N° 697
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021
Enregistré à la Présidence du Sénat le 16 juin 2021
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur l' actualisation de la loi de programmation militaire 2019-2025 ,
Par MM. Christian CAMBON, Jean-Marc TODESCHINI, Pascal
ALLIZARD,
Mme Marie-Arlette CARLOTTI, M. Olivier CIGOLOTTI,
Mmes
Hélène CONWAY-MOURET, Michelle GRÉAUME, MM. Joël
GUERRIAU, Cédric PERRIN, Yannick VAUGRENARD et Alain CAZABONNE,
Sénateurs
(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon , président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Olivier Cigolotti, Robert del Picchia, André Gattolin, Guillaume Gontard, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean-Marc Todeschini , vice-présidents ; Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Philippe Paul, Hugues Saury , secrétaires ; MM. François Bonneau, Gilbert Bouchet, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Pierre Charon, Édouard Courtial, Yves Détraigne, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Bernard Fournier, Mme Sylvie Goy-Chavent, M. Jean-Pierre Grand, Mme Michelle Gréaume, MM. André Guiol, Alain Houpert, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Jean-Louis Lagourgue, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Panunzi, François Patriat, Gérard Poadja, Mme Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Bruno Sido, Rachid Temal, Mickaël Vallet, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Richard Yung .
AVANT-PROPOS
« La présente programmation fera l'objet d'actualisations, dont l'une sera mise en oeuvre avant la fin de l'année 2021. Cette dernière aura notamment pour objet de consolider la trajectoire financière et l'évolution des effectifs jusqu'en 2025. Ces actualisations permettront de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans la présente loi, les réalisations et les moyens consacrés. Ces actualisations permettront également de vérifier l'amélioration de la préparation opérationnelle et de la disponibilité technique des équipements et fixeront des objectifs annuels dans ces domaines. »
Alinéa premier de l'article 7
de la loi programmation
militaire
pour les années 2019 à 2025
Mesdames, Messieurs,
À l'automne dernier, la perspective d'une actualisation de la programmation militaire (LPM) pour la période 2019 à 2025 semblait toute tracée .
Pour la troisième année consécutive, le Gouvernement inscrivait au budget pour 2021 de la mission « Défense » une enveloppe de crédits conforme à la trajectoire financière de la LPM , soit 39,2 Mds €. À cet égard, lors de l'audition de la ministre des armées du 13 octobre 2020 sur le projet de loi de finances pour 2021, la commission avait salué la « combativité » dont elle avait su faire preuve pour assurer aux armées un budget conforme à la programmation, et donné acte au Gouvernement du respect de ses engagements.
Évoquant les prochaines échéances , la ministre des armées avait déclaré « l'année 2021 sera celle de l'actualisation de la LPM : nous y travaillons ». Cette actualisation était l'application logique de l'article 7 de la LPM et la conséquence des besoins d'adaptation aux nouvelles menaces identifiées par l'actualisation de la Revue stratégique.
Revenant sur ses engagements, le Gouvernement a refusé de déposer la loi d'actualisation de la programmation militaire pourtant prévue par la LPM .
A défaut de loi, la commission a travaillé pendant six mois pour définir le périmètre d'actualisation, qui aurait dû faire l'objet d'un examen par le Parlement .
Un groupe de travail, co-présidé par Christian Cambon, Président de la commission, et Jean-Marc Todeschini, a été constitué avec les rapporteurs pour avis de la mission « Défense », Pascal Allizard et Yannick Vaugrenard (programme 144), Cédric Perrin et Hélène Conway-Mouret (programme 146), Olivier Cigolotti et Michelle Gréaume (programme 178), Joël Guerriau et Marie-Arlette Carlotti (programme 212), et Alain Cazabonne.
De mars à juin 2021, ont été auditionnés en réunion plénière la ministre des armées, le délégué général pour l'armement et le chef d'état-major des armées . En outre, les rapporteurs pour avis ont procédé à une quinzaine d'auditions sur les programmes budgétaires relevant de leur compétence.
En 2018, le Sénat a voté à 96% la LPM. C'est dans ce même esprit de soutien à nos armées que ce rapport a cherché à comprendre et identifier les écarts entre la programmation et l'exécution sur les plans budgétaire, matériel et humain, pour préparer au mieux la seconde partie de cette LPM.
En l'absence de projet de loi d'actualisation ad hoc , et par conséquent sans étude d'impact, ni communication de documents de synthèses, force a été de constater que l'information apportée au Parlement n'était pas au niveau des enjeux .
La décision du Gouvernement d'organiser un débat suivi d'un vote dans les deux assemblées, si elle constitue sans doute une tentative de répondre aux attentes du Parlement, ne pouvait que manquer son but 1 ( * ) . La position de la commission est simple : un débat n'a pas force de loi et il n'appartient pas au Gouvernement de s'affranchir de la loi et du Parlement .
Une loi était d'autant plus nécessaire qu'à l'issue de ses travaux, la commission a identifié un périmètre d'actualisation de l'ordre de 8,6 milliards d'euros . Il se répartit entre des surcoûts constatés (7,4 Mds €) et des surcoûts à prévoir pour atteindre les objectifs de la LPM en matière de préparation des forces (1,2 Md €). Les montants ne représentent pas nécessairement des surcoûts nets sur l'enveloppe de la LPM , mais ils délimitent une base d'arbitrage entre ajustements à la hausse ou à la baisse des programmes qui aurait justifié une discussion parlementaire.
Le Gouvernement aurait donc pu considérer le travail du Sénat comme un point de départ pour rouvrir le dialogue et répondre enfin aux questions des parlementaires, afin d'éclairer les enjeux de l'actualisation. Car les questions que soulève ce rapport appellent des réponses . La programmation militaire doit être portée politiquement par l'Exécutif, mais aussi par le Parlement, ce qui suppose qu'il soit pleinement informé.
* 1 La déclaration du Gouvernement, suivie d'un débat et d'un vote, en application de l'article 50-1 de la Constitution, relative à la programmation militaire, a été présentée au Sénat par le Premier ministre le 23 juin 2021. Elle n'a pas été approuvée par 46 voix pour et 236 voix contre.