DEUXIÈME PARTIE :
AMÉLIORER LA SURVEILLANCE
POUR
MIEUX PRÉVENIR ET GÉRER
LES RISQUES SANITAIRES ET
ÉCOLOGIQUES
L'approche française de la gestion de la pollution des sols est fondée sur l'appréciation du risque, évalué en fonction de l'usage prévu du sol. Il en résulte une certaine complexité du processus de détermination du niveau de dépollution le plus pertinent pour permettre l'usage envisagé. Comme l'a rappelé lors de son audition M. Raymond Cointe, directeur général de l'Ineris, « la construction d'une crèche, la faible habitation d'une zone ou l'installation d'une industrie ne nécessiteront pas les mêmes niveaux de dépollution pour tous les polluants. C'est ce qui explique la complexité des études et des méthodologies existantes, pour protéger les populations dans les conditions économiques les plus acceptables possibles. Calibrer le niveau de dépollution en fonction de l'usage des sols nécessite des méthodologies sophistiquées. » 121 ( * )
Une autre doctrine aurait pu consister, selon les termes de M. Raymond Cointe, « à fixer des valeurs limites de divers types de polluants partout dans les sols, en fixant comme objectif de dépolluer en atteignant ces valeurs. » Cette approche, qui a le mérite de la simplicité, ne semble néanmoins présenter un intérêt que pour des cas bien déterminés, soit parce que les techniques de dépollution existantes permettraient à des coûts raisonnables de respecter cette valeur limite, soit parce qu'une teneur du sol en cette substance supérieure à cette valeur limite rendrait, de toute façon, impossible tout usage du sol.
C'est pourquoi les inspecteurs des installations classées estiment que la définition d'une palette de seuils « absolus », censés déterminer la teneur maximale acceptable d'une substance dans les sols quel que soit l'usage envisagé, n'aurait de pertinence que pour un nombre limité de substances et pour des cas à faible enjeu, dans l'objectif essentiel d'apporter une réponse claire aux exploitants qui demandent que leur soit fixé un objectif précis et atteignable pour la remise en état du site.
La réhabilitation des sols « à la française » est donc assise sur des principes perfectibles mais assez solides. Dans la pratique, sa faiblesse réside plutôt dans une surveillance de la pollution des sols insuffisamment régulière, cantonnée à des moments ponctuels -autorisation, accident, cessation d'activité- et qui conduit à s'apercevoir trop tard des déversements de polluants et, le cas échéant, de la contamination des nappes phréatiques.
Les coûts de réhabilitation deviennent alors très élevés avec des pollutions difficilement réversibles, ainsi que l'ont constaté les représentants de professionnels de la dépollution, comme Veolia, dont M. Jean-François Nogrette, directeur de Veolia Technologies & Contracting, a souhaité des actions plus en amont, avec des audits de sols un peu plus réguliers 122 ( * ) .
I. RENFORCER L'INSPECTION ET LE CONTRÔLE POUR MIEUX PRÉVENIR
La prévention des pollutions du sol par le contrôle administratif peut et doit progresser. Encore faut-il cerner les raisons des insuffisances actuelles : le manque de moyens des Dreal est une évidence démontrable, mais trois autres facteurs « systémiques » peuvent être ici mentionnés à titre liminaire.
Tout d'abord, la législation environnementale, et par conséquent les exigences en matière de contrôle, restent largement fondées, notamment en Europe, sur la prévention du risque majeur, c'est-à-dire emportant des conséquences létales ou des dommages écologiques ou des destructions matérielles de grande ampleur -tels que les accidents de Seveso ou d'AZF. Cette logique peut en partie expliquer que la plupart des installations industrielles soient principalement soumises à la remise en état de leur site au moment de la cessation d'activité , c'est-à-dire « en fin de vie », en dépit du risque que des contaminations difficilement détectables aient pu perdurer pendant plusieurs années ou dizaines d'années.
Or pour répondre aux nouvelles demandes sociétales, qui pèsent, en particulier, sur les élus de terrain, la commission d'enquête estime souhaitable de franchir un palier pour mieux prendre en compte les risques dits de « second ordre », certes moins visibles, comme ceux qui sont induits par la pollution des sols . Au cours des travaux de la commission, la difficulté d'évaluer la dangerosité de la pollution des sols a été rappelée, ce qui ne doit pas conduire à en minimiser la gravité. La faible mortalité attribuée à la pollution des sols ne doit pas pour autant servir de prétexte à minimiser les moyens de prévention , d'autant que les fortes densités de population en France et chez ses voisins européens ne permettent pas, à la différence d'autres pays, d'éloigner les populations des installations industrielles. Il en résulte, en Europe, une « pression » importante sur le foncier et les sols, ce qui justifie des mesures de protection accrues.
Par ailleurs, comme en témoignent les déplacements de la commission d'enquête, les nuisances imputables à la pollution des sols, quoique relativement peu médiatisées au niveau national par comparaison avec la pollution atmosphérique ou les marées noires, constituent néanmoins une catégorie de risque très mal accepté par la société française et tout particulièrement par les riverains .
Encore peut-on distinguer :
- d'une part, les générations imprégnées de culture industrielle et minière , qui conservent la mémoire de la création de richesses industrielles ou minières pour laquelle elles ont consenti de lourds sacrifices ;
- et d'autre part, les « nouveaux arrivants » qui s'installent dans d'anciennes régions industrielles ou minières et dont les attentes ainsi que les craintes liées à la pollution historique des sols ont été mises au frontispice des auditions de la commission d'enquête.
Enfin, les conséquences pour les sols de la transition économique ne semblent pas suffisamment prises en compte par la législation : celle-ci est encore focalisée sur les pollutions atmosphériques alors que le « verdissement » industriel et technologique repose sur des outils et procédés -comme les batteries, les objets électroniques et numériques 123 ( * ) , les centrales solaires ou éoliennes 124 ( * ) - émettant certes peu de CO 2 en fonctionnement mais qui s'avèrent potentiellement fortement consommateurs de métaux et donc potentiellement envahissants pour les sols : il n'est donc pas exclu que l'exploitation du sol et du sous-sol et de leurs ressources en certains métaux puisse être amenée à s'intensifier, sauf à ce que notre pays se repose sur l'exploitation des ressources d'autres pays.
A. UN SYSTÈME D'INSPECTION ET DE CONTRÔLE IMPARFAIT, MARQUÉ PAR PLUSIEURS ANGLES MORTS
À travers la diversité des normes environnementales, le fait essentiel est que les 450 000 installations industrielles soumises au régime le plus simple de la déclaration 125 ( * ) sont principalement soumises à la remise en état de leur site, « pour un usage futur comparable », au moment de la cessation d'activité, après que des contaminations quasiment invisibles ont pu perdurer pendant plusieurs années ou dizaines d'années .
Encore faut-il préciser que l'article L. 512-12-1 du code de l'environnement, qui définit ce régime, peut donner lieu à des contournements difficiles à sanctionner, notamment lorsque l'exploitant ne s'acquitte pas de ses obligations en termes de déclaration de cessation d'activité d'information du maire ou du président de l'EPCI compétent en matière d'urbanisme.
D'une façon générale, les contrôles réguliers en cours d'activité prévus par la réglementation en vigueur, s'agissant de la pollution des sols, restent minoritaires .
1. Une surveillance de l'état des sols essentiellement cantonnée à la naissance et à la cessation d'activité du site
a) Une vigilance essentiellement concentrée sur les installations identifiées comme à risque dans la règlementation
• Le principe de proportionnalité par rapport au risque constitue la clef de voute de la règlementation et du contrôle des installations classées , dont le nombre total avoisine 500 000 dans notre pays. C'est donc le niveau global de dangerosité des ICPE -la nocivité à l'égard des sols n'étant qu'un critère de second rang- qui fonde leur rattachement à telle ou telle catégorie et la fréquence des inspections. La distinction initiale entre deux régimes -autorisation et déclaration- s'est au fil du temps complexifiée pour aboutir à plusieurs paliers.
La fréquence des inspections est en relation directe avec le risque d'accident grave et ne s'exerce que ponctuellement pour la pollution des sols. Dans son principe, une telle hiérarchisation peut sembler justifiée et produit des résultats, du reste, assez efficaces en ce qui concerne la protection de la vie humaine : parmi les 1 112 accidents ou incidents survenus dans les ICPE 126 ( * ) , on déplore cinq décès en 2018 contre 9 en 2017, et 450 blessés (- 13 % par rapport à 2017).
Toutefois, la commission d'enquête constate que cette méthode a tendance à remettre les atteintes à l'environnement et les contaminations du sol au second rang des préoccupations. Or les plus récentes statistiques du bureau d'analyse des risques et pollutions industriels (Barpi) indiquent que les accidents industriels semblent avoir un impact environnemental plus fréquent : il est constaté dans 35 % des cas en 2018, contre 25 % en 2017.
• Sur le plan juridique, il convient de rappeler que :
- seules les 45 000 installations les plus dangereuses, soumises à autorisation et enregistrement, sont soumises à des inspections systématiques au moins une fois tous les sept ans ;
- les 450 000 autres installations, soumises à déclaration, sont visitées par l'inspection des installations classées au cas par cas, notamment sur plainte ou signalement, en cas d'accident ou pour mener des actions nationales, comme cela a pu être le cas pour les installations de nettoyage à sec ;
- de plus, certaines catégories d'installations relevant du régime de la déclaration peuvent également être soumises à des contrôles périodiques 127 ( * ) permettant à l'exploitant de s'assurer que ses installations fonctionnent conformément à la réglementation. Ces contrôles sont effectués aux frais de l'exploitant par des organismes agréés. 7 000 contrôles périodiques ont ainsi été réalisés en 2018 ;
- enfin, les articles L. 512-7 et L. 512-8 du code de l'environnement prévoient une « soupape de sureté » du contrôle des ICPE : pour tous les régimes, le préfet dispose d'un pouvoir de police lui permettant d'intervenir afin de protéger les personnes ou l'environnement au titre de la protection des intérêts visés à l'article L. 511-1 du même code.
En pratique, les installations posant le plus de risques sont contrôlées en fonction d'un programme d'inspection qui décline localement le plan pluriannuel de contrôle et distingue trois types d'établissements 128 ( * ) :
- ceux qui sont « prioritaires » sont normalement contrôlés tous les ans ;
- les établissements « à enjeux », tous les trois ans ;
- et, les « autres » qui peuvent être soumis à autorisation ou enregistrement sont contrôlés tous les sept ans.
• À l'intérieur de cet ensemble, les exigences de production régulière d'études des sols, sans attendre l'arrêt de l'exploitation, restent limitées, avec :
- 6 800 installations soumises à l'élaboration d'un rapport de base, conformément à la directive IED sur les émissions industrielles, et une surveillance périodique des sols et des eaux souterraines, tous les cinq ans pour les eaux et tous les dix ans pour les sols ;
- la possibilité pour le préfet de prescrire une surveillance plus fréquente que celle imposée par la directive IED, le recensement des cas d'application de ce dispositif ne faisant, semble-t-il, pas l'objet de remontées au niveau national ;
- l'exigence fixée par l'article L. 512-18 du code de l'environnement qui impose à l'exploitant d'une ICPE soumise à garanties financières (article L. 516-1 du même code) de mettre à jour, à chaque changement notable des conditions d'exploitation, un état de la pollution des sols ;
- et pour les autres sites ne faisant pas l'objet d'obligations d'études des sols, la possibilité pour le préfet de prescrire des études de sols en cas de connaissance ou de suspicion de pollution.
La commission d'enquête estime souhaitable la mise en place d'un suivi centralisé de ces obligations , prescrites par les préfets dans le cadre d'arrêtés préfectoraux portant prescriptions complémentaires, de procéder à des études de sols, ne serait-ce que dans la perspective d'une réactivation d'un projet de directive européenne sur les sols qui appellera nécessairement un recensement précis et le plus exhaustif possible des cas identifiés de pollution des sols.
Proposition n° 14 : Instituer un suivi centralisé des obligations de procéder à des études de sols prescrites par les préfets afin de mesurer plus précisément la surveillance de la pollution des sols et de recenser l'ensemble des cas identifiés de pollution des sols.
• En « régime de croisière », le contrôle des sols en cours d'exploitation s'exerce donc essentiellement à travers la surveillance des eaux souterraines et des déchets conformément à l'article 65 de l'arrêté ministériel du 2 février 1998 relatif aux prélèvements et à la consommation d'eau ainsi qu'aux émissions de toute nature des ICPE soumises à autorisation, qui impose une surveillance des eaux souterraines pour certaines installations. Cette surveillance doit être réalisée au moins deux fois par an, mais peut être renforcée par le préfet.
Le cas particulier des
11 000 stations-service en activité
Le nombre des stations-service a été divisé par quatre depuis 1975 mais leur potentiel de contamination des sols, souligné au cours des auditions par les professionnels de la dépollution, induit des risques sanitaires, particulièrement en zone urbaine. Compte tenu du signalement de ces risques, la commission d'enquête s'est inquiétée de la possibilité effective pour les stations-service de n'effectuer un contrôle périodique que tous les dix ans si elles ont obtenu une certification « management environnemental ».
Dans ses réponses au questionnaire de la commission, la DGPR :
- a rappelé que les installations soumises à déclaration avec contrôle périodique, et donc les stations-service soumises à ce régime, sont visitées au moins tous les cinq ans ;
- toutefois, l'article R. 512-57 du code de l'environnement prévoit que cette périodicité est portée à dix ans maximum pour les installations dont le système de « management environnemental » a été certifié conforme à la norme internationale ISO 14001 par un organisme de certification accrédité.
Afin de sécuriser ce dispositif d'allègement des contrôles, les stations-service doivent, avant le 31 décembre 2020, remplacer leurs « réservoirs simple enveloppe enterrés et non placés en fosse » par des réservoirs double enveloppe avec système de détection de fuite , conformément à l'arrêté du 15 avril 2010 relatif aux prescriptions générales applicables aux stations-service soumises à déclaration sous la rubrique n° 1435 de la nomenclature.
Le ministère de la transition écologique a soutenu auprès de la commission d'enquête que cette double sécurité (« détection de fuite + double enveloppe ») est compatible avec la fréquence de contrôle décennale. La commission d'enquête s'interroge néanmoins sur l'efficacité de ce dispositif. Les pollutions des stations-services sont en effet en grand partie anciennes, bien souvent liées à des pollutions qui se sont produites avant que la mise en place de doubles cuves. Ces pollutions historiques demeurant présentes et non traitées, un effort de diagnostics de leurs sols, imposés par les inspecteurs des installations classées, s'impose.
Source : Commission d'enquête à partir des éléments transmis par la direction générale de la prévention des risques
b) Des angles morts préoccupants dans l'inspection des installations classées
L'audition des organismes d'inspection et de contrôles des ICPE ainsi que les réponses écrites adressée par les inspecteurs ICPE sollicités ont été, pour la commission d'enquête, particulièrement éclairantes sur les réalités de terrain et les solutions envisageables pour renforcer efficacement la lutte pour la préservation des sols.
• En premier lieu, il a été souligné, lors de l'audition 129 ( * ) de représentants de l'inspection des installations classées, que les Dreal ne procèdent plus à l'inspection des sites inscrits en secteurs d'information des sols (SIS) , ce qui semble étonner certains interlocuteurs de l'administration interrogés à ce sujet. Il en va de même pour le changement d'usage d'un site ayant accueilli une ICPE régulièrement réhabilitée.
En pratique, plusieurs inconvénients découlent de cette situation :
- comme l'a rappelé M. Bertrand Georjon, chef du pôle « Déchets, sites et sols pollués » à la Dreal Auvergne-Rhône-Alpes, « les bureaux d'études peuvent indiquer que la réhabilitation est conforme tandis que l'inspection ne voit même pas passer le dossier et n'est informée qu'au moment du permis de construire futur » 130 ( * ) . L'inspection ne vérifie alors que la présence d'une attestation, sans disposer des études permettant d'évaluer si la dépollution a été correctement réalisée ;
Pour les projets situés en SIS, le
contrôle sur place ou sur pièce est remplacé
par
la simple vérification de la présence d'une attestation
d'étude de sols
L'article L. 556-1 du code de l'environnement prévoit la délivrance, par le maitre d'ouvrage qui souhaite changer l'usage d'un terrain ayant accueilli une ICPE, d'une attestation de compatibilité des mesures de dépollution prises avec l'usage futur du site. L'article L. 556-2 du même code prévoit également une attestation garantissant, pour tout projet de construction ou d'aménagement prévu dans un SIS, la réalisation d'une étude des sols et de sa prise en compte dans la conception du projet .
La rédaction de cette attestation, qui certifie que les pollutions ont bien été traitées et que le terrain est propice au nouvel usage envisagé, est confiée aux bureaux d'études spécialisées en sites et sols pollués et la pièce est jointe au dossier de permis de construire. La qualité de cette attestation et des hypothèses prises en compte n'est pas soumise à la vérification de l'inspection des ICPE. Seule sa présence est contrôlée par les services en charge des permis de construire . La mise en oeuvre des préconisations de l'attestation n'est donc plus contrôlée par l'inspection.
Le changement d'usage d'un site ayant accueilli une ICPE régulièrement réhabilitée ou d'un site placé en secteur d'information sur les sols n'est donc plus contrôlé par l'inspection des installations classées. Sur ces sites, la Dreal ne procède plus à des inspections et perd la connaissance ou la mémoire de l'état des pollutions résiduelles en cas de réaménagement. Seul le dispositif du tiers demandeur (article L. 521-12 du code de l'environnement) permet à l'inspection d'encadrer la réhabilitation et de suivre la dépollution.
Source : Éléments transmis par des représentants des inspecteurs des installations classées
- certains bureaux d'études perdent ainsi un « allié » de poids pour tenir leur position au regard des coûts de réhabilitation à engager que les exploitants ou aménageurs pourraient être tentés de réduire drastiquement .
• De plus, un certain nombre de sites pollués peuvent « passer sous les radars » du contrôle après avoir été soumis au régime de la simple déclaration. En particulier, les sites n'ayant pas fait l'objet d'un diagnostic des sols et dont l'exploitant n'a pas déclaré sa cessation d'activité échappent au contrôle ainsi qu'au classement en SIS. En effet, le dispositif des SIS s'applique à deux conditions : l'exploitant n'existe plus, ce qui se matérialise par une radiation du registre du commerce et sociétés, et la présence d'une pollution est avérée par un diagnostic des sols.
Tel est le cas de la plupart des sites soumis à déclaration et non soumis à des diagnostics de sols alors que certains ont accueilli des activités ou équipements polluants (cuve d'hydrocarbures, solvants...). Pour ces sites, le silence gardé par l'exploitant constitue un moyen de ne pas réaliser les travaux de réhabilitation imposés par le code de l'environnement au moment de la cessation d'activité. L'exploitant peut finalement se mettre en liquidation et vendre son terrain par le biais d'une société civile immobilière (SCI) : la responsabilité de l'exploitant qui a ainsi disparu des registres est difficile à rechercher, sauf à engager des recherches et des procédures chronophages, coûteuses et aléatoires. Ces sites restent donc, en théorie, soumis à la réglementation ICPE mais, en pratique, les moyens de réhabilitation font défaut et le prix du terrain ne couvre souvent pas le coût de la dépollution dans les territoires ruraux.
• Les anciennes décharges d'ordure ménagère qui ne sont pas toutes inventoriées peuvent encore présenter des risques écologiques mais, la plupart du temps, les pollutions observées ne devraient pas être à l'origine de problèmes sanitaires.
• Il convient d'ajouter à ce recensement de certains « angles morts » du contrôle de la dépollution, le cas des sites qui ont été créés avant la réglementation ICPE ou n'y ont pas été soumis, et dont la pollution historique est problématique. La situation de ce type de « vide juridique », illustrée notamment par l'exemple du site de l'usine de piles Saft-Leclanché, a été analysée en détail en première partie du présent rapport dans le volet consacré à la responsabilité des exploitants.
Le dialogue entre l'exploitant, le bureau d'études et la Dreal se fait donc essentiellement sur les sites soumis aux régimes de l'autorisation et de l'enregistrement - qui est beaucoup plus exigeant que celui de la déclaration - : les exploitants d'ICPE soumises à autorisation doivent déclarer leur cessation d'activité et transmettre un mémoire de réhabilitation 131 ( * ) instruit par l'inspection. Celle-ci vérifie que les pollutions concentrées sont supprimées et s'assure que la réhabilitation suivant l'usage futur est réalisée, avec des objectifs de dépollution encadrés par arrêté préfectoral.
2. Une inspection des installations classées encore excessivement accaparée par des tâches administratives
Alors que les inspections d'installations classées doivent faire face, d'une part, aux risques d'accidents industriels de grande ampleur qui subsistent sur notre territoire et, d'autre part, aux nouvelles demandes de contrôle portant sur les risques sanitaires et environnementaux induits par les ICPE, elles sont aujourd'hui accaparées par nombre croissant de tâches et de redondances administratives.
Il convient avant tout de souligner que le nombre de contrôles réalisé par l'inspection des ICPE a diminué de presque 30 % depuis le début des années 2000 , passant de 25 121 en 2003 à 18 196 en 2018 (- 28 %), comme l'indique le graphique ci-dessous. Cela ne garantit pas un niveau satisfaisant de maîtrise des risques industriels, et encore moins de contrôle de la pollution des sols qui est un sujet particulièrement complexe et peu visible.
Nombre de contrôles d'ICPE réalisés
par l'inspection
des installations classées sur
la période de 2003 à 2018
Source : Direction générale de la prévention des risques
Le nombre d'inspecteurs d'ICPE ayant augmenté depuis quinze ans (1 015 en 2003, 1 203 en 2010 et 1 290 en 2018), la cause essentielle de cette évolution est la quasi -diminution par deux du nombre de contrôles par inspecteur par an (24,7 en 2003 et 14,1 en 2018) 132 ( * ) . Une analyse plus fine de ces indicateurs de contrôle montre qu'ils traduisent, au cours des dernières années, une tendance à privilégier des inspections complexes et chronophages. Or le Gouvernement reconnaît la pertinence également d'inspections en plus grand nombre et ciblées sur un nombre limité de thèmes.
Par ailleurs, l'épidémie de covid-19 et le recours massif au télétravail ou aux visioconférences invitent , bien entendu, à ne pas prendre en compte les visites de terrain comme seul indicateur pertinent de l'efficacité du contrôle. Les représentants de l'inspection des installations classées ont d'ailleurs indiqué à la commission d'enquête qu'ils restaient au contact des entreprises, même à distance et que le « contrôle déporté » permet de détecter des signaux de fragilisation et favorise l'utilisation optimale des moyens de l'inspection en les proportionnant aux enjeux.
En tout état de cause, le constat des évolutions chiffrées rappelées précédemment traduit une tendance déclinante du contrôle et appelle logiquement un renforcement des effectifs de l'inspection des installations classées .
La diminution des tâches administratives est également un impératif majeur afin d'éviter que l'efficacité et la compétence du corps des ingénieurs de l'industrie et des mines soient bridées par une certaine dérive bureaucratique. La ministre de la transition écologique et solidaire, à la suite de l'accident de Lubrizol, s'est engagée à un recalibrage de ces tâches administratives qui détournent l'inspection des installations classées de son vrai métier.
Ainsi, en plus d'assurer la surveillance et l'inspection des installations classées, les Dreal doivent élaborer et mettre en oeuvre les politiques de l'État concernant l'offre de logements, la rénovation urbaine et la lutte contre l'habitat indigne, tout en assurant la promotion de la participation citoyenne dans l'élaboration des projets relatifs à l'environnement et à l'aménagement du territoire.
Les tâches
administratives pesant sur l'activité de contrôle
de
l'inspection des installations classées
Il s'agit, d'une part, de tâches liées au fonctionnement des Dreal qui semblent devenues des structures volumineuses avec beaucoup d'inertie, au sein desquelles la culture des inspecteurs est diluée. Or, selon les témoignages recueillis par la commission d'enquête, « l'encadrement des Dreal ne dispose pas de cette culture et les services supports sont partagés laissant place à des arbitrages insensés entre politiques publiques ; la coordination interservices y est par ailleurs chronophage avec des politiques publiques parfois incompatibles et des processus de travail continuellement réinterrogés dès qu'une politique publique est réformée ».
S'y ajoutent les activités liées au processus d'évaluation environnementale ; celui-ci, imposé par le droit européen a été transposé en droit français en ajoutant un nouvel acteur chargé de l'évaluation environnementale -les missions régionales d'autorité environnementale (MRAE) du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD)- alors que l'inspection des installations avait jusqu'alors un regard transversal sur les impacts environnementaux des projets. Toujours selon les témoignages recueillis par la commission d'enquête, « sans surprise, l'inspection des installations classées dépense beaucoup d'énergie dans les relations avec ce nouvel acteur (risque de fragilisation juridique des procédures) qui peine à se doter en termes de compétences et alors même qu'il y a une redondance évidente. »
Source : Réponses du syndicat national des ingénieurs de l'industrie et des mines au questionnaire de la commission d'enquête
3. Un contrôle par les bureaux d'études perfectible
Le volume global de contrôle effectué par le secteur privé agréé ne permet pas de chiffrer les efforts ciblés sur la pollution des sols. La confédération des organismes indépendants tierce partie de prévention, de contrôle et d'inspection (Coprec), qui représente les organismes indépendants de prévention, de contrôle et d'inspection, a chiffré le nombre de ses activités d'études et de contrôle dans les 450 000 installations classées :
- à 4 000 missions par an dans les ICPE soumises à autorisation ou enregistrement ;
- et 3 000 contrôles de conformité dans les ICPE à déclaration ;
- ainsi qu'à plusieurs milliers de contrôles sur les émissions dans l'air ou dans l'eau, ce qui inclut la surveillance des eaux souterraines dans les ICPE.
Le fait que ces statistiques ne permettent pas d'évaluer le nombre de missions spécifiquement ou indirectement consacrées à la pollution des sols se rattache au cadre légal et réglementaire qui comporte peu d'exigences dans ce domaine.
C'est pourquoi ces professionnels suggèrent :
- une surveillance périodique des sols dans les ICPE, notamment les ICPE soumises à déclaration faisant l'objet d'objet d'une obligation de contrôle périodique par un organisme agréé au moins tous les cinq ans ;
- une plus grande cohérence du régime des contrôles, aujourd'hui quinquennal pour les ICPE soumises à déclaration, alors que certaines installations soumises à autorisation, et donc plus dangereuses, ne sont contrôlées que tous les sept ans ;
- et un contrôle systématique des ICPE en cas d'arrêt de l'exploitation, car les ICPE à déclaration ne sont pas contrôlées à cette occasion. En effet, les articles R. 512-66-1 et R. 512-66-2 du code de l'environnement, relatifs aux modalités de mise à l'arrêt définitif et de remise en état des ICPE soumises à déclaration, ne prévoient aucune obligation d'études ou de rapports portant sur la situation environnementale du site, à la différence des obligations prévues pour les ICPE soumises à autorisation ou à enregistrement.
En revanche, les professionnels se félicitent que la surveillance de la qualité de l'air intérieur ait été rendue obligatoire dans les établissements recevant du public et des enfants, mais observent qu'il n'y a pas de diagnostic obligatoire de la pollution des sols avant construction.
Dans ces conditions, la commission d'enquête relève plusieurs points de progrès dans l'activité de contrôle des ICPE par les bureaux d'études.
Les inspecteurs ICPE ont d'abord constaté peu ou pas de remontées des contrôles effectués par les bureaux d'études et peu de vérification du respect effectif des contrôles périodiques en matière de pollution des sols ou des eaux souterraines. Leur rôle semble plus axé sur le « contrôle de la conformité réglementaire à un référentiel que sur la détection des pollutions » 133 ( * ) . De plus, il n'existe aucun process permettant de vérifier que toutes les ICPE à déclaration satisfassent bien à leurs obligations de contrôle périodique.
Plus encore, il a été indiqué à la commission d'enquête que le risque existe qu'un bureau d'études qui souhaiterait ne pas mettre en évidence une pollution particulière pourrait effectuer des prélèvements inadaptés ou utiliser des valeurs toxicologiques anciennes . Il pourrait également utiliser des modèles de diffusion des polluants qui conditionnerait les résultats. La méthodologie en vigueur laisse place à de nombreuses incertitudes et il convient de s'assurer que l'inspecteur est bien en mesure de vérifier que ces incertitudes sont bien prises en compte par le bureau d'études de manière majorante et réaliste. D'expérience, il est rare qu'une étude de sol ne fasse pas l'objet de remarques, de concertation et d'échanges avec le bureau d'études pour qu'il justifie ou modifie ses hypothèses afin de parvenir à un consensus entre l'administration, le bureau d'études et l'exploitant sur les conditions de réhabilitation d'un site .
Le contrôle périodique des installations classées soumises à déclaration fait l'objet d'un agrément délivré par le ministère à l'organisme certifié, ce qui amène, de façon plus générale, à préciser les modalités de la certification et les garanties offertes par cette procédure.
Caractéristiques générales de
la certification « sites et sols pollués »
par
le laboratoire national de métrologie et d'essais (LNE)
Cette certification est une assurance écrite de compétence et de conformité à des normes techniques délivrée par un organisme certificateur indépendant, y compris des pouvoirs publics. Il s'agit d'un acte volontaire qui garantit, via le certificat, l'atteinte d'engagements de service. La certification porte sur des métiers relatifs aux sites et sols pollués qui nécessitent des connaissances pluridisciplinaires (géologie, hydrogéologie, physique, chimie, géochimie, toxicologie, écotoxicologie, évaluation des risques sanitaires, génie des procédés de dépollution, génie civil, métrologie et modélisation...). Cette certification se base sur la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués.
Un arrêté du 19 décembre 2018 fixe les modalités de certification des bureaux d'études prévue par le code de l'environnement pour la délivrance d'attestation pour les demandes de permis de construire ou d'aménager sur des SIS et sur les terrains ayant accueilli une ICPE mise à l'arrêt définitif et régulièrement réhabilitée.
Dans le domaine des sites et sols pollués, coexistent deux systèmes de certification basés sur la méthodologie nationale de gestion des SSP et des normes techniques :
- une attestation délivrée par un bureau d'études ayant obtenu une certification réglementaire est requise pour les demandes de permis de construire ainsi que les projets de construction sur des SIS et sur les terrains ayant accueilli une ICPE. L'arrêté ministériel du 19 décembre 2018 définit les modalités de la certification pour les entreprises concernées. Au 26 mars 2020, 14 entreprises ont obtenu un tel certificat et 32 dossiers sont en cours d'instruction ;
- en dehors de ces cas, la certification reste une démarche volontaire du bureau d'études . Pour favoriser la réutilisation des espaces industriels anciens, le Gouvernement a initié, en 2007, un processus de labellisation des bureaux d'études. Cette certification volontaire garantit que les prestations réalisées par les entreprises certifiées sont conformes aux exigences de la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués et des normes NF. Au 26 mars 2020, 50 entreprises ont un certificat en cours de validité pour le domaine « Étude, assistance et contrôle ».
Ces certifications permettent de garantir que les prestations réalisées par les entreprises certifiées sont conformes aux exigences de la méthodologie nationale de gestion des sites et sols pollués et des normes techniques en vigueur (NF X 31-620 parties 1 à 5).
Les deux systèmes de certification reposent sur des audits des entreprises et des chantiers. Il n'existe pas, à l'heure actuelle, d'agrément délivré par le ministère en matière de certification dans le domaine des sites et sols pollués (SSP).
Source : Extraits du Référentiel de certification de service des prestataires dans le domaine des sites et sols pollués dite « certification LNE SSP » publié par le laboratoire national de métrologie et d'essais en juillet 2019 et réponses au questionnaire de la commission d'enquête adressé au laboratoire national de métrologie et d'essais
Par ailleurs, est en cours de discussion un projet sur la certification des bureaux d'études pour attester de la conformité des mesures prises par les ICPE en fin d'activité . L'article 27 du projet d'accélération et de simplification de l'action publique, dit « ASAP », crée ainsi une obligation pour les exploitants d'ICPE autorisées ou enregistrées de faire appel à une entreprise certifiée dans le domaine des sites et sols pollués ou disposant de compétences équivalentes pour attester de la mise en oeuvre des mesures relatives à la mise en sécurité du site après cessation d'activité et de la pertinence et de la mise en oeuvre des mesures proposées par la réhabilitation du site. Pour les ICPE soumises à déclaration, il est uniquement prévu que l'entreprise certifiée atteste seulement de la mise en oeuvre de mesures de mise en sécurité.
Ces dispositions appellent de la part de la commission d'enquête des observations principalement de deux ordres :
- d'une part, l'article 27 du projet de loi ASAP prévoit de donner partiellement satisfaction à l'objectif de systématisation du diagnostic en fin d'exploitation . La Coprec estime néanmoins qu'il conviendrait d'aller plus loin en imposant aux 450 000 ICPE déclarés non seulement une mise en sécurité mais aussi une exigence de réhabilitation du site. Par ailleurs, ces professionnels constatent que les modalités de certification ou d'équivalence ne sont pas encore précisées.
Dans le même sens, des représentants des inspecteurs des installations classées estiment que les 450 000 ICPE uniquement tenues à des opérations de « mise en sécurité » (incendie, explosion...) devraient également être soumises à des mesures de « réhabilitation », qui portent sur la pollution des sols , à l'instar des 45 000 ICPE autorisées ou enregistrées L'asymétrie des obligations, qui perdure dans le droit en vigueur et n'est pas modifiée par le projet de loi ASAP, paraît « injustifiée et même dangereuse » 134 ( * ) , selon les inspecteurs. En effet, certaines ICPE soumises à déclaration, comme les stations-service, peuvent provoquer des pollutions du sous-sol très importantes et préjudiciables pour l'environnement et la santé publique, surtout quand elles sont installées en centre-ville, dans un contexte résidentiel dense. D'autres installations telles que les ateliers de travail des métaux qui ont longtemps utilisé des solvants chlorés pour dégraisser leurs pièces peuvent également conduire à des pollutions importantes du sous-sol.
- d'autre part, la commission d'enquête constate que l'article 27 du projet de loi ASAP vise bien à « accélérer » le diagnostic et les travaux requis de l'exploitant en fin d'activité. Elle craint néanmoins que cette accélération soit obtenue par un contournement au moins partiel de l'inspection des ICPE.
Les garanties apportées par le contrôle administratif seraient alors contrebalancées, selon le Gouvernement, par la certification des organismes qui produisent les attestations de conformité.
Selon des inspecteurs d'ICPE interrogés sur ce point, il est souhaitable que les bureaux d'études qui interviendront dans le cadre de l'article 27 du projet de loi ASAP, dans la mesure où ils se substitueront à l'État dans ses missions, aient été reconnus capables de le faire, tant sur le plan technique que de la probité. Il paraît également nécessaire qu'en cas de manquement à leurs missions, l'État dispose d'un outil pour leur interdire d'intervenir lors des cessations d'activité des ICPE.
La certification des missions d'ingénierie des travaux de mise en sécurité et de réhabilitation des sites et sols pollués, qui reste à développer, paraît un bon outil pour matérialiser la délégation de l'État à ces entreprises. Comme l'a souligné la Coprec auprès de la commission d'enquête, la certification « Sites et sols pollués » aujourd'hui délivrée en France n'est pas un gage de compétence pour attester de la mise en oeuvre des mesures relatives à la mise en sécurité qui concernent l'évacuation ou l'élimination des produits dangereux et la gestion des déchets présents sur le site, les interdictions ou limitations d'accès au site, la suppression des risques d'incendie et d'explosion et la surveillance des effets de l'installation sur son environnement. Elles relèvent plutôt d'une autre compétence analogue à celle des organismes accrédités suivant la norme ISO 17020 pour le contrôle périodique des ICPE soumises à déclaration.
Sur la base des témoignages et de ses observations de terrain, la commission signale les éventuels risques toutefois associés au dispositif de l'article 27 du projet de loi ASAP :
- les bureaux d'études pourraient être placés seuls face à leur client exploitant qui pourrait être tenté de faire pression pour réduire la « facture » des travaux de mise en sécurité et de réhabilitation. Un amendement 135 ( * ) de plusieurs sénateurs de l'Union centriste, rejeté en séance publique en première lecture, prévoyait notamment que ce soient les mesures de réhabilitation et de mise en sécurité prescrites par l'autorité compétente ayant autorisé le projet (en l'espèce, le préfet) dont la mise en oeuvre doit être attestée par un bureau d'études, et non la mise en oeuvre des mesures proposées par le bureau d'études ;
- les bureaux d'études pourraient être privés trop souvent de l'appui de l'inspection des ICPE qui doit pouvoir, quand l'attestation frôle les seuils admissibles de pollution, s'interroger et vérifier que la décontamination prévue s'opère à un niveau satisfaisant. L'amendement précité tendait également à préciser que l'attestation de bonne exécution des mesures de mise en sécurité et de réhabilitation par une entreprise certifiée ou équivalente ne doit pas dispenser l'inspecteur des installations classées d'établir un procès-verbal de réalisation de ces travaux.
* 121 Audition du 26 mai 2020.
* 122 Audition du 19 mai 2020.
* 123 La transition numérique pourrait ainsi soutenir fortement la demande de tantale, d'indium, de cuivre, de gallium, d'argent, de lithium, de germanium...
* 124 « Pour une même quantité d'énergie produite, avec les technologies de fabrication actuelles, les éoliennes et centrales solaires nécessitent jusqu'à 15 fois plus de béton, 90 fois plus d'aluminium et 50 fois plus de cuivre que les énergies fossiles. Au total, la quantité cumulée de métaux de base (acier, cuivre et aluminium) nécessaire en 2050 pour générer les infrastructures de production électrique à partir d'énergies renouvelables atteindrait entre 6 et 11 fois la production mondiale totale de 2010, en l'absence de nouvelles technologies productives moins consommatrices de ressources. », in Nathalie Homobono et Denis Vignolles, Analyse de la vulnérabilité d'approvisionnement en matières premières des entreprises françaises, rapport au ministre de l'économie et des finances et au vice-président du conseil national de l'industrie, mars 2019.
* 125 7 900 nouvelles déclarations en 2019.
* 126 Inventaire 2019 des accidents technologiques survenus en 2018 , publié par le bureau d'analyse des risques et pollutions industriels. On note dans ce rapport que « les activités de gestion des déchets confortent leur place de premier secteur accidentogène (22 % des accidents ICPE contre 23 % en 2017). L'écart avec le deuxième secteur, celui de la chimie (170 accidents en 2018), continue de se creuser. »
* 127 La périodicité du contrôle est de cinq ans maximum, selon l'article R. 512-57 du code de l'environnement ; elle peut être portée à dix ans en cas de certification « management environnemental » ; enfin, la participation à un système communautaire de management environnemental peut même dispenser du contrôle.
* 128 Les critères de classement sont fondés sur les classifications des directives et règlements européens (principalement Seveso 3 -2012/18/UE- et IED -2010/75/UE-), sur les activités menées (directive-cadre sur les déchets et règlement sur les transferts transfrontaliers de déchets) ou encore sur la manipulation de substances faisant l'objet de mesures particulières au titre des règlements REACH (CE n° 1907/2006) en ce qu'ils imposent des obligations en matière de fréquences d'inspection.
* 129 Audition du 27 mai 2020.
* 130 Audition du 27 mai 2020.
* 131 Articles R. 512-39-3 (ICPE soumises à autorisation) et R. 512-46-27 (ICPE soumises à enregistrement) du code de l'environnement.
* 132 Risques industriels : prévenir et prévoir pour ne plus subir , rapport n° 480 (2019-2020) de Mmes Christine Bonfanti-Dossat et Nicole Bonnefoy, fait au nom de la commission d'enquête sur l'incendie de l'usine Lubrizol.
* 133 Réponses de M. Bertrand Georjon, chef du pôle « Déchets, sites et sols pollués » à la Dreal de la région Auvergne-Rhône-Alpes, au questionnaire de la commission d'enquête.
* 134 Éléments transmis par des inspecteurs des installations classées en réponse au questionnaire de la commission d'enquête.
* 135 27 rect. bis .