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Réformer la gouvernance du Grand Paris : une méthode, une grille de lecture, un calendrier

11 mars 2021 : Réformer la gouvernance du Grand Paris : une méthode, une grille de lecture, un calendrier ( rapport d'information )

N° 444

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 mars 2021

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation (1) sur la gouvernance du Grand Paris,

Par MM. Philippe DALLIER et Didier RAMBAUD,

Sénateurs

(1) Cette délégation est composée de : Mme Françoise Gatel, présidente ; MM. Rémy Pointereau, Guy Benarroche, Jean-Pierre Corbisez, Philippe Dallier, Bernard Delcros, Mmes Corinne Féret, Michelle Gréaume, MM. Charles Guené, Éric Kerrouche, Antoine Lefèvre, Mme Patricia Schillinger, M. Pierre-Jean Verzelen, vice-présidents ; M. François Bonhomme, Mme Agnès Canayer, M. Franck Montaugé, secrétaires ; Mmes Nadine Bellurot, Céline Brulin, M. Laurent Burgoa, Mme Catherine Di Folco, M. Jérôme Durain, Mme Dominique Estrosi Sassone, MM. Fabien Genet, Jean-Michel Houllegatte, Mmes Sonia de La Provôté, Anne-Catherine Loisier, MM. Pascal Martin, Hervé Maurey, Philippe Mouiller, Philippe Pemezec, Didier Rambaud, Mme Sylvie Robert, MM. Jean-Yves Roux, Lucien Stanzione, Cédric Vial, Jean Pierre Vogel.

AVANT-PROPOS

« Il faut enfin l'organisation des pouvoirs. Enfin, Paris est la seule agglomération de France à ne pas avoir de communauté urbaine. Alors qu'elle est la plus grande et la plus stratégique des régions, l'intercommunalité y crée des périmètres sans substance réelle. Quant aux départements, qui peut comparer le rôle d'un département de petite couronne et celui d'un département rural, mais ils ont les mêmes pouvoirs, la même fiscalité, la même structure ? »

Nicolas Sarkozy (26 juin 2007)1(*)

« Il faudra aussi, quand je parle de métropole, donner plus de dynamique, de clarté et de volontarisme au projet du Grand Paris »

Emmanuel Macron (23 novembre 2017)2(*)

Mesdames, Messieurs,

Dix années séparent le discours de Nicolas Sarkozy de juin 2007 et la déclaration du 23 novembre 2017 d'Emmanuel Macron. Ce dernier précisait, devant le congrès des maires de France : « Le Grand Paris c'est l'ambition de notre métropole capitale et de toute la région qui l'accompagne. A-t-on ces dernières années, je vous parle très franchement, mis toutes les chances de notre côté pour faire réussir la métropole du Grand Paris ? Je n'en suis pas persuadé. Nous avons aujourd'hui six niveaux, une grande complexité, [...] par le travail de concertation et de consultation mené par le préfet de région nous devons arriver à un schéma plus simple, plus volontariste, plus efficace et là aussi il nous faudra peut-être l'accompagner d'une loi »3(*).

La volonté présidentielle de réformer la gouvernance de l'espace métropolitain parisien semblait donc intacte.

C'est dans ce contexte, deux ans après cette déclaration d'intention et avec la perspective du dépôt par le Gouvernement d'un projet de loi alors intitulé « 3D » (décentralisation, différenciation, déconcentration) dans lequel un volet consacré au Grand Paris était alors annoncé, que le projet de la délégation de rendre un rapport sur la gouvernance du Grand Paris avait pris forme, à la rentrée parlementaire 2019, sur l'initiative de Jean-Marie Bockel, alors président de la délégation.

Il avait été décidé de réunir plusieurs co-rapporteurs franciliens et non-franciliens afin d'apporter un regard extérieur parmi lesquels François Calvet, Christian Manable et Pascal Savoldelli qui ne sont depuis plus membres de la délégation. Vos deux rapporteurs, désignés à l'issue du renouvellement sénatorial de 2020, ont donc poursuivi le travail engagé.

La délégation a ainsi organisé deux tables rondes. La première, en février 2020, avait réuni autour de la question d'une gouvernance à l'échelle territoriale des personnalités qualifiées, mais non « politiques », telles que M. Roland Castro, architecte et urbaniste, auteur du rapport sur l'évolution institutionnelle du Grand Paris pour le Président de la République (2018), Mme Dominique Alba, architecte, directrice générale de l'Atelier parisien d'urbanisme (APUR), M. Philippe Subra, géographe à l'Institut français de géopolitique et à l'Université Paris VIII-Saint-Denis et M. Olivier Renaudie, professeur de Droit public à l'Université Paris I-Panthéon-Sorbonne. La seconde, en novembre 2020, s'était tenue en présence des trois chefs d'exécutifs locaux principalement concernés par une évolution de la gouvernance du Grand Paris : Mmes Anne Hidalgo, maire de Paris, Valérie Pécresse, présidente de la région, et M. Patrick Ollier, président de la métropole.

Nous avons poursuivi nos travaux en janvier par un cycle d'auditions de personnalités représentant des échelons de collectivité et des sensibilités politiques différentes :

- MM. Stéphane Troussel et Patrick Septier, les présidents de départements de la Seine-Saint-Denis et de la Seine-et-Marne ;

- M. Jean-Didier Berger, maire de Clamart, président de l'EPT Vallée Sud-Grand Paris et de l'alliance des territoires du Grand Paris réunissant tous les EPT ;

- M. Jean-Philippe Gautrais, maire de Fontenay-sous-Bois, président du Forum métropolitain du Grand Paris.

Enfin, ont été également entendus M. Marc Guillaume, le préfet de Paris et de la région Ile-de-France et M. Michel Cadot, actuel délégué interministériel en charge des Jeux Olympiques et ancien préfet de la région Ile-de-France, qui lorsqu'il était en fonction avait été chargé d'une mission de conseil par le Président de la République.

À l'exception des préfets dont les contributions, eu égard à leurs attributions, ont plus naturellement porté sur le rôle et l'action de l'État, tous les élus locaux entendus se retrouvent sur un point : la situation actuelle n'est pas satisfaisante et ne peut perdurer.

* *

*

L'intérêt porté par le Sénat au devenir du Grand Paris est ancien. Le rapport de 2008 de votre co-rapporteur, fait au nom de l'Observatoire de la décentralisation et intitulé « Le Grand Paris : un vrai projet pour un enjeu capital  »4(*) posait déjà l'enjeu d'une région, la plus riche de France, sans véritable cohésion urbaine et sociale, où cohabitent richesse économique et grande pauvreté, et proposait de réduire les couches administratives plutôt que d'en ajouter. À l'époque, la proposition de fusion des départements de la Petite couronne, qui avait été comprise comme une suppression, mais aussi une redistribution des compétences entre les communes, la métropole et la région, s'était attirée les foudres de tous ceux qui ne voulaient surtout pas voir changer quoi que ce soit dans leurs attributions et les moyens dont leurs collectivités disposaient.

Douze ans plus tard, ce tableau n'a guère changé, avec toutefois une nuance de taille : la création institutionnelle, le 1er janvier 2016, de la Métropole du Grand Paris. Bien qu'ayant suscité peu d'enthousiasme, elle a cependant déclenché relativement peu d'opposition : elle créait un échelon d'administration supplémentaire, généralisait une forme d'intercommunalité en première couronne parisienne - les établissements publics territoriaux - et n'avait quasiment aucun effet péréquateur des ressources fiscales issues de l'activité économique affectées à la Métropole et temporairement aux EPT.

L'intérêt de la Haute Assemblée pour le sujet s'est plus récemment manifesté à l'occasion de la formulation des 50 propositions du Sénat pour le plein exercice des libertés locales, présentées le 2 juillet 2020 par M. Gérard Larcher, président du Sénat, dont la proposition 41 vise à « adopter, avant 2022, une grande loi de simplification et de démocratisation de l'organisation institutionnelle de la région capitale ».

Dernièrement, à la demande du groupe Les Républicains, le Sénat a organisé le 9 février un débat en séance publique sur l'avenir de la Métropole du Grand Paris auquel a participé Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires5(*).

* *

*

Aujourd'hui, après seulement cinq années d'existence, la Métropole du Grand Paris (MGP) cristallise les critiques (périmètre imparfait, gouvernance illisible, voire inefficace, très peu de mutualisation des moyens, etc.) de nos interlocuteurs, mais on observe que les établissements publics territoriaux, comme les départements, sont également mis sur la sellette.

Vos rapporteurs ont été confrontés d'emblée à des positions très tranchées et souvent contradictoires. Entre des solutions allant du renforcement de la métropole à sa suppression pure et simple, chacun semble trop souvent encore défendre avant tout l'existence et les moyens de la collectivité qu'il représente. Il est donc difficile, à ce stade, de dégager un autre consensus que celui de l'intangibilité du niveau communal et de la place du maire. Cependant, même sur ce point, en fonction de l'organisation retenue, il est évident que le rôle des maires pourrait-être bien différent, en particulier selon que la métropole serait celle des maires ou non.

C'est pourquoi, face à l'hétérogénéité des points de vue, il nous est apparu plus constructif, sur le plan de la méthode, de partir des constats. Puis, au lieu de promouvoir un scénario plutôt qu'un autre, il nous a semblé utile d'identifier les questions qui structurent le débat en articulant notre analyse autour du triptyque « compétence-périmètre-moyens » et de proposer une grille de lecture des différentes typologies de scénarios avec leurs avantages et inconvénients.

Bien sûr, parmi les solutions identifiées, certaines ne répondent pas à l'un des principaux objectifs d'une véritable métropole, partager les ressources fiscales pour assurer une véritable cohérence urbaine et sociale. Elles seront pointées comme telles.


* 1 Discours du Président de la République sur ses projets en matière de politique d'aménagement durable, à Roissy le 26 juin 2007.

* 2 Discours du Président de la République sur les relations entre l'État et les communes et sur les réformes engagées par le gouvernement devant le congrès des maires de France le 23 novembre 2017.

* 3 Idem.

* 4 Rapport d'information n° 262 (2007-2008) du 8 avril 2008 sur les perspectives d'évolution institutionnelle du Grand Paris, fait par M. Philippe Dallier au nom de l'Observatoire de la décentralisation.

* 5 Le compte rendu du débat sur l'avenir de la Métropole du Grand Paris est disponible sur le site internet du Sénat à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/seances/s202102/s20210209/s20210209018.html#Niv1_SOM8