AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
La constitution d'une commission d'enquête « sur les problèmes sanitaires et écologiques liés aux pollutions des sols qui ont accueilli des activités industrielles ou minières et sur les politiques publiques et industrielles de réhabilitation de ces sols » 1 ( * ) fait suite à une demande du groupe socialiste et républicain dans le cadre du « droit de tirage » prévu à l'article 6 bis du règlement du Sénat 2 ( * ) .
Du 25 février au 20 juillet 2020, les 29 auditions plénières de la commission d'enquête, auxquelles se sont ajoutées cinq auditions conduites par Mme Gisèle Jourda, rapportrice de la commission, ont permis d'entendre un total de 83 personnes et 41 organismes, à un rythme fortement perturbé par la crise sanitaire liée à la pandémie de covid-19. La commission a également effectué deux déplacements qui ont démontré, à partir de situations locales, que les principales problématiques associées aux pollutions des sols, en dépit de leurs spécificités locales, revêtent une dimension nationale qui appelle une clarification et un renforcement de la politique nationale de prévention et de gestion des risques sanitaires et écologiques associés à ce type de pollution, afin d' éviter toute inégalité territoriale de traitement . Les enjeux sanitaires et écologiques liés à la pollution des sols ne peuvent en effet être réduits à des cas isolés et ponctuels, dans un territoire hexagonal et ultramarin durablement abîmé par l'activité industrielle et minière.
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Le développement industriel de notre pays aux XIX e et XX e siècles et l'urbanisation continue alimentée par la croissance démographique ont laissé en héritage un patrimoine foncier fortement dégradé par l'activité anthropique . Pendant longtemps, l'exploitation des ressources de nos sols et sous-sols tout comme l'activité industrielle non-extractive, valorisées comme un levier extraordinaire de création de richesses et de croissance, ont été largement encouragées par les pouvoirs publics : leur impact sur l'état de la ressource naturelle que constituent le sol et le sous-sol et les conséquences des pollutions qui résultent de leur exploitation, tant sur l'équilibre de nos écosystèmes que pour la santé des populations, sont longtemps restées absentes des préoccupations des décideurs politiques.
Il a fallu attendre la médiatisation d'accidents industriels de grande ampleur au tournant des trente glorieuses pour que les enjeux sanitaires et écologiques associés aux pollutions des sols s'imposent progressivement dans la conscience collective d'une nation qui reste encore très attachée à sa réussite industrielle. Le mouvement de désindustrialisation qui s'est amorcé dans le dernier quart du siècle dernier a ainsi provoqué un double traumatisme dans notre pays :
- d'une part, la fermeture des nombreuses installations minières et l'essoufflement des grandes exploitations industrielles, en particulier dans le Nord et l'Est de la France, ont en quelque sorte signé la fin d'un âge d'or pour des territoires contraints à s'interroger sur leur avenir économique et leur reconversion ;
- d'autre part, cette désindustrialisation, en mettant à nu l'état de profonde dégradation de certains terrains, ont également suscité une angoisse légitime au sein des populations face à l' impact sanitaire et écologique , jusqu'alors sous-estimé, de sites désormais souvent laissés en friche et dont les pollutions ne peuvent plus être « dissimulées » par le maintien en activité.
Le choc de la remise en cause d'une certaine identité territoriale, jusqu'alors indissociable de l'activité minière et industrielle, s'est ainsi accompagné du choc de la découverte, plus souvent ponctuelle, de l'état fortement dégradé des sols et sous-sols exploités. Comme le rappelle le chercheur M. Frédéric Ogé en 2013, « jusqu'aux affaires de Love Canal aux États-Unis lorsque le président Carter déclara l'état d'urgence et demanda l'évacuation de 2 500 habitants en 1980, de Lenkkerkerk aux Pays-Bas lorsqu'il fallut évacuer 870 habitants en 1980, de Sermaise en France quand l'émission télévisée La France défigurée dévoila en 1972 la pollution de l'Orge et de sa vallée, peu d'attention était accordée à ce patrimoine « négatif », issu de la croissance démographique et industrielle des deux derniers siècles. » 3 ( * )
Les deux déplacements effectués par la commission d'enquête ont permis à ses membres de prendre la mesure concrète des principales problématiques rencontrées par les pouvoirs publics dans la gestion des sites et sols pollués en France.
Le premier déplacement, dans le département du Val-de-Marne , a mis en lumière les difficultés majeures rencontrées par les collectivités , notamment départementale et communales , souvent devenues propriétaires de terrains laissés en friche, et qui, dans un contexte de rareté du foncier , sont contraintes de supporter le coût d'opérations de dépollution de grande ampleur pour rénover des établissements scolaires construits sur des sites dont la pollution des sols, ancienne , a été découverte fortuitement et pour laquelle la responsabilité des anciens exploitants ne peut plus être actionnée . Il a néanmoins également montré dans quelle mesure, dans le respect des règles en vigueur, la réhabilitation d'un site industriel pollué peut donner lieu, dans un cadre collaboratif entre les services de l'État, les collectivités territoriales et un exploitant industriel , à de nouveaux usages dans une logique d'aménagement durable du territoire.
Le second déplacement, dans le département de l'Aude , a illustré avec force la complexité de la gestion des risques sanitaires et écologiques en lien avec des pollutions historiques résultant de l'exploitation des anciennes mines d'or et d'arsenic de Salsigne. La situation des sites et sols pollués de la vallée de l'Orbiel cristallise en effet la myriade de difficultés rencontrées par les pouvoirs publics pour garantir la protection des populations face aux risques de dissémination, de ruissellement et d'infiltration de polluants, accentués par les phénomènes climatiques. La vallée de l'Orbiel cumule tristement la plupart des problèmes associés à une pollution historique : l' impuissance de l'État à faire assumer pleinement par les anciens exploitants leurs responsabilités en matière de mise en sécurité et de dépollution dans le domaine minier , le manque de transparence dans l'information sur les sources effectives de pollution et les risques associés , et une communication erratique des pouvoirs publics sur la gestion des enjeux sanitaires et écologiques .
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À l'issue de ses travaux et déplacements, la commission d'enquête dresse quatre principaux constats qui l'ont amenée à formuler une série de propositions destinées à refonder la politique de gestion des sites et sols pollués en France :
• Une pollution des sols encore largement sous-estimée, qui reste en grande partie le résultat de pollutions historiques
L'évaluation et la prise de conscience des risques sanitaires et écologiques posés par la pollution des sols demeurent d'autant plus délicates que l'identification des sites et sols pollués est encore aujourd'hui très incomplète . Le recensement de ces sites, inachevé, est rendu difficile par le fait que les informations disponibles sur les sites concernés par une activité industrielle historique, souvent collectées à partir d'archives départementales ou communales parcellaires et anciennes, ne permettent pas de renseigner sur la nature exacte des substances polluantes susceptibles d'avoir imprégné le sol. Pendant longtemps, les sites industriels n'ont en effet pas fait l'objet d'obligations en matière de diagnostic des sols .
La permanence d'un certain nombre d' angles morts dans notre système d'inspection et de contrôle de la pollution industrielle et minière des sols, contribue en outre au caractère imparfait de l'information disponible sur les sites et les risques associés. La surveillance demeure fortement asymétrique selon la classification règlementaire des sites, les obligations de diagnostic apparaissant insuffisantes pour certaines catégories d'installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) soumises à déclaration qui présentent pourtant de réels risques en termes de pollution des sols. Cette surveillance est, par ailleurs, bien souvent cantonnée au début -au moment de l'autorisation ou de l'enregistrement- et à la fin de l'exploitation -au moment de la cessation d'activité-, sans une vigilance suffisante vis-à-vis des risques de dégradation des sols encourus en cours d'exploitation.
Les bases de données aujourd'hui disponibles sur les sites et sols pollués, encore éclatées selon le type d'activité et les ministères et autorités gestionnaires, ne permettent ainsi pas de disposer d'une vision consolidée de l'état de dégradation des sols dans notre pays. Si la base de données des anciens sites industriels et activités de services, dite « Basias », recense un peu moins de 320 000 sites 4 ( * ) , la base de données sur « les sites et sols pollués ou potentiellement pollués appelant une action des pouvoirs publics, à titre préventif ou curatif », et gérée par le ministère chargé de l'environnement, dite « Basol », n'inventorie, pour sa part, qu'un peu plus de 7 200 sites 5 ( * ) . À la fragmentation de l'information disponible , s'ajoute la technicité des données sur l'évaluation de la pollution et de son impact sur la santé qui rend leur compréhension bien souvent peu intelligible et insuffisamment accessible aux responsables locaux et au grand public.
Il demeure par conséquent encore très difficile d'appréhender dans notre pays l'ampleur de la pollution des sols, qui est en grande partie le résultat de pollutions historiques conduites avant l'établissement d'une véritable réglementation sur la traçabilité des activités polluantes . L'impact des pollutions actuelles, sous l'empire de la réglementation relatives aux ICPE et compte tenu de la diminution de l'activité minière, semble, lui, désormais mieux maîtrisé, même si des accidents ou des négligences peuvent être à l'origine de nouvelles pollutions, comme l'a montré récemment l'accident de l'usine Lubrizol en 2019. Comme l'a souligné M. Bertrand Georjon, chef du pôle « Déchets, sites et sols pollués » de la direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal) d'Auvergne-Rhône-Alpes, dans un contexte de désindustrialisation du pays, « ce n'est toutefois pas tant la recrudescence des accidents qui amène aux pollutions, mais plutôt la recrudescence des cessations d'activités . »
Pour ces pollutions historiques, la disparition de l'exploitant responsable ou son insolvabilité mettent en difficulté les responsables locaux pour gérer et réparer les dommages sanitaires et environnementaux. Or, pour certains sites, les phénomènes climatiques de grande ampleur peuvent venir « réveiller » des pollutions historiques, comme l'ont illustré les inondations de 2018 dans la vallée de l'Orbiel qui ont charrié des quantités importantes de polluants issus des déchets toxiques des anciennes mines d'or et d'arsenic de Salsigne dans les sols et cours d'eau environnants.
La commission d'enquête a ainsi acquis la conviction que le développement d'une information claire, pédagogique et accessible à tous constitue un exercice prioritaire, dans une logique de transparence à l'égard des particuliers et des élus locaux mais également des opérateurs en matière d'aménagement, tant publics, comme les collectivités territoriales et les établissements publics fonciers, que privés.
Elle a ainsi formulé plusieurs propositions s'inscrivant dans le sens d'un renforcement de l'information du public et des élus locaux sur l'existence de pollutions des sols et sur leurs effets sur la santé et l'environnement, par analogie avec le droit à l'information sur la pollution de l'air . Elle a eu également à coeur de dessiner des propositions permettant d'accompagner la montée en puissance des secteurs d'information sur les sols , en impliquant plus fortement les collectivités territoriales à leur élaboration. Une cartographie consolidée des données relatives aux risques sanitaires et écologiques associés aux pollutions des sols les plus problématiques semble, par ailleurs, s'imposer.
• Le sol, un élément naturel négligé de notre législation
L'air et l'eau ont de longue date été considérés comme des biens naturels communs et ont donné lieu, à ce titre, à l'élaboration de cadres juridiques anciens pour leur préservation et limiter l'impact de l'activité humaine sur leur qualité, avec l'adoption de deux grandes lois : la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau 6 ( * ) et la loi du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie 7 ( * ) , dite « LAURE ».
En revanche, le sol a, lui, généralement été envisagé comme un bien économique privé, soumis au droit de la propriété et destiné à être mis en valeur, occupé ou exploité, que ce soit dans le cadre d'une exploitation industrielle, notamment minière, ou dans le cadre de projets d'aménagement pour l'habitat et l'urbanisation. La préservation des fonctions du sol et la nécessité de sa réhabilitation après exploitation sont ainsi longtemps restées absentes des stratégies de gestion économique ou foncière du sol.
Or le sol reste un élément naturel qui n'est pas indéfiniment renouvelable et joue un rôle déterminant dans l'équilibre de la biosphère et la santé publique : il régule le climat, il produit des denrées alimentaires, du combustible, et il filtre les éléments susceptibles de migrer vers d'autres milieux, notamment les eaux de surface et souterraines et l'air. Au-delà des enjeux de santé publique et d'écologie qui s'attachent à une gestion plus responsable et durable de l'exploitation des sols, le sol revêt également une dimension mémorielle, culturelle et patrimoniale qui justifierait que l'on renforce les exigences législatives et règlementaires applicables à sa conservation.
Dans ces conditions, la protection des sols ne fait pas l'objet en France d'un cadre juridique spécifique fondé sur une définition d'un sol pollué , à la différence de la réglementation application à la protection de l'eau ou de l'air. A été privilégiée une approche sectorielle , au milieu des années 1970 à la suite de l'accident industriel de Seveso en Italie, avec l'adoption de la réglementation dite « ICPE » en 1976 sur les installations industrielles. Les éléments sur la protection des sols au sein de la législation minière se sont, eux, surtout développés à la fin des années 1990 mais se sont essentiellement cantonnés à la gestion de l'impact des mouvements de terrain. Il n'existe, par conséquent, pas d'approche intégrée dans notre droit de la protection des sols. En découle un manque de clarté sur la chaîne des responsabilités dans la prévention de la pollution et la réparation des dommages et de potentiels angles morts.
En conséquence, la commission d'enquête s'est employée à formuler plusieurs propositions de nature à construire un véritable droit de la protection des sols et de procéder à des clarifications qui permettront de combler les angles morts de la réglementation en vigueur.
• L'absence d'un cadre homogène de gestion des problématiques sanitaires et écologiques associées aux sites et sols pollués
Un des constats les plus marquants de la commission d'enquête est le sentiment, chez les populations riveraines et les responsables des collectivités territoriales concernés par des sites et sols pollués, d'une réactivité variable selon les territoires des services de l'État face aux risques sanitaires et écologiques associés, qui peut les plonger dans l'incompréhension, voire le désarroi. Dans des cas de pollution historique des sols où la responsabilité des exploitants est bien souvent prescrite ou impossible à actionner faute de solvabilité, les autorités peuvent apparaître démunies dans la gestion des problématiques sanitaires et écologiques . La complexité des procédures de traitement des alertes sanitaires et écologiques -des procédures du reste peu formalisées et souvent mal connues du grand public-, et le retranchement derrière la nécessité de recueillir des données scientifiques étayées et fiables d'évaluation du risque sanitaire suscitent au mieux une impression d'inertie des services de l'État, au pire une défiance persistante des populations et des élus locaux à l'égard de ces derniers.
L'impossibilité de rechercher la responsabilité d'anciens exploitants ou d'actionner le principe pollueur-payeur ne saurait justifier la lenteur des procédures de gestion du risque sanitaire et de réparation des préjudices écologiques de la part d'un État qui a autorisé, voire encouragé à une époque, des activités polluantes dont la limitation de l'impact sur la santé publique et l'environnement demeure, en dernier ressort, de sa responsabilité. La mise en oeuvre de mesures de gestion du risque sanitaire se cantonnant à des restrictions d'usage et des mesures hygiéno-diététiques, pesant durablement sur la qualité de vie des populations contraintes de « vivre avec la pollution », ne peut pas non plus constituer une solution satisfaisante sur la durée.
La protection des populations, de leur santé et de leur qualité de vie, de même que la préservation de l'environnement exigent par conséquent la définition d'un cadre transparent de veille et de gestion des risques sanitaires , fondé sur une procédure de remontée réactive des informations du local vers le national et de traitement homogène et proportionné des situations sur l'ensemble du territoire , afin d'éviter toute disparité dans l'instruction d'alertes bien souvent émises par des associations ou des élus locaux.
Des outils doivent également être définis pour permettre aux responsables de collectivités territoriales, en particulier aux maires, d'articuler leur action de proximité avec celle des services de l'État . L'absence d'un cadre méthodologique pour les responsables locaux confrontés à la gestion des risques sanitaires et écologiques associés à une pollution des sols, le cas échéant « réveillée » par des événements climatiques, pose en effet la question de la nécessité de définir un plan d'action au niveau communal ou intercommunal pour clarifier la répartition des responsabilités des acteurs institutionnels et privés dans la protection et l'information des populations.
Dans un contexte de médiatisation croissante des risques sanitaires et écologiques liés à des pollutions des sols et face à un sentiment persistant d'incurie de l'État, dans certains territoires, voire de négligence dans d'autres -comme dans l'Aude-, dans la gestion de ces risques, la commission d'enquête considère impératif de réunir les conditions d'un travail collaboratif entre les élus locaux, les associations et les services déconcentrés et nationaux de l'État, en jouant sur la transparence et la co-construction de plans d'action .
En matière de réparation des préjudices écologiques, la commission d'enquête a également pris soin de formuler des propositions destinées à mieux actionner le principe pollueur-payeur , que ce soit par un renforcement des obligations de constitution de garanties financières ou par un renforcement des obligations assurantielles des exploitants.
• Une doctrine française de la dépollution et de la réhabilitation qui mérite d'être révisée
La reconversion des friches industrielles s'impose comme un enjeu majeur pour les responsables de collectivités territoriales qui doivent concilier un objectif d' aménagement durable et de revitalisation de leur territoire . À la lumière des auditions conduites par la commission d'enquête, la doctrine française d'une dépollution des sites pollués selon l'usage envisagé présente à cet égard des limites .
Le fait qu'en pratique, un exploitant ne soit bien souvent contraint de ne remettre son site que dans un état compatible avec son usage actuel peut en effet conduire à maintenir des sols dans un état de pollution qui restera incompatible avec certains usages pourtant utiles (logements, établissements scolaires, bureaux...) pour les collectivités territoriales qui se retrouveront un jour propriétaires des terrains concernés. Dans un contexte de rareté du foncier, ces collectivités se retrouvent alors contraintes de prendre en charge une dépollution plus approfondie des sites pour permettre leur réutilisation pour des usages non-industriels.
Là encore, les inégalités territoriales pèsent inévitablement sur la capacité de la collectivité à réhabiliter un foncier durablement abîmé par l'activité industrielle et minière . Certains départements sont à l'évidence mieux armés que d'autres pour engager une reconversion des friches industrielles ou minières situées sur leur territoire, notamment par le biais d'établissements publics fonciers puissants ou en raison de valeurs foncières des terrains plus attractives, quand d'autres départements restent désarmés pour revitaliser leurs territoires.
Consciente que la reconversion des friches polluées doit constituer un levier de développement durable et de revitalisation de nos territoires, la commission d'enquête a formulé plusieurs propositions visant à améliorer la connaissance de ce foncier disponible dont la mobilisation doit participer d'un objectif de maîtrise de l'artificialisation des sols .
Afin de favoriser le recours à une dépollution respectueuse de l'environnement, la commission d'enquête s'est également penchée sur plusieurs outils visant à désinciter au transport sur de longues distances des terres excavées et inciter à la mise en oeuvre de techniques identifiées comme vertueuses , le cas échéant via des mécanismes fiscaux.
Dans le souci de mieux accompagner et soutenir les acteurs publics et privés de la dépollution et de la reconversion, la commission a également étudié la faisabilité de différentes propositions, en particulier la création d'un fonds de dépollution des sites et sols pollués qui puisse non seulement prendre en charge la dépollution des sites orphelins, mais également venir en aide aux exploitants ou propriétaires de terrains pollués, notamment les collectivités territoriales qui ont hérité de friches polluées, et qui n'ont pas la surface financière pour supporter les travaux de dépollution qui s'imposent, tout en veillant à actionner pleinement le principe pollueur-payeur.
Enfin, elle s'est intéressée à l' amélioration des dispositifs de nature à faciliter une meilleure division des tâches entre acteurs publics et privés dans la mise en oeuvre des travaux de dépollution , notamment au travers du dispositif dit du « tiers demandeur » qui permet de transférer à un tiers la responsabilité de la remise en état d'un site. Un des principaux objectifs poursuivis par la commission d'enquête a porté sur les moyens de renforcer les complémentarités entre le public et le privé afin de faciliter les opérations de reconversion de sites exigeant des travaux d'ampleur et dont le coût pourrait être rédhibitoire pour des aménageurs privés ou impossible à supporter dans leur intégralité pour des aménageurs publics.
* 1 Il est à noter que l'origine industrielle ou minière des pollutions envisagées exclut du champ d'investigation de la commission la pollution des sols consécutive aux activités agricoles, par exemple via l'utilisation de pesticides.
* 2 La conférence des présidents a pris acte de cette demande le 22 janvier 2020 et le Sénat a désigné les membres de la commission d'enquête au cours de sa séance du 5 février 2020. En application de l'article 22 de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, la durée théorique maximale des travaux de la commission d'enquête a été prolongée jusqu'au 30 septembre 2020 afin de tenir compte des contraintes consécutives à la crise sanitaire et au confinement.
* 3 Frédéric Ogé, « Sols pollués et droits », Le développement durable à découvert , CNRS Éditions, p. 246-247, 2013.
* 4 318 495 anciens sites industriels et activités de service au 24 février 2020.
* 5 7 253 sites au 24 février 2020.
* 6 Loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau.
* 7 Loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie.