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Santé publique : pour un nouveau départ - Leçons de l'épidémie de covid-19 - Rapport

8 décembre 2020 : Santé publique : pour un nouveau départ - Leçons de l'épidémie de covid-19 - Rapport ( rapport de commission d'enquête )

C. LA CONSTITUTION D'UNE FILIÈRE FRANÇAISE DE PRODUCTION : UNE INITIATIVE BIENVENUE, QUI RESTE À APPROFONDIR

La mobilisation, rapide et massive, des entreprises de la filière « textile » a facilité le maintien de l'activité et de l'emploi de nombreuses entreprises durant le confinement, et permis l'équipement des citoyens, mais aussi collectivités, entreprises et associations, en vue du déconfinement. La pérennisation d'une telle production nationale nécessite toutefois désormais un engagement plus avant de l'État.

1. Les commandes de l'État ont permis d'augmenter l'offre française de masques sanitaires
a) L'État a déjà cherché, en 2005, à soutenir la production nationale

Comme vu supra, la constitution d'un stock stratégique d'État à la fin des années 2000 s'est fondée sur la mobilisation de la production nationale via des protocoles d'achats passés entre l'État et les industriels. Leur capacité de production devait en effet atteindre 150 millions de masques la première année et permettre la constitution d'un stock de 700 millions à horizon 2009. En 2008, la direction générale de la santé indiquait en outre au directeur général de l'Éprus la nécessité de poursuivre « l'objectif de maintien d'une capacité de production sur le sol national dont l'État pourra se prévaloir en cas de pandémie ».

L'importance de conserver une base productive sur le territoire national était encore soulignée en janvier 2012 par le DGS dans une note au ministre concernant l'adaptation de la stratégie d'acquisition des masques FFP2. Après avoir proposé de ne pas renouveler le stock FFP2 avant 2014, compte tenu de son niveau élevé, il notait en effet qu' « il convient toutefois de signaler que l'absence de nouvelles commandes risque de mettre en difficulté la filière française de fabrication de masques FFP2, mise en place en 2005 ».

Le fait qu'aucune commande de masques FFP2 ne soit en réalité passée entre 2011 et 2020 et qu'une seule commande de masques chirurgicaux soit passée entre 2013 et 2019 a sans aucun doute participé à l'atrophie de la filière de production nationale.

b) Près d'un tiers des masques sanitaires achetés pendant la crise l'ont été auprès de fabricants français

L'offre des producteurs français a été augmentée progressivement, durant la crise, par les commandes de Santé publique France. L'agence s'est en effet adressée à eux pour la production de 611 millions de masques chirurgicaux et 542 millions de masques FFP2, livrés jusqu'en décembre 2020.

Les trois commandes du 30 janvier 2020 (1,1 million de FFP2), du 7 février (28,4 millions de FFP2) et du 25 février (170,5 millions de FFP2) ont toutes été adressées aux quatre fabricants historiques français. Une deuxième série de commandes a ensuite eu lieu auprès de quatre nouveaux producteurs français suite à la saisine envoyée par la DGS à l'agence le 11 mai. Cette série a alors porté sur 381 millions de masques chirurgicaux et 230 millions de masques FFP2, dont les livraisons ont été prévues de mai à décembre 2020. 259 millions de masques supplémentaires, enfin, ont été acquis auprès de six fournisseurs français via un grossiste-répartiteur.

Au total, les contrats avec des fabricants français ont représenté un coût d'environ 800 millions d'euros.

Selon la direction générale des entreprises254(*), 34 nouvelles entreprises, au total, ont planifié la production de masques sanitaires avant décembre 2020.

La production française est donc fortement mobilisée par les commandes de l'État depuis le début de la crise. Elle s'est élevée à 77 millions de masques par semaine en octobre 2020 (à comparer à une production hebdomadaire située entre 3,5 et 4 millions d'unités en mars) et devrait poursuivre sa trajectoire ascendante pour atteindre 94 millions en décembre et plus de 100 millions par semaine à partir de janvier 2021. En effet, la majorité des commandes adressées à ces fabricants avant juin seront livrées entre juin 2020 et mars 2021255(*).

Il est par ailleurs prévu que les marchés avec les producteurs français soient réactivés début 2021, pour une durée potentielle de quatre ans, afin de continuer à approvisionner régulièrement le stock stratégique d'État.

2. Le Gouvernement a posé les jalons d'une filière nationale de production de masques « grand public »
a) La filière textile s'est organisée durant la crise pour fournir également des masques non sanitaires
(1) Une production de masques grand public à destination initialement des personnels de cinq secteurs d'activité
(a) Une montée en puissance progressive, coordonnée par l'action du comité stratégique de filière « Mode et luxe »

Le 18 mars, lendemain du confinement, le Gouvernement a missionné le comité stratégique de filière (CSF) « Mode et luxe » du conseil national de l'industrie ainsi que d'autres acteurs256(*) du secteur pour coordonner la filière textile en groupement et fabriquer à grande échelle des masques anti-projection « grand public » à destination, essentiellement, du personnel de cinq secteurs essentiels à l'économie du pays257(*) : agroalimentaire, grande distribution, pharmacie, gestion des déchets, gestion de l'eau.

Un encadrement de la qualité des productions par les autorités sanitaires

Si les deux premières semaines ont contraint les fabricants à « naviguer à vue », l'implication de diverses agences de santé à partir de la fin du mois de mars a permis de cadrer le type de production à réaliser :

- un avis du 24 mars 2020 de l'ANSM258(*) portant sur la place de masques alternatifs en tissus dans le contexte de l'épidémie à covid-19 classe les masques non sanitaires en tissu en deux catégories : les masques individuels à usage des professionnels en contact avec le public (agents de caisse, forces de l'ordre) et les masques à visée collective pour protéger l'ensemble d'un groupe portant ces masques (bureaux d'entreprise, par exemple), dont les performances de filtration peuvent être moindres259(*) que celles des premiers ;

- un avis du 25 mars 2020 de l'ANSM260(*) précisant le protocole de lavage des masques à usage non sanitaire. S'il revient au fabricant d'indiquer à l'utilisateur le protocole de traitement propre à son masque, ce dernier ne peut toutefois être moins exigeant que celui défini par l'agence ;

- une note du 26 mars 2020 de l'ANSéS261(*) visant à améliorer la prévention de l'exposition au virus SRAS-CoV-2 en milieu professionnel, dans les secteurs autres que ceux des soins et de la santé ;

- une note d'information du 29 mars 2020 des ministères de la santé, de l'économie et des finances, et du travail, qui reprend les conclusions des avis ci-dessus et précise notamment les conditions de mise sur le marché des masques grand public. En particulier, le fabricant ou importateur doit faire réaliser des essais conduits par un tiers compétent démontrant les performances des masques qu'il envisage de commercialiser. Les tiers compétents sont la direction générale de l'armement (DGA), le laboratoire national de métrologie et d'essais (LNE), d'autres laboratoires référencés ainsi que certains organismes accrédités262(*). Si les essais sont concluants, le fabricant doit demander au Gouvernement leur publication ;

- un guide de fabrication de ces masques263(*), à destination des particuliers, artisans et industriels, élaboré par l'AFNOR le 27 mars (type de patron à utiliser, dimensionnement, choix des matériaux, recommandation d'utilisation, etc.). Les masques fabriqués de façon artisanale ne font pas l'objet de tests et doivent donc, dans la mesure du possible, suivre les indications de ce guide.

Certaines collectivités ont accompagné, par leurs commandes de masques en tissu, l'augmentation des capacités de production d'acteurs locaux. C'est le cas par exemple de la ville de Paris, qui a commandé entre avril et juin 2020 2,64 millions de kits et de masques pour un coût de 4,9 millions d'euros auprès de six fabricants.

(b) Une mobilisation de la filière ralentie par plusieurs obstacles

Plusieurs difficultés se sont posées au CSF « Mode et luxe » dans sa mission, au premier rang desquelles le nombre très élevé d'interlocuteurs (ministères, cabinets, administrations centrales, régionales et municipales, acteurs sectoriels, centres techniques, bénévoles, producteurs, demandeurs, fabricants, etc.). Celui-ci s'est ainsi révélé être un facteur de retard dans la structuration de la filière, puisqu'il s'est accompagné d'une multiplication parfois désordonnée d'informations pas toujours fiables.

En outre, l'incompatibilité entre les outils numériques participatifs utilisés par le groupement et ceux de l'État a compliqué la centralisation des réponses et contraint le CSF à procéder à des remontées manuelles d'informations.

Les acteurs de la filière, quant à eux, ont dû faire face à deux obstacles principaux liés au caractère soudain de leur sollicitation par le Gouvernement :

- un engorgement des organismes et laboratoires autorisés à réaliser les tests de performance puis les tests supplémentaires de lavage, conduisant à des retards de production ;

- une pénurie de matières premières. Cette pénurie s'est notamment matérialisée pour la production des surblouses anti-salissures lavables pour laquelle les acteurs de la filière ont été sollicités. En effet, l'ensemble du textile non tissé était alors mobilisé pour la production de masques, et plusieurs pays (Bulgarie, Ukraine, Maroc, etc.) avaient interdit l'exportation de ces matériaux.

(2) Une production qui a ensuite augmenté considérablement pour accompagner le déconfinement

Dès le 17 avril264(*), le Gouvernement indique au CSF le rôle essentiel que les masques grand public auront à jouer dans la perspective du déconfinement afin d'équiper les entreprises mais également les collectivités, les administrations et la population générale (le masque est alors obligatoire dans les transports en commun).

Il lui est également indiqué que l'État se tient prêt à accompagner l'augmentation de la production en mobilisant la commande publique. Le graphique ci-dessous retrace l'évolution de la production française :

Capacités de production journalières de masques et surblouses
par les entreprises du groupement, entre le 2 avril et le 21 mai 2020

(en millions, pour les masques et surblouses)

Source : Commission d'enquête, à partir des données chiffrées transmises par le CSF

Au 11 mai, les entreprises de la filière ont déjà produit 120 millions de masques « grand public », la capacité de production hebdomadaire atteignant 40 millions d'unités.

Une plate-forme de La Poste pour assurer
l'approvisionnement des PME en masques grand public

L'État et l'entreprise ont signé le 28 avril 2020 un marché prévoyant la mise en place par La Poste d'un dispositif complet permettant la commande en ligne, le paiement, la gestion des commandes et la distribution des masques à destination des PME. Le dispositif comprend une plateforme nationale pour la commande de masques, opérée par sa filiale Docaposte, et une chaîne logistique industrielle pour l'approvisionnement, le stockage et la distribution.

Au 17 août 2020, 63 372 commandes avaient été passées sur la plateforme par 46 625 entreprises, pour un total de 2 622 244 masques. Le marché prévoyait par ailleurs le reversement à l'État, par La Poste, des éventuels bénéfices.

3. Face à la hausse du stock d'invendus, le Gouvernement ne doit pas abandonner son soutien à cette filière
a) La hausse des invendus pénalise financièrement les fabricants nationaux, malgré les promesses d'un soutien par la commande publique
(1) Un risque de rupture de confiance entre la filière et les pouvoirs publics si le soutien de l'État ne se matérialise pas

Dès le 15 avril, le CSF souligne auprès du Gouvernement que la restructuration des capacités de production ne pourra s'organiser que si la filière dispose de visibilité suffisante en termes d'objectifs, notamment la répartition de l'approvisionnement entre production nationale et importations, de volumes et de calendrier.

En effet, une telle réorientation de l'activité implique des coûts supplémentaires, qui ne peuvent être amortis que si le volume des ventes est suffisant. Disposer d'une visibilité à long terme est d'autant plus importante que les entreprises de la filière doivent préparer dès le mois d'avril le retour (même partiel) à leur activité principale, l'approche du déconfinement entraînant un regain des commandes.

À nouveau, dans un mail du 28 mai, le comité stratégique alerte la secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances quant au fait que le marché du masque est en train de se retourner, « mettant en danger les entreprises qui se sont fortement mobilisées pour répondre à l'appel national du Président de la République que vous avez porté »265(*). Le CSF décrit notamment des arrêts nets de production ainsi que la formation de nombreux stocks (à hauteur de 700 000 euros, par exemple, dans l'ouest de la France).

Il déplore également que des acteurs publics privilégient des importations de masques en tissu, moins chers, au détriment des producteurs français et alors même que l'État soutient financièrement leurs commandes à hauteur de 50 % des masques acquis. Par conséquent, il est demandé à la ministre :

- d'appeler à limiter les importations de masques jetables ;

- de promouvoir le masque lavable français et la plateforme « Savoir faire ensemble » ;

- d'organiser la constitution d'un stock stratégique de masques lavables par l'État en privilégiant les entreprises françaises.

Le CSF rappelle également au Gouvernement que le manque de soutien de l'État risque de se traduire par un désengagement massif de la filière en cas de rebond de l'épidémie et de s'accompagner d'un sentiment de trahison et d'une rupture totale de confiance avec les pouvoirs publics.

(2) Le lancement d'une mission pour promouvoir les masques français et pérenniser la filière

Le 5 juin 2020, MM. Dubief, président de l'Union des industries textiles, et Gibault, P-DG de la société Le Slip Français, sont missionnés par le Gouvernement pour :

améliorer la notoriété des masques lavables français auprès des acheteurs potentiels français et étrangers et contribuer ainsi à la réduction des importations en la matière ;

accompagner la filière dans l'ajustement de ses capacités de production au besoin collectif en masques au cours des prochains mois et contribuer à identifier les investissements nécessaires pour pérenniser la filière ;

- accompagner les entreprises dans la recherche de solutions pour résorber les stocks de masques et de tissus.

Les travaux de la mission sont toujours en cours en novembre 2020. Toutefois, interrogé au sujet d'une pérennisation de la production de masques en France, le CSF a indiqué à la commission que l'appareil productif français, caractérisé par son savoir-faire et son excellence, n'avait pas vocation à pérenniser la production de masques une fois la crise sanitaire terminée, sauf exception266(*). Il est à noter cependant que le CSF ne gère plus la question des masques « en direct » et l'a déléguée à « Savoir faire ensemble », association à but non lucratif.

La commission d'enquête souligne néanmoins que disposer d'une production nationale de masques grand public, mobilisable rapidement en cas de crise sanitaire (dans le cadre d'une maladie mais également de problématiques environnementales comme la pollution), participe de la souveraineté, sanitaire et industrielle, du pays. L'acculturation de la population au port du masque, grandement accélérée par le contexte sanitaire, rend cette capacité d'approvisionnement national d'autant plus nécessaire.

Il est à noter, à titre de comparaison, que le Gouvernement de Corée du Sud a traduit son soutien à la production nationale par « des réductions de taxes, des aides au recrutement, des subventions pour les heures supplémentaires »267(*) et que la quantité produite est passée de 10 millions de masques par semaine en février à 273 millions fin août. L'action du Gouvernement taïwanais s'est également révélée décisive : en décidant fin janvier de superviser l'installation de 92 chaînes de production supplémentaires pour faire passer la production journalière de masques de 2 millions à 20 millions d'unités, il a permis à Taïwan de devenir le deuxième producteur mondial et de ne plus dépendre des usines chinoises268(*). Pour ce faire, « le ministère des finances a débloqué des fonds pour l'achat de machines en Allemagne, l'armée a été mobilisée pour les monter, et elles ont été mises à disposition des industriels, qui sont les mieux placés pour la fabrication de masse »269(*).

Proposition n° 4 : accélérer la pérennisation d'une filière française de masques en tissu en renforçant le soutien de l'État

Ce soutien peut prendre diverses formes :

renforcement, en volume, de la commande publique adressée aux entreprises françaises, via par exemple l'activation de protocoles d'achat à l'image de ceux signés en 2005 entre l'État et les fabricants de masques sanitaires ;

renforcement des aides publiques à l'investissement permettant de faciliter la réorientation rapide de l'appareil productif ;

intégration d'une quantité de masques « grand public » dans les stocks stratégiques d'État, ou inciter les collectivités territoriales et employeurs publics et privés à en détenir un stock minimal hors période de crise.

b) Quelques solutions existent à court terme pour faciliter l'écoulement de la production française de masques

Au-delà du soutien par la commande publique, débouché majeur pour la production française et dont la mobilisation est susceptible d'apporter visibilité et confiance aux entreprises, le CSF préconise deux mesures principales pour faciliter à court terme la vente des masques stockés :

- un allègement de la responsabilité de l'employeur quant à l'entretien des masques fournis par l'entreprise. Le comité rappelle en effet que certaines les interdisent encore afin de se prémunir de toute potentielle mauvaise utilisation ;

- une communication plus massive, et positive, sur les bienfaits économiques (et notamment de souveraineté) et environnementaux qu'entraîne l'achat d'un masque lavable français. Les rapporteurs préconisent également qu'elle mette l'accent, de façon générale, sur l'importance du port du masque en cas d'épidémie.


* 254 Contribution écrite de la DGE transmise à la commission d'enquête.

* 255 Audition de Santé publique France, 16 septembre 2020.

* 256 Les pôles de compétitivité Euramaterials et Techtera, l'Union des industries textiles (UIT), l'Union française mode et habillement (UFIMH) et l'Institut Français du Textile et de l'Habillement (IFTH).

* 257 Il est à noter que, parallèlement, la DGE a mis en place une « cellule importation » fin mars afin de faciliter les importations de masques d'environ 300 entreprises privées, 18 fédérations et 50 filières, recensant et qualifiant environ un millier d'offres d'importation (la majorité de ces offres a été écartée) et diffusant des informations sur le cadre légal et règlementaire. Pour ce faire, la cellule de la DGE exigeait de la part du fournisseur s'étant signalé la transmission d'un dossier documentaire comportant diverses pièces justificatives (photos des masques et de l'emballage, licence d'exportation, rapport de test, etc.).

* 258  https://ansm.sante.fr/var/ansm_site/storage/original/application/8b84af4a1602bb9fe55d9ab6728982fa.pdf

* 259 Les masques de la catégorie 1 doivent démontrer une filtration de 90 à 95 % pour des particules de 3 um émises par la personne portant le masque. Ceux de catégorie 2 pourront admettre une efficacité de filtration de 70 à 80 % pour des particules de 3 um.

* 260  https://www.ansm.sante.fr/var/ansm_site/storage/original/application/3fa11d3e5dd2a1a5b57b4d42b317725e.pdf

* 261  https://www.anses.fr/fr/system/files/AIR2020SA0046.pdf

* 262 À compter du 20 avril, l'IFTH est en mesure de procéder également à ce type de tests, ce qui permet de désengorger la DGA (300 demandes par jour contre 80 tests quotidiens possibles).

* 263 Guide d'exigences minimales, de méthodes d'essais, de confection et d'usage, AFNOR SPEC S76-001, révisé le 27 avril 2020, https://masques-barrieres.afnor.org/

* 264 Échanges de mails entre le CSF et le cabinet de la secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances.

* 265 Échanges de mails entre le CSF et le cabinet de la secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances.

* 266 Contribution écrite du CSF transmise à la commission d'enquête.

* 267 Audition de l'ambassadeur de la République de Corée en France et de l'ambassadeur de France en République de Corée, 9 septembre 2020.

* 268 Audition du représentant de Taïwan en France et du représentant de la France à Taïwan, 9 septembre 2020.

* 269 Ibid.