permet de recouvrer environ 5 % des montants engagés en dépenses », représentant environ 5,5 millions d'euros depuis 2010.

Entendant clarifier l'insaisissabilité des garanties financières dans le cadre de procédures collectives, l'article 128 de la loi « Biodiversité » du 8 août 2016 a prévu qu'un décret précise les conditions applicables à ces sommes. À la date de rédaction du présent rapport, le décret d'application n'avait pas encore été pris. La commission d'enquête appelle donc à la publication de ce décret afin d'apporter des clarifications sur le caractère insaisissable des garanties financières et sur l'opposabilité éventuelle d'autres créances lors de procédures de recouvrement .

Prenant note de ces difficultés, la commission d'enquête note toutefois que le retour d'expérience et la jurisprudence sur ces sujets sont encore limités , l'extension du dispositif ne datant que de 2013 et les préfets n'ayant appelé selon la DGPR qu'une quinzaine de fois les sommes versées au titre des garanties financières depuis 2010, tous types d'installations confondus.

(d) Des Dreal insuffisamment outillées pour suivre l'évolution des capacités financières des entreprises soumises à garanties financières

En ouvrant à l'administration la possibilité d'instaurer au cours de l'exploitation d'un site ICPE de nouvelles obligations de garanties financières, ou d'en réviser leur montant, la loi de 2003 confie de nouvelles missions étendues aux préfets, mais surtout aux services déconcentrés de l'État, les Dreal .

Déjà chargées de l'inspection des ICPE, de l'autorisation et de la cessation de leurs activités, de la définition et de la mise en oeuvre de la police de sols pollués, les Dreal se voient désormais confier, pour le compte du préfet, par l'article R. 516-2 du code de l'environnement la gestion et la surveillance des garanties financières . La gestion du dispositif inclut :

- l' instruction et la validation des montants de garanties financières calculés forfaitairement et fixés lors de la procédure d'autorisation de nouvelles installations ICPE (II, IV) ou l'instauration de nouvelles garanties financières en cas de changement d'exploitant (article L. 516-1 du code de l'environnement) ;

- le contrôle de la consignation effective des montants (III) ;

- l' actualisation des montants de garanties financières trois mois avant l'échéance de la durée prévue (V) , selon une périodicité quinquennale (article 6 de l'arrêté du 31 mai 2012) ou sur la base des éléments nouveaux transmis par l'exploitant (article R. 516-5-2 du code de l'environnement) ;

- la demande éventuelle de garantie additionnelle et la fixation du délai approprié correspondant « au regard des capacités techniques et financières de l'exploitant » (VI) .

En outre, l'article L. 516-2 du code de l'environnement confie aux Dreal le contrôle des « capacités techniques et financières » de l'exploitant et de toute « modification substantielle », sur signalement de l'exploitant.

Il en résulte un accroissement significatif de l'activité des Dreal . Il est estimé que le nombre de sites soumis à obligation de constitution de garanties financières a été multiplié par deux au moins après 2012 393 ( * ) . Plusieurs personnes auditionnées par la commission d'enquête ont signalé que les services déconcentrés de l'État ne disposent pas des moyens humains ni techniques nécessaires à l'analyse des « capacités financières » des exploitants d'IPCE en activité .

Pourtant, le suivi du respect des garanties financières, de leur adéquation avec l'activité, et le suivi des capacités financières des exploitants est un enjeu central pour assurer une mise en sécurité adéquate des sites , comme l'a souligné le Sniim entendu par la commission d'enquête : « [Nous devons avoir pour objectif] de porter un regard sur ces capacités en cours d'exploitation pour vérifier qu'elles ne s'amoindrissent pas avec le temps, compromettant ainsi la sécurisation des sites qui serait alors laissée à la charge de l'État, d'une collectivité ou du propriétaire du terrain » 394 ( * ) .

La commission d'enquête recommande donc de renforcer les moyens humains et techniques des Dreal , afin de les doter des capacités d'analyse financière nécessaires pour assurer le respect des obligations en matière de garanties financières.

Proposition n° 48 : Renforcer la capacité d'analyse financière des Dreal afin d'assurer le respect des obligations en matière de garanties financières.

(e) Des dispositifs alternatifs difficiles à mettre en oeuvre

Le dispositif de garanties financières a été mis en place par la France alors qu'aucun dispositif équivalent n'existait alors en Europe. Ce choix n'était pas évident, car d'autres alternatives avaient été étudiées .

Selon le CGEDD, « un mécanisme de cotisation obligatoire alimentant un fonds public a été exclu par les acteurs parce qu'une cotisation obligatoire constituerait une taxe affectée. Elle ferait alors double-emploi avec la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), que payent les entreprises et qui est affectée [notamment] au financement de l'Ademe » 395 ( * ) .

Certaines des personnes auditionnées par la commission d'enquête se déclarent néanmoins favorables à un tel mécanisme de cotisation, à portée quasiment assurantielle, comme M. Michel Pacaux, ancien président de la mission « Friches industrielles et pollutions historiques » mise en place par la Métropole européenne de Lille : « nous devrions mettre en place une cotisation mensuelle ou annuelle, éventuellement basée sur le chiffre d'affaires, sur un compte bloqué.

Ainsi, celles et ceux qui disparaissent en laissant leurs ruines sur le terrain ne se déchargeraient pas totalement sur les collectivités territoriales pour la sécurité des biens et des personnes » 396 ( * ) .

Présentant l'avantage de lisser les coûts pour les entreprises, une telle solution paraît cependant problématique à plusieurs égards . Outre la superposition à la TGAP susmentionnée, elle ne pourrait pas être dimensionnée finement au regard de l'importance des travaux nécessaires au moment de la cessation d'activité, le chiffre d'affaires n'étant pas un indicateur du risque de pollution. La mutualisation des cotisations ne semble par ailleurs pas cohérente avec la responsabilité individuelle des exploitants , consacrée par le principe « pollueur-payeur » et par le code de l'environnement.

(f) Des garanties financières qui ne permettent pas de résoudre le problème des sites depuis longtemps orphelins

En conclusion, les garanties financières, dispositif encore très jeune, devront probablement être ajustées, étendues et complétées par des moyens de contrôle additionnels pour prendre leur pleine mesure. En l'état, elles ne couvrent qu'une partie réduite des dépenses réelles engagées par les pouvoirs publics en cas de défaillance et semblent difficiles à mobiliser dans la pratique.

En tout état de cause, le principal problème des garanties financières semble résider dans le fait que, concernant les ICPE, elles ne traitent que des exploitations en cours d'activité et des exploitations récemment autorisées .

Les garanties financières ne sont donc aucunement une solution pour traiter le lourd héritage de la France en matière de pollutions des sols générées par des activités industrielles et minières depuis longtemps éteintes. Elles pourront financer la mise en sécurité des pollutions futures, mais ne contribuent pas au financement des opérations menées par l'Ademe ou le BRGM en matière de réhabilitation et de dépollution des sites orphelins.

C'est pourtant ce « passif » qui s'avère le plus lourd et le plus coûteux à gérer pour l'État et les collectivités territoriales . Dans ces situations, le défaut de financement se fait particulièrement sentir , étant l'un des principaux facteurs de persistance de friches industrielles sur le territoire français.

2. Mettre en place un fonds de dépollution des sites et sols pollués

La commission d'enquête estime indispensable de répondre au problème de sous-financement chronique de l'action publique en matière de dépollution des sites orphelins . Pour permettre une politique volontariste de résorption des friches et améliorer la qualité de leurs sols, il convient de déployer un effort soutenu de financement par le biais d'un fonds de dépollution des sites et sols pollués .

a) Un sujet identifié depuis de nombreuses années

À la suite du Grenelle de l'environnement , l'Ademe avait bénéficié de dotations exceptionnelles visant à soutenir son action à l'endroit des sites orphelins. La même année, le rapport de la mission d'information et d'évaluation « Friches industrielles et pollutions historiques » de la Métropole européenne de Lille signalait la nécessité « d'explorer toutes les opportunités de financements », citant notamment les fonds européens et les mesures prioritaires du contrat de plan État-Région (CPER) 397 ( * ) .

En 2019 , le groupe de travail sur la réhabilitation des friches missionné par la secrétaire d'État auprès de la ministre de la transition écologique et solidaire s'est également penché sur le sujet du financement, un sous-groupe coprésidé par la société Brownfields et l'UPDS étant notamment dédié à la « mobilisation de financements ». Ses conclusions n'ont pas encore été rendues publiques.

Le député Jean-Luc Lagleize a remis au Premier ministre en novembre 2019 un rapport relatif à la maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction. Parmi les propositions du rapport figure la création d'un fonds national pour la dépollution des friches dont la reconversion ne peut être engagée sur la base des seuls mécanismes de marchés 398 ( * ) . La proposition de loi correspondante, examinée à l'Assemblée nationale et en commission au Sénat, prévoyait néanmoins un financement de ce fonds par Action Logement. L' inadéquation entre les missions d'Action Logement et son financement du fonds , ainsi que l'attente des propositions du groupe de travail national a motivé la suppression de la disposition en commission par le Sénat, en accord avec la position du Gouvernement.

b) Des fonds équivalents ailleurs dans le monde

Des dispositifs équivalents de fonds de soutien à la dépollution ont été mis en place dans d'autres pays.

(1) Le « Superfund » américain

En réponse à plusieurs scandales de pollution des sols et des eaux découverts au cours des années précédentes et face au constat de la difficile recherche de la responsabilité des exploitants, les États-Unis ont adopté en 1980 le Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA), appelé plus communément « Superfund » .

Cette loi a mis en place un système visant l'identification des sites les plus pollués ou présentant des risques conséquents ; une mobilisation plus efficace des responsables pour assumer les coûts de traitement de ces sites ; et en dernier recours, créant un fonds de dépollution finançant les opérations de mise en sécurité et de réhabilitation conduites par les pouvoirs publics, en particulier l'agence fédérale américaine de l'environnement (« Environmental Protection Agency » -EPA).

Le fonds de dépollution, appelé « Hazardous substance superfund », était doté dans les années 1980 de près de 8,5 milliards de dollars, dont une grande partie issue de la taxation des industries chimiques et pétrolières et des amendes acquittées par les pollueurs condamnés par la justice. Le fonds a néanmoins vu sa taille se réduire d'année en année.
Après la suppression de la taxe dédiée et la réduction des dotations, son budget est aujourd'hui de l'ordre de 750 millions de dollars .

Les sites devant bénéficier d'une action prioritaire sont placés sur une « liste de priorités nationales », cohérente avec le plan d'urgence établi par l'agence nationale dédiée à la protection de l'environnement. Seuls ces sites peuvent bénéficier des fonds du Superfund. L'inscription sur la liste peut se faire soit à la demande spécifique d'un État, soit à la demande spécifique de l'EPA, soit de manière automatique en fonction d'une évaluation du risque (dite « Hazard ranking system » ). Depuis 1980, 1 585 sites ont été inscrits sur la liste, tandis qu'une cinquantaine de sites serait en instance d'examen pour inscription. 26 % des sites ont fait l'objet d'une réhabilitation désormais achevée et ont en conséquence été retirés de la liste 399 ( * ) .

(2) Le « fonds Nickel » de Nouvelle-Calédonie

La Nouvelle-Calédonie a adopté des dispositions propres afin de traiter l'impact environnemental de son important passif minier . Les activités extractives représentent une grande partie de l'activité économique de la collectivité qui totalise notamment entre 20 % et 40 % des réserves mondiales de nickel.

En 2009, la collectivité a créé par voie de délibération un établissement public administratif « Fonds nickel » . L'une des deux principales missions de ce fonds est « d'assurer la réhabilitation progressive des zones dégradées par l'ancienne activité minière, dans l'intérêt des générations futures ». Plus précisément, il peut financer les programmes pluriannuels de réhabilitation des zones dégradées par l'activité minière et venir en soutien des communes pour réparer les dommages causés par d'anciennes exploitations minières. Les opérations concernées couvrent les « travaux à caractère curatif, expérimental ou compensatoire, y compris ceux permettant de supprimer, réduire ou compenser toute pollution d'origine minière et ses effets sur l'environnement » 400 ( * ) .

Sa vocation est donc la gestion et la réhabilitation des sites historiques et orphelins , la loi du pays précisant bien que le fonds n'a pas vocation à intervenir en substitution aux exploitants actifs responsables de la remise en état des sites : « l'intervention de l'établissement ne peut concerner les travaux de réhabilitation incombant aux opérateurs en application de la législation minière en vigueur » 401 ( * ) .

Le fonds est géré par un conseil d'administration composé de représentants gouvernementaux, provinciaux et municipaux, de représentants des entreprises minières et des associations environnementales. Il est financé par le produit de la redevance acquittée par les titulaires de concessions minières, selon la superficie des exploitations, et par une fraction de l'impôt sur les sociétés minières et métallurgiques.

Cartographie des sites retenus dans le cadre du programme pluriannuel
de réhabilitation pour 2011-2015 en Nouvelle-Calédonie

Source : Direction de l'industrie, des mines et de l'énergie de Nouvelle-Calédonie

Sont écartés du bénéfice des financements du Fonds Nickel les sites déjà réhabilités, pollués par d'autres causes que l'activité minière, les sites en cours d'exploitation ou ceux dont la reprise d'exploitation est sérieusement envisagée. Les sites éligibles font ensuite l'objet d'une évaluation selon trois critères : la priorité (notamment en cas de péril imminent ou pour les sites protégées), l' impact des dégradations minières (ampleur, dynamique, eaux, biodiversité...) et la pertinence de la réhabilitation (selon la faisabilité, le coût et les projets locaux).

Approuvé en 2011, le programme pluriannuel de réhabilitation identifie 454 sites, dont 14 prioritaires, 40 dont la réhabilitation a déjà débuté, et 88 sites à réhabiliter . 132 sont provisoirement mis de côté et 180 sites ont été écartés du dispositif, dont 42 sites déjà réhabilités et 125 sites récemment exploités. Depuis 2009, l'établissement a dépensé environ 11 millions d'euros, dont environ 6,5 millions consacrés à la réhabilitation de sites dégradés 402 ( * ) .

c) Doter la France d'un fonds spécifique dédié à la réhabilitation des sites orphelins industriels et miniers

Afin de remédier aux difficultés de financement de la réhabilitation des sites pollués, la commission d'enquête propose la création d'un fonds national spécifique , dédié à la sécurisation et à la réhabilitation des sites pollués, placé sous la gestion de l'Ademe.

(1) Un périmètre à définir mais centré sur les opérations de dépollution des sites orphelins prioritaires

Les financements du fonds devraient principalement s'orienter vers la réhabilitation des sites orphelins, c'est-à-dire lorsque les exploitants ont disparu ou sont insolvables et que les recours en justice afin de faire jouer la responsabilité de l'exploitant n'ont pas pu aboutir, ou lorsque l'appel des garanties financières n'a pas suffi à financer les opérations nécessaires. En d'autres termes, l'intervention de l'établissement ne pourrait pas concerner les travaux de réhabilitation incombant aux exploitants non disparus ou en cours d'activité. Une telle restriction est nécessaire à la bonne application du principe « pollueur-payeur ».

Les opérations concernées pourraient inclure aussi bien la mise en sécurité des sites -déjà assurée de manière prioritaire par l'Ademe aujourd'hui- mais aussi la réhabilitation des sites, c'est-à-dire les mesures de traitement de la pollution nécessaires pour lui rendre un état satisfaisant aux regards des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement, notamment la sécurité et la santé des populations et le respect de l'environnement, et compatible avec des usages courants. En revanche, l'aménagement ou la construction des terrains ainsi réhabilités ne rentrerait pas dans le champ des opérations pouvant bénéficier des financements, ces opérations pouvant être assurées par des établissements privés.

Les financements octroyés par le fonds ne seraient pas exclusifs de financements de marché ni de l'intervention d'autres acteurs ; au contraire, celui-ci ci pourrait également intervenir dans le cadre de « tours de tables », aux côtés de partenaires privés ou d'autres acteurs publics, afin de viabiliser des opérations à l'équilibre économique défavorable.

La détermination précise des sites et des opérations éligibles pourrait se faire selon différentes modalités :

• par la mise en place d'un « barème » ou d'une liste de critères permettant un classement des opérations prioritaires . Parmi les critères pourraient notamment figurer les risques évalués « pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques et l'environnement », notamment au regard des potentiels transferts ou diffusions des pollutions constatées (évaluation réalisée en lien avec les agences sanitaires comme l'ANSéS ou Santé publique France) ; l' importance des pollutions et la taille du site . En outre, la capacité financière des collectivités locales propriétaires à traiter seules ces sites pourrait être prise en compte, par exemple au regard du poids du coût estimé des opérations dans le budget de la collectivité. La commission d'enquête estime notamment que les communes et intercommunalités ne pouvant pas faire face seules aux coûts de dépollution des sites historiques dont elles sont désormais propriétaires devraient bénéficier d'une priorité à un soutien financier par le fonds pour la réhabilitation de friches polluées ;

• bien que le fonds soit d'ampleur nationale, un système de fléchage sur les sites considérés comme prioritaires par les autorités locales pourrait être étudié. Par exemple, la commission d'enquête suggère que des opérations de dépollution et de réhabilitation d'intérêt prioritaires, qui seraient identifiées au sein des contrats de plan État-région de nouvelle génération (2021-2027) par les régions elles-mêmes, puissent faire l'objet de financements prioritaires. Une telle disposition permettrait aux territoires de tenir compte du potentiel de revitalisation et de développement des territoires offert par des opérations structurantes, en priorisant les projets de reconversion les plus prometteurs ;

• enfin, un financement de droit minimal pourrait être ouvert aux opérations de réhabilitation portant sur les sites identifiés au sein de la base Basol ou des SIS . Ce type de mécanisme aurait une portée incitative , encourageant la mise à jour accélérée des bases d'information sur les sites et sols polluées et des SIS ;

• un droit de proposition pour le financement, total ou partiel, de la réhabilitation d'un site par le fonds pourrait être confié aux associations de riverains ou de défense de l'environnement . L'intégration des sites ainsi proposés parmi les sites éligibles, réalisée ou non par l'administration, devrait être dûment justifiée.

Toutefois, il pourrait s'avérer pertinent que le fonds intervienne en soutien de la remise en état et de la dépollution de sites non orphelins pour lesquels les garanties financières de l'exploitant ou la surface financière de la collectivité propriétaire du terrain ne permettent pas d'assurer la mise en oeuvre de l'ensemble des opérations nécessaires à la protection de la sécurité et de la santé des populations et à la préservation de l'environnement. Là encore, des critères précis devront être définis afin de pouvoir identifier les sites non orphelins éligibles, notamment au regard du coût estimé des opérations nécessaires à la préservation des intérêts mentionnés à l'article L. 511-1 du code de l'environnement par rapport aux garanties financières de l'exploitant ou au budget de la collectivité propriétaire, mais également de l'importance du site pour la collectivité territoriale sur le territoire de laquelle il se situe, dans un contexte de rareté du foncier -ce qui suppose de tenir compte, à cet égard, de l'usage du terrain envisagé par la collectivité qui souhaite le traitement de ce site-.

De manière générale, il serait utile de prévoir que la liste des opérations éligibles ou que les décisions d'inscription fassent l'objet d'une décision administrative , afin de garantir la transparence du dispositif.

(2) Un financement par la taxation des activités polluantes et par une dotation publique

L'abondement du fonds pourrait se faire selon plusieurs modalités complémentaires , suivant une logique d'abondement public des financements issus des industries les plus polluantes et des activités minières :

• une contribution de l'État par le biais d'une dotation budgétaire annuelle déterminée en loi de finances :

Celle-ci ne saurait logiquement en aucun cas être inférieure aux moyens actuellement dédiés à l'Ademe et au BRGM pour la mise en sécurité et la réhabilitation des sites demandée par l'État, c'est-à-dire à environ au moins 32 millions d'euros par an 403 ( * ) .

Un effort supplémentaire pourrait être consenti en fonction des capacités de financement de l'État, particulièrement en vue de mener des opérations de réhabilitation des sites orphelins aux pollutions les plus anciennes, les plus complexes et les plus problématiques sur le plan sanitaire et environnemental , qui s'avèrent les plus coûteuses.

Il convient de rappeler ici que l'Ademe ne finance aujourd'hui la dépollution de sites que par le biais d'aides limitées aux acteurs sur des projets donnés , mais ne porte pas sur la totalité du projet 404 ( * ) .

• Les sommes acquittées par les responsables de pollutions :

Lorsqu'ils sont reconnus comme tels dans le cadre de procédures judiciaires sur le fondement du principe « pollueur-payeur » et de l'article L. 556-3 du code de l'environnement, les exploitants ou propriétaires sont condamnés au versement d'indemnités . Ils acquittent également des amendes administratives et astreintes prévues au chapitre III du titre VII du livre I er du code de l'environnement.

Un financement par les sommes ainsi recouvrées est le modèle qui prévaut dans le cadre du « Superfund » américain. Un document de travail ministériel en date de 2013 recommandait également la création « d'un fonds de gestion de sommes préalablement récoltées auprès des pollueurs à partir de taxes environnementales et/ou des revenus des amendes prononcées pour violation aux législations environnementales » 405 ( * ) .

Il faut néanmoins noter que la plupart des fonds publics dédiés qui existent aujourd'hui en France sont des fonds sans personnalité juridique (FSPJ) , ce qui ne permettrait pas au Fonds, s'il adoptait un tel format, d'agir en justice. Il ne pourrait donc pas agir en justice au nom de l'État pour recouvrir les droits auprès des responsables. À moins de prévoir une disposition expresse en ce sens, c'est l'Ademe qui pourrait donc en être chargée , comme elle le fait déjà actuellement. Le fonds serait alors représenté à l'égard des tiers par le président du conseil d'administration de l'Ademe.

• Une dotation d'une fraction additionnelle de la TGAP :

À l'instar de la solution retenue en Nouvelle-Calédonie et dans les années 1980 aux États-Unis, l'affectation au financement du fonds d'une partie du produit d'une taxe sur les activités polluantes paraît la plus juste traduction du principe « pollueur-payeur ».

En France, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est acquittée par les exploitants des ICPE et par les exploitants des installations manipulant, stockant ou traitant des déchets. Elle est déclinée en cinq « composantes » relatives aux différentes activités : déchets ; émissions polluantes ; lubrifiants, huiles et préparations lubrifiantes ; lessives ; et matériaux d'extraction. Chaque composante se voit appliquer un taux en euros à la tonne, parfois lui-même décliné selon les sous-catégories d'activité. De manière générale, le produit de la TGAP est d'environ 750 millions d'euros par an .

Entre 2009 et 2018, une fraction de la TGAP était affectée à l'Ademe au titre de l'article L. 131-5-1 du code de l'environnement, pour un montant d'environ 450 millions d'euros. L'article 44 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 a supprimé cette affectation et budgétisé le financement de l'Ademe.

Pour mémoire, la loi n°2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a modifié la doctrine relative aux taxes affectées, restreignant les possibilités d'affectation à des organismes tiers . L'article 18 de la loi prévoit ainsi qu'« à compter du 1 er janvier 2018, l'affectation d'une imposition de toutes natures à des tiers autres que les collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale et les organismes de sécurité sociale ne peut être instituée ou maintenue » qui si elle répond à certains critères. Elle doit « résulter d'un service rendu par l'affectataire à un usager », « financer, au sein d'un secteur d'activité ou d'une profession, des actions d'intérêt commun » , ou « financer des fonds nécessitant la constitution régulière de réserves financières ». Le fonds pour la dépollution des sites et sols pollués que la commission d'enquête appelle de ses voeux répond à ce dernier critère. Il pourrait donc bénéficier d'une affectation d'une partie du produit de la TGAP. À titre de comparaison, le fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit fonds « Barnier », qui réalise des opérations et travaux de prévention des risques naturels, est financé par une taxe affectée 406 ( * ) .

Une augmentation de 2 % de chaque composante de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) génèrerait un produit supplémentaire d'environ 15 millions d'euros , qui pourrait être affecté au fonds de dépollution. Les différents taux devraient être revus en conséquence.

Compte tenu des différentes sources de financement ainsi proposées, la commission d'enquête estime que le fonds national de réhabilitation des sites et sols pollués devrait être doté d'un budget d'intervention d'environ 75 millions d'euros par an qui seraient issus des enveloppes suivantes :

- 32 millions d'euros correspondant aux moyens actuellement dédiés en moyenne par an par l'Ademe et le BRGM aux opérations de mise en sécurité, de dépollution et de réhabilitation ;

- 4,5 millions d'euros correspondant au montant moyen annuel consacré par l'Ademe aux aides à la dépollution (42,5 millions d'euros accordés à ce titre depuis 2010) ;

- un à cinq millions d'euros correspondant au produit annuel envisageable des sanctions financières acquittées par les responsables de pollution ;

- 15 millions d'euros correspondant au produit de la création d'une fraction additionnelle de la TGAP ;

- 20 à 25 millions d'euros correspondant à une contribution annuelle supplémentaire de l'État destinée à financer notamment le traitement du « stock » de sites orphelins.

À cet égard, la commission d'enquête note que le Gouvernement a récemment annoncé la création d'un fonds de plusieurs centaines de millions d'euros pour « réhabiliter des centaines d'hectares de friches en terrains qu'on peut appeler « clefs en main » pour que des activités industrielles et des commerces puissent s'y installer » 407 ( * ) . Il semble que ce fonds ait vocation à couvrir un périmètre plus large que le fonds dont la commission d'enquête souhaite la création puisqu'il sera, a priori , susceptible de concerner l'ensemble des friches et pas seulement les friches polluées, et pourrait impliquer le financement d'opérations sortant du champ de la dépollution, dont des opérations d'aménagement telles que l'installation de réseaux.

(3) Une transparence nécessaire à la lisibilité de l'action publique

Afin d' accroître la lisibilité de l'action publique en matière de réhabilitation des sites pollués orphelins et d'assurer la traçabilité des financements, l'utilisation du fonds pourrait faire l'objet d' un rapport annuel au Parlement ou d'une annexe budgétaire dédié .

Celui-ci pourrait détailler le nombre de sites ayant bénéficié des financements, les inscriptions sur la liste des opérations éligibles, les opérations menées et tirer un bilan de l'utilisation des fonds.

Proposition n° 49 : Créer un fonds national dédié au financement de la réhabilitation des sites et sols pollués, géré par l'Ademe, pour les sites orphelins et les sites non-orphelins pour lesquels les garanties financières de l'exploitant ou la surface financière de la collectivité seraient insuffisantes pour couvrir le coût des opérations nécessaires à la protection de la sécurité et de la santé des populations et de l'environnement.

Définir dans la loi les principaux critères d'éligibilité et de priorité des sites pollués à un financement par le fonds national de réhabilitation des sites et sols pollués.

Asseoir le financement du fonds national de réhabilitation des sites et sols pollués sur une dotation budgétaire de l'État, complétée par l'affectation du produit des sommes acquittées par les pollueurs au titre des sanctions administratives, civiles ou pénales, et d'une fraction additionnelle de la taxe générale sur les activités polluantes.

Compte tenu des éléments qui précèdent, le dispositif envisagé par la commission d'enquête pour le fonds national de réhabilitation des sites et sols pollués pourrait être résumé par le schéma suivant :

Source : Commission d'enquête

3. Aménager l'environnement fiscal des opérations de dépollution et d'aménagement afin de favoriser la reconversion des friches polluées
a) Un objectif général : restaurer l'attractivité économique de la réhabilitation et de la reconversion des friches industrielles et minières

L'intervention publique en matière de dépollution et de réhabilitation des sites représente le dernier recours pour traiter une friche industrielle ou minière dont le responsable n'a pas assuré la remise en état, lorsque les mécanismes de marché liés à la valeur du foncier ne permettent pas de susciter des projets de reconversion .

En sus d'assurer un financement adéquat des interventions de l'Ademe, la commission d'enquête estime que les pouvoirs publics doivent s'atteler à restaurer l'attractivité des friches polluées et à les remettre sur le marché , en utilisant des aides -telles que décrites plus haut- et des incitations fiscales. Un plus grand nombre de sites pourront ainsi être traités et réintégrés dans la vie urbaine et économique des territoires .

La reconversion d'un site pollué implique trois réflexions distinctes : d'abord, l'acquisition et le portage foncier des sites ; ensuite, la dépollution et les mesures de réhabilitation ; enfin, il ne faut pas sous-estimer l'importance des projets de reconversion, qui, s'ils ont vocation à être portés par les acteurs classiques de l'aménagement et de la construction, définissent l'attractivité du site pollué. Ces trois postes de dépenses agrégés représentent ainsi un coût considérable pour les acteurs privés - coût qui justifie, dans les cas où la valeur créée par la reconversion n'est pas suffisante pour financer la dépollution, la mise en place de dispositifs d'incitation -.

L'un des représentants de l'UPDS, entendu par la commission d'enquête, a ainsi rappelé que « les promoteurs ou porteurs de projets utilisent la technique du compte à rebours. Avant l'acquisition du terrain, ils en connaissent le prix de sortie au mètre carré construit, en ayant calculé la surface construite d'après le règlement d'urbanisme et en lui ayant appliqué une fourchette de prix du marché immobilier. Une fois ce prix de sortie connu, ils en retirent tous les coûts de construction, d'aménagement, de mise en vente, et il leur reste alors la charge foncière, la somme qu'ils peuvent mettre dans l'achat du terrain et la dépollution. Cette méthode de calcul montre directement que l'usage futur est déterminé par l'équilibre entre la valorisation, c'est-à-dire le prix de sortie, et les coûts de l'opération. [...] Des friches sont gelées tout simplement parce que les opérations envisagées sur leur site ne sont pas rentables, dans les règles actuelles, coûts et valeur foncière sont liés » 408 ( * ) .

La commission d'enquête a donc mené une réflexion sur les mesures qui pourraient permettre de restaurer un équilibre économique pour les opérations de réhabilitation et de reconversion des friches .

b) Offrir des incitations fiscales aux travaux de dépollution

Le coût de la dépollution est souvent le principal obstacle à la reconversion des friches , lorsque la valorisation du terrain et de son usage futur ne peut suffire à couvrir les montants engagés.

La réhabilitation des terrains pollués représente pourtant un enjeu d'intérêt public , car elle permet de réduire les risques pour la santé et l'environnement, mais aussi car elle réintègre ces friches dans la vie économique des territoires. Les nouveaux usages permis peuvent redynamiser un bassin d'emploi en cas d'implantation d'entreprises, verdir une commune si un espace vert est créé ou encore augmenter l'offre de logements en zone tendue. La commission d'enquête estime dès lors que cet enjeu prioritaire justifie la mise en place d'outils incitatifs à la conduite de travaux de dépollution.

Dès la fin des années 1990, c'est d'ailleurs la solution qu'ont retenue les États-Unis, en faisant bénéficier les entreprises qui dépolluent un terrain d'incitations fiscales permettant de couvrir une partie des coûts engagés409 ( * ). Il est estimé que si le coût de ces mesures s'élève à environ 300 millions de dollars de perte de revenu fiscal pour l'État, l'effet de levier des incitations fiscales aurait suscité près de 3,4 milliards de dollars d'investissements privés dans la dépollution et la reconversion de près de 8 000 friches industrielles 410 ( * ) .

En France, la commission d'enquête a identifié plusieurs leviers fiscaux qui pourraient être activés afin d'accélérer le traitement des friches.

• Les droits de mutation : rendre les friches plus attractives

Les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) sont dus à l'occasion de tout transfert de propriété d'un bien immeuble, comme un terrain ou un bâtiment. Leur produit est perçu par les départements, qui en reversent une partie à l'État, et par les communes : il s'agit donc d'une taxe locale, ayant représenté près de 16,2 milliards d'euros en 2019. C'est notamment la seconde recette des départements, qui perçoivent environ 11,5 milliards d'euros . L'État se voit généralement reverser entre 700 et 800 millions d'euros 411 ( * ) .

Des taux réduits de DMTO pourraient être appliqués dans le cas d'acquisitions de friches dans le but de les réhabiliter , ce qui permettrait de restaurer l'attractivité des anciens terrains industriels. Pour éviter tout effet spéculatif, le bénéfice de ce taux réduit pourrait être conditionné à la réalisation par le nouveau propriétaire de travaux de réhabilitation dans un délai fixé à dix ans par exemple.

• La taxe d'aménagement : « désenchérir » les projets de reconversion

La taxe d'aménagement est due par tous les maîtres d'ouvrage de projets de construction faisant l'objet d'une autorisation d'urbanisme. Elle est calculée forfaitairement, selon la surface en mètres carrés de l'opération considérée. À titre d'exemple, une opération de 200 m² représenterait un produit de 150 000 euros environ. En 2019, 567 millions d'euros ont été collectés au titre de la taxe d'aménagement, dont 98 % au profit des départements , 12 millions étant collectés par les régions et les communes.

Afin d' encourager l'implantation de nouvelles activités sur les terrains pollués, et donc leur réhabilitation, un taux réduit de taxe d'aménagement pourrait être appliqué aux projets de construction situés en friche. Pour garantir que cet avantage bénéficie bien à la dépollution, il serait utile d'en limiter le bénéfice aux situations dans lesquelles le même maître d'ouvrage ordonne, et donc porte la charge financière, de la dépollution et du projet de construction .

• La taxe foncière : inciter les propriétaires à dépolluer

La taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) et sur les propriétés bâties (TFPB) sont des impôts locaux dus par les propriétaires de terrains construits ou non construits, en fonction de la valeur cadastrale locative. Ensemble, elles représentent un produit de 35,5 milliards d'euros , revenant à 54 % aux communes et à 40 % aux départements.

De nombreuses exonérations de taxe foncière existent déjà , dans le but d'inciter à l'implantation de certaines activités (comme les jeunes entreprises innovantes) ou certains types de bâtiments (comme les logements en location-accession). Par ailleurs, les nouvelles constructions sont exonérées pour une durée de deux ans.

Une exonération temporaire de taxe foncière pourrait être instaurée au bénéfice des terrains ayant récemment fait l'objet d'une réhabilitation à l'initiative du propriétaire. Dans l'équilibre global de l'opération de reconversion, l'imposition ainsi réduite pourrait accroître le budget dédié à la dépollution, et donc viabiliser des opérations qui ne l'auraient sinon pas été. Une durée d'exonération de cinq ans pourrait par exemple être retenue , durée qui serait plus incitative que les durées de deux ans prévues dans les autres cas d'exonération.

Dans le cas de la taxe foncière, tout comme dans le cas de la taxe d'aménagement, un autre modèle pourrait être retenu : celui d'une déduction partielle, des montants dus à l'impôt, des sommes engagées pour la conduite d'études et de travaux de dépollution des sols des friches . Le retour sur investissement serait ici plus direct, permettant au maître d'ouvrage de rentrer dans ses frais plus rapidement.

Il existe donc de nombreuses possibilités pour inciter les acteurs privés, par le levier fiscal, à s'investir dans la dépollution des friches.

La commission d'enquête relève néanmoins trois points méritant attention. D'abord, l'objectif de telles incitations est bien l' amélioration de l'équilibre global des opérations de dépollution et d'aménagement, afin de limiter le coût relatif de la dépollution. Il est donc important de mettre en place les garde-fous nécessaires afin d'assurer que le seul aménageur ne puisse pas obtenir le bénéfice des avantages fiscaux, mais que celui-ci soit bien réparti avec le dépollueur.

Ensuite, les trois impôts et taxes identifiés ci-dessus relèvent de la fiscalité locale et représentent ensemble plus de 50 milliards d'euros de ressources finançant l'action des collectivités locales. Si de telles exonérations et déductions sont mises en place, il conviendra de s'assurer qu'elles relèvent d'une démarche volontaire des collectivités concernées (par le biais d'une modulation facultative des taux), ou, s'il s'agit d'une mesure générale, qu'elle fasse l'objet d'une compensation intégrale par l'État . Les incitations offertes à la filière de la dépollution ne doivent pas être financées aux dépens des territoires , alors que les collectivités sont elles-mêmes souvent au premier plan de l'effort de dépollution des sites.

Enfin, une autre approche pourrait être adoptée, visant à déterminer plus finement le type d'opération de réhabilitation éligible aux incitations évoquées plus haut . Par exemple, certaines personnes entendues par la commission d'enquête ont évoqué la possibilité de favoriser les projets de réutilisation environnementale ou de phytoremédiation en leur réservant le bénéfice des incitations ; ou encore de cibler plus précisément certaines zones du territoire comme les zones à faible valeur foncière ou peu tendues . La commission d'enquête note toutefois que de tels ciblages devront être précisément calibrés et ne pas restreindre la politique d'aménagement des collectivités locales en privilégiant certains usages ou certaines techniques de dépollution aux dépens d'autres. Par exemple, l'UPDS a rappelé à la commission d'enquête que « les méthodes faisant appel à des plantes accumulatrices ou à la phytoremédiation [...] sont néanmoins rarement mises en oeuvre car peu adaptées aux contextes de pollution que nous rencontrons quotidiennement ». Il convient de soutenir un large spectre d'innovation dans la filière de la dépollution et dans les projets de reconversion.

Proposition n° 50 : Instaurer des incitations fiscales à la réhabilitation des sites pollués, comme des exonérations temporaires, déductions partielles ou réductions de taux de certains impôts, notamment les droits de mutation à titre onéreux, la taxe d'aménagement ou la taxe foncière, en prévoyant une compensation par l'État de la perte de ressources fiscales encourue par les collectivités.

c) Mettre à l'étude un système de compensation de l'artificialisation des sols au bénéfice de la dépollution

La gestion équilibrée des espaces et des sols s'impose aujourd'hui comme un objectif de plus en plus pressant de l'action publique, au regard des enjeux de préservation des capacités agricoles et des milieux naturels. L'État s'est désormais fixé un objectif de « zéro artificialisation nette » , inscrit dans le plan national Biodiversité de juillet 2018. La réhabilitation des sites pollués et leur reconversion représente l'un des leviers pour éviter la consommation de nouveaux espaces.

Le Sniim a ainsi indiqué à la commission d'enquête que « [le droit des sols] pourrait devenir plus puissant en prévoyant que l'artificialisation d'un nouveau sol ne pourrait se faire qu'en contrepartie de la dépollution du sol. Ceci réconcilierait l'enjeu du développement industriel et l'enjeu écologique. » 412 ( * )

Un tel principe d'« artificialiseur-payeur » pourrait bénéficier à la dépollution des sols. Plusieurs modalités pourraient être envisagée, à commencer par une taxe additionnelle d'aménagement lorsqu'un projet est implanté sur un site naturel plutôt que sur un site pollué équivalent disponible, et dont le produit serait reversé au fonds national de la réhabilitation des sites pollués dont la commission d'enquête propose la création. Comme l'a évoqué le Sniim lors de son audition, un tel dispositif s'inspirerait du droit existant en matière de défrichement de bois et de forêts : lorsqu'un aménageur souhaite défricher une zone, il doit reboiser directement ou contribuer à un fonds dédié au reboisement .

Une autre possibilité serait un système de « bonus-malus », augmentant les charges fiscales applicables aux aménagements sur des sites non pollués et offrant des exonérations et déductions aux projets situés en sites pollués, comme l'a évoqué l'UPDS.

La commission estime que la réflexion autour d'un tel dispositif n'est pas encore aboutie . Elle considère néanmoins que l'intérêt qu'il présente justifie de demander au Gouvernement de l'étudier en détail et de présenter ses conclusions dans un rapport au Parlement sur les modalités possibles de mise en oeuvre d'un système de compensation de l'artificialisation des sols dont le produit serait destiné à la réhabilitation des friches polluées .

4. Évaluer les partenariats public-privé et sensibiliser les collectivités territoriales aux outils existants

La complexité des opérations d'aménagement en sites pollués nécessite l'intervention d'une multiplicité d'acteurs, publics comme privés, chacun disposant de capacités opérationnelles distinctes. Afin de compléter les capacités de financement des aménageurs privés et faire émerger des projets à l'équilibre financier viable , le soutien des pouvoirs publics peut s'avérer nécessaire.

La reconversion des friches repose sur un séquençage d'opérations successives -représentées ci-dessous- qui fait intervenir un grand nombre d'acteurs publics et privés (collectivités, EPF, promoteurs, investisseurs...), depuis l'identification de la friche et le diagnostic de pollution jusqu'à la livraison du nouveau projet.

Le séquençage des opérations de la reconversion des friches

Source : Contribution écrite des représentants de la Métropole européenne de Lille

Pour les représentants de la Métropole européenne de Lille, cette situation est néanmoins de nature à porter atteinte à la traçabilité des opérations de dépollution et à mettre en cause les décisions prises par les élus dans la mesure où « à chaque cession l'acquéreur et le vendeur cherchent légitimement à protéger leurs intérêts en se déchargeant de la responsabilité en cas de découverte inopinée de pollution et de la responsabilité du changement d'usage. Le maire qui délivre l'autorisation concrétisant le projet est en bout de chaîne. » 413 ( * )

Les opérations de reconversion reposent en outre sur une importante complémentarité entre acteurs publics et privés. Les collectivités et les EPF jouent en effet un rôle central dans l'identification, la délivrance des permis et le pré-aménagement des friches indispensable à la sécurisation des investissements des acteurs privés. À l'inverse, l'intervention des acteurs privés permet une reconversion rapide de friches qui seraient autrement considérées comme des « verrues » par les collectivités territoriales.

L'intervention des acteurs privés sur le marché est néanmoins conditionnée par plusieurs critères. D'une part, la durée de portage du projet doit rester raisonnable (jusqu'à dix ans). D'autre part, son bilan économique -c'est-à-dire la différence entre la valorisation immobilière et les dépenses de reconversion- doit être positif , sauf à ce que le projet de reconversion soit subventionné.

Aussi les complémentarités entre acteurs publics et privés de la réhabilitation des friches méritent-elles d'être encore renforcées.

Les dispositifs d'aides et de subventions semblent aujourd'hui limités. Par exemple, la société Brownfields, auditionnée par la commission d'enquête, a indiqué n'avoir bénéficié de subventions que pour deux opérations sur près de 120 projets conduits .

Dans les deux cas, il s'agissait d'une subvention de l'Ademe, octroyée dans le cadre de son programme d'aide à la dépollution des friches. L'entreprise a ainsi indiqué que « les fonds publics -notamment d'État- pour la dépollution industrielle sont ridiculement faibles. Les enveloppes de l'Ademe sont insignifiantes » 414 ( * ) .

Un autre levier est le cofinancement des opérations par le biais de fonds d'investissements publics-privés , les interventions sur sites pollués nécessitant d'importants capitaux. Les pouvoirs publics ont soutenu les capacités d'intervention des sociétés de dépollution depuis le début des années 2010, avec l'abondement des fonds « Gingko » et « Brownfields » par la caisse des dépôts et consignations (CDC) .

Le fonds « Brownfields 3 », créé en 2018, bénéficie actuellement de près de 80 millions d'euros d'investissement de la CDC et de la banque européenne d'investissement. Selon les éléments recueillis par la commission d'enquête, ce fonds a levé près de 250 millions d'euros au total, grâce à l'investissement complémentaire des acteurs privés comme La Banque postale ou AG2R. Ce montant permettrait de financer l'acquisition et la dépollution de près de cinquante projets sur sites pollués situés dans des zones tendues, pour un montant de cinq à dix millions d'euros par site environ. Le fonds précédent avait permis de financer près de 25 projets pour un montant total de 110 millions d'euros.

Les sociétés de dépollution et d'aménagement ont également indiqué recourir à des partenariats publics-privés (PPP) . L'outil de PPP, refondu en 2018 pour devenir « marché de partenariat » , permet, au titre de l'article L. 112-1 du nouveau code de la commande publique, de « confier à un opérateur économique ou à un groupement d'opérateurs économiques une mission globale ayant pour objet la construction, la transformation, la rénovation, le démantèlement ou la destruction d'ouvrages, d'équipements ou de biens immatériels nécessaires au service public ou à l'exercice d'une mission d'intérêt général et tout ou partie de leur financement. Le titulaire du marché de partenariat assure la maîtrise d'ouvrage de l'opération à réaliser ».

Entendue par la commission d'enquête, la société Brownfields estime que ce cadre juridique a pour principal avantage d' assurer que le financement nécessaire soit réuni pour les opérations les plus structurantes et les plus difficiles à équilibrer , notant que « souvent, le passif environnemental est supérieur à la valeur du site ; il peut donc y avoir matière à nouer des PPP » 415 ( * ) . La réhabilitation de la raffinerie de Reichstett, transformée en « Écoparc Rhénan », a par exemple été réalisée dans le cadre d'un PPP faisant intervenir la région, le département et l'Eurométropole de Strasbourg. Il a aussi été relevé qu' un tel partenariat permet d'inscrire dès ses débuts le projet dans la politique d'urbanisme et d'aménagement du territoire , bien que certains acteurs aient déploré la rigidité de certaines règles en matière d'appel d'offres.

Schéma simplifié de l'équilibre financier des projets

Source : Ademe

Des solutions innovantes et adaptées ont été développées dans le cadre de PPP , par exemple l'engagement de collectivités à acquérir une partie des terrains réhabilités plutôt que d'offrir un financement direct. Brownfields a indiqué : « à Reichstett, les collectivités n'ont pas financé le projet mais ont garanti des recettes dans notre bilan, en rachetant des réserves foncières après dépollution. Nous avons donc eu un partenariat gagnant-gagnant, car la collectivité a assuré une sortie pour des terrains qui seraient développés à bien plus long terme. Elle les a acquis dans les conditions de marché ; c'était un pari économique, et une façon intéressante de nous donner la certitude de recettes futures. À hauteur de 15 % des recettes globales, ces réserves foncières ont permis de bâtir un équilibre et de justifier l'investissement » 416 ( * ) .

Ce type de modèle a également été utilisé à l'étranger, le Gouvernement de Wallonie ayant par exemple mis sur pied un projet pilote de PPP au début de l'année 2020 afin de conduire un projet de dépollution et de réaménagement d'un ancien site pétrochimique fortement pollué.

Un autre exemple concerne les subventions versées par l'Ademe pour des projets dont le bilan économique n'est pas assuré, qui permettent de créer un effet de levier pour mobiliser l'investissement privé . Ainsi, 81 % des bénéficiaires d'aides aux travaux de reconversion des friches urbaines pollués estiment que « l'aide de l'Ademe permet de résoudre une situation de blocage dans un projet de reconversion de friche urbaine » 417 ( * ) . L'évaluation de ce dispositif, réalisée en 2013, conclut en effet que cette aide crée un effet d'aubaine limité et que seule une faible proportion des opérations de dépollution et de projets de reconversion aurait pu être conduite à l'identique sans subvention. L'évaluation met aussi en exergue le rôle de « garantie morale pour l'accès à d'autres financements » joué par la subvention de l'Ademe. Ces résultats tendent à conclure en faveur du développement à plus grande échelle de ce type de dispositif de soutien.

La commission d'enquête appelle, par conséquent, à conduire une évaluation de la mise en oeuvre des PPP conduits en matière d'opérations de dépollution et d'aménagement , afin d'identifier les pistes d'amélioration ou de simplification envisageables.

En outre, la commission d'enquête rappelle que des dispositifs nouveaux ont récemment été instaurés pour faciliter la réalisation de grandes opérations d'aménagement. L'article 1 de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique a ainsi créé deux outils : le projet partenarial d'aménagement (PPA) et la grande opération d'urbanisme (GOU) .

L'État et les acteurs locaux de l'aménagement s'associent par contrat afin de réaliser des opérations structurantes, les GOU. Ces opérations, précisément délimitées, bénéficient alors de simplifications en matière de droit de l'urbanisme , permettant par exemple de confier la compétence en matière de permis à une seule collectivité, d'utiliser des « permis d'innover », ou encore de prolonger la durée du droit de préemption. Offrant une approche partenariale entre acteurs publics et privés et des dérogations favorables, les PPA et les GOU pourraient être plus largement utilisés dans le cadre d'opérations de réhabilitation de friches .

La commission d'enquête recommande, par conséquent, de sensibiliser les collectivités aux autres outils existants comme les projets partenariaux d'aménagement et les grandes opérations d'urbanisme (PPA-GOU) .

* 375 Audition du 25 février 2020.

* 376 Audition du 25 février 2020.

* 377 Audition du 25 février 2020.

* 378 Cf. I. A. de la troisième partie du présent rapport.

* 379 Audition du 25 février 2020.

* 380 Audition du 25 février 2020.

* 381 Voir en particulier les articles L. 163-3 à L. 163-9 du code minier.

* 382 Base de données consultable en ligne à l'adresse : https://camino.beta.gouv.fr/ .

* 383 Décret n° 59-1205 du 23 octobre 1959 relatif à l'organisation administrative et financière du BRGM modifié par les décrets n° 2006-402 du 4 avril 2006 et n° 2016-933 du 7 juillet 2016.

* 384 En 2015, avaient été transférés à l'État et confiées au BRGM 272 installations hydrauliques de sécurité, 993 installations et équipements de surveillance et de prévention des risques miniers et 634 ICPE (source : Cour des comptes). La liste complète est publiée chaque année (voir notamment l'arrêté du 5 juin 2019 modifiant l'arrêté du 5 octobre 2016 fixant la liste des installations gérées par le BRGM au titre des 9 et 10 de l'article 1 er du décret n° 59-1205 du 23 octobre 1959 relatif à l'organisation administrative et financière du bureau de recherches géologiques et minières).

* 385 Audition du 26 février 2020.

* 386 Contrat consultable en ligne à l'adresse : https://fr.calameo.com/read/005719121524542dea76b .

* 387 Cour des comptes, rapport particulier relatif au bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) pour les exercices 2009 à 2012, octobre 2014 ( https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20150427-BRGM-71058.pdf ).

* 388 Il figure parmi les principes généraux du code de l'environnement à l'article L. 110-1.

* 389 Dispositif introduit par l'article 2 de la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières.

* 390 Décret n° 2013-633 du 3 mai 2012 relatif à l'obligation de constituer des garanties financières en vue de la mise en sécurité de certaines installations classées pour la protection de l'environnement.

* 391 Rapport n° 009523-01 du conseil général de l'environnement et du développement durable, Obligation de garanties financières pour la mise en sécurité des installations classées qui présentent des risques importants de pollution , décembre 2014.

* 392 Arrêté du 31 mai 2012 relatif aux modalités de détermination et d'actualisation du montant des garanties financières pour la mise en sécurité des installations classées et des garanties additionnelles en cas de mise en oeuvre de mesures de gestion de la pollution des sols et des eaux souterraines.

* 393 Rapport du CGEDD précité.

* 394 Table ronde du 27 mai 2020.

* 395 Rapport du CGEDD précité.

* 396 Audition du 16 juin 2020.

* 397 Christian Decocq et Michel Pacaux, rapport de la mission d'information et d'évaluation de la Métropole de Lille « Friches industrielles et pollutions historiques », avril 2010.

* 398 Proposition n° 37 du rapport relatif à la maîtrise des coûts du foncier dans les opérations de construction, remis au Premier ministre en novembre 2019 par M. Jean-Luc Lagleize. Le rapport estime que « ce Fonds national pour la dépollution des friches permettrait de simplifier l'accès aux financements en agissant comme un guichet unique. Ce fonds pourrait être abondé par des contributions de la Caisse des dépôts et consignations, de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et de fonds européens, notamment provenant du Fonds européen de développement régional (FEDER) et de la Banque européenne d'investissement (BEI), voire d'Action Logement pour des sites permettant d'améliorer les conditions de logement des salariés dans les zones tendues. Il pourrait aussi être abondé par des contributions publiques et privées au titre de compensations écologiques, voire au titre de réparations écologiques ».

* 399 Données publiées par l'EPA.

* 400 Article 5 de la délibération n° 467 du 18 mars 2009 créant un établissement public administratif dénommé « Fonds Nickel ».

* 401 Ibidem .

* 402 Données de la direction de l'industrie, des mines et de l'énergie de Nouvelle-Calédonie.

* 403 Le budget annuel moyen de l'Ademe consacré aux opérations de mise en sécurité depuis 2010 est de 24,3 millions d'euros, tandis que le budget annuel moyen consacré sur la même période aux opérations de dépollution est d'environ 4,3 millions d'euros. Le BRGM consacre entre un et sept millions d'euros par an aux travaux de maîtrise d'ouvrage déléguée et de réhabilitation. Cela représente un total moyen de 32 millions d'euros environ.

* 404 Un budget total de 42,5 millions d'euros a été consacré aux aides à la dépollution depuis 2010, pour des interventions sur 114 sites, ce qui représente seulement 372 000 euros par projet environ.

* 405 Consultable en ligne à l'adresse : http://temis.documentation.developpement-durable.gouv.fr/docs/Temis/0063/Temis-0063947/18132.pdf .

* 406 Article L. 561-3 : « Ce fonds est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles. »

* 407 Expression ministérielle à l'issue du 5 e conseil de défense écologique, 27 juillet 2020 ( https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/07/27/conseil-de-defense-ecologique-du-27-juillet-2020 ).

* 408 Audition du 9 juin 2020.

* 409 La loi dite « Brownfields tax incentive » (incitations fiscales pour les friches) permet aux personnes dépolluant un terrain de déduire de leur résultat imposable le coût engagé pour la dépollution. Jusqu'en 2000, étaient éligibles uniquement les sites désignés par l'EPA, situés dans des territoires au taux de pauvreté important, caractérisés par des petites communes ou marquées par un paysage économique fortement industriel.

* 410 Données issues de l'EPA.

* 411 Les données relatives aux produits des taxes et impôts locaux sont tirées du rapport annuel de l'observatoire des finances et de la gestion publique locales pour l'année 2020.

* 412 Table ronde du 27 mai 2020.

* 413 Réponses au questionnaire de la commission d'enquête.

* 414 Audition 17 juin 2020.

* 415 Audition du 17 juin 2020.

* 416 Audition du 17 juin 2020.

* 417 Ademe, Évaluation du système d'aides aux travaux « reconversion des friches urbaines polluées » , novembre 2014.

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