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Les collectivités territoriales : un intervenant de santé publique à part entière

24 juin 2021 : Les collectivités territoriales : un intervenant de santé publique à part entière ( rapport d'information )

III. APPORTER DES RÉPONSES MIEUX ADAPTÉES À LA RÉALITÉ DES TERRITOIRES

A. LA PRÉVENTION EN MATIÈRE SANITAIRE, UNE COMPÉTENCE NÉCESSAIREMENT PARTAGÉE

Comme cela a été souligné devant la mission par Patrice Vergriete, maire de Dunkerque, « lutter contre un virus, c'est faire de la prévention, or notre système de santé est fondé sur la maladie. » Outre des évolutions plus structurelles dans l'organisation de la prévention et dans l'intervention de l'État sur ce sujet, trop centré, depuis des années, autour de l'offre de soins, la compétence en matière de prévention sanitaire doit nécessairement être partagée entre l'État et les collectivités territoriales, pour peu qu'elle puisse constituer à l'avenir un volet à part entière d'une politique de santé publique.

Le volet consacré à la santé au sein du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, examiné par le Sénat en première lecture en juillet 2021 apparaît à beaucoup d'observateurs comme très peu ambitieux. De fait, il ne comporte que quatre articles permettant la participation à la sécurité sanitaire territoriale, dont aucun ne semble à la hauteur des enjeux qui ont brutalement émergé avec la crise sanitaire. Mais, elle ne pouvait à l'évidence pas constituer le support d'une grande loi de santé publique que la situation d'urgence sanitaire justifie par ailleurs. En revanche, le manque de discernement qui a caractérisé la gestion de la crise appelle à l'évidence à la mise en oeuvre sans attendre de la faculté de prendre des mesures d'adaptation au niveau local.

B. FAIRE DAVANTAGE CONFIANCE AUX ÉLUS LOCAUX POUR APPORTER DES ADAPTATIONS TERRITORIALES AUX MESURES ÉDICTÉES AU NIVEAU NATIONAL

Si les modes d'organisation des différents États ont eu une influence limitée sur la qualité des réponses apportées aux défis posés par la crise sanitaire, certaines adaptations dans la répartition des compétences auraient pu permettre d'améliorer la gestion de la crise par la France.

Dans l'ensemble, les élus locaux ayant répondu sur la plateforme de consultation en ligne du Sénat ont considéré avoir été insuffisamment pris en compte. Ce sentiment a peu évolué avec la crise, 61 % des répondants ayant estimé que la prise en compte des élus ne s'est pas améliorée au fil de la crise.

Réponse à la question « considérez-vous que
la prise en compte des élus se soit améliorée au fil de la crise ? »

Source : réponses à la consultation en ligne sur le site internet du Sénat.

Ces réponses, les adaptations locales ? port du masque dans la rue, ouverture des marchés et autres - des mesures nationales n'ont concerné que 37 % des répondants. En outre, 75 % des répondants estiment que les restrictions locales ont été prises sans concertation avec les élus8(*).

Ce sentiment s'accompagne d'une prise en compte insuffisante des spécificités territoriales pour lesquelles les élus ont un rôle essentiel à jouer.

LES RÉPONSES APPORTÉES PAR LES ÉLUS LOCAUX SUR LA PLATEFORME
DE CONSULTATION SUR LES RESTRICTIONS APPORTÉES LOCALEMENT9(*)

Une grande partie des réponses des élus locaux à la consultation en ligne sur le site internet du Sénat mentionne le port du masque rendu obligatoire alors qu'il ne l'était pas au niveau national (souvent à compter de septembre 2020, ou de mars 2021), parfois à l'approche des lieux de culture, des écoles, des cabinets d'infirmier. Certaines réponses indiquent que le port du masque a été rendu obligatoire dans les communes au-dessus d'un certain seuil d'habitants (2 500, par exemple) ;

Ainsi, un témoignage fait état du « port du masque obligatoire sur une commune rurale de 600 habitants depuis le confinement de mars 2021 alors qu'aucune contamination n'a eu lieu sur la commune, décision idiote du gouvernement sans mesurer les caractéristiques locales des communes », tandis qu'un autre témoignage relève que « ensuite, l'information était très floue sur le maintien de l'obligation ou non ».

Une partie significative des réponses mentionne l'ouverture de marchés (modulo, parfois, la mise en place d'un circuit de circulation), d'un marché de Noël, avec une adaptation de l'offre.

Quelques réponses mentionnent la fermeture du marché non-sédentaire, des installations sportives (ou uniquement des vestiaires), ou encore des parcs.

Source : réponse des élus à la consultation en ligne sur le site internet du Sénat.

Les exemples dans lesquelles des normes de portée générale ont abouti à des situations insatisfaisantes sont nombreux. A l'occasion d'une table ronde organisée par la mission, André Laignel a évoqué «  l'extraordinaire contresens que [...] de croire que les décisions d'ouverture d'un musée ou d'une salle de spectacle doivent être prises au niveau national ! Certains musées disposent de vastes espaces et pouvaient parfaitement rester ouverts pendant les confinements. »

Les élus des territoires ayant une connaissance précise des espaces et des conditions d'aération, il aurait été parfaitement envisageable de leur permettre d'appliquer des protocoles définis au niveau national. Laisser les marges d'appréciation aux élus locaux constitue en effet l'essence même de la démocratie locale, qui consiste à confier aux élus la responsabilité de l'édiction de mesures plus ou moins restrictives.

Comme l'a souligné Yannick Moreau, président délégué de l'association nationale des élus du littoral (ANEL) et maire des Sables d'Olonne, plutôt qu'une adaptation par catégorie de territoires, il est indispensable de consacrer « dans un cadre national défini, un principe d'adaptation des mesures aux réalités locales. »

Les territoires de montagne ont particulièrement souffert de la crise, alors que la saisonnalité de l'activité a décuplé les conséquences des restrictions imposées par le Gouvernement. En effet, alors que les élus de ces territoires ont entamé, très en amont de la période hivernale, une concertation avec les pouvoirs publics, celle-ci n'a pas permis d'éviter les restrictions.

Pierre Bretel, délégué général de l'Association nationale des élus de la montagne (ANEM) a ainsi déploré devant la mission que « le prétexte à la fermeture ait été la diffusion éventuelle du virus en pleine montagne, alors qu'en Suisse aucune trace de cluster n'a été déplorée. » Dans ce pays frontalier, près de 80 % de l'activité a ainsi pu être préservée. De plus, la question des risques que la traumatologie pouvait faire porter sur l'hôpital doit être fortement relativisée : 95 % des incidents sont en effet traités par la médecine de ville. Fort de ces constats, Pierre Bretel estime ainsi que « la différenciation territoriale doit donc être effective. »

Dans le même sens, les réponses apportées au questionnaire des rapporteurs par l'Association des petites villes de France (APVF) plaident pour que les maires puissent « proposer toute mesure d'adaptation aux règles nationales, justifiées par les circonstances locales, en concertation avec les maires et les préfets. »

Cette appréciation a été confirmé par Patrick Arnaud, directeur général de Serre-Chevalier domaine skiable, filiale de la Compagnie des Alpes, qui considérant par ailleurs les pertes importantes subies par l'ensemble des acteurs - moniteurs de ski, restaurateurs, hôteliers, magasins de sport etc. Si l'effort réalisé par l'Etat en matière d'indemnisation doit être salué, dans les faits, cet accompagnement financier ne peut suffire à répondre à l'incompréhension suscitée par cette décision, intervenue après un processus d'engagement très fort sur les protocoles sanitaires.

A cette incompréhension s'est ajoutée un sentiment d'injustice au regard des possibilités d'adaptation territoriale des mesures nationales restrictives que les Etats voisins ont octroyé à leurs élus locaux, ainsi que l'a mis en évidence une note de la division de la législation comparée du Sénat, qui figure en annexe du présent rapport.

TRAITEMENT DES STATIONS DE SKI : UNE PLUS GRANDE RESPONSABILISATION
DES ÉLUS LOCAUX DANS LES ÉTATS VOISINS

À rebours du choix français, l'Autriche a par exemple choisi de laisser les domaines skiables et remontées mécaniques ouverts depuis le 24 décembre 202010(*). Si elle a certes laissé fermés les restaurants et hôtels, diminuant par conséquent le flux des touristes et réservant, de facto, ces activités aux résidents locaux, elle a toutefois préféré capitaliser sur la connaissance par les acteurs locaux des réalités de leurs territoires pour adapter les autres mesures, plutôt qu'imposer une règle nationale uniforme sur tout son territoire.

Certains Länder ont ainsi adopté des mesures supplémentaires de lutte contre la propagation du virus, à l'image du Tyrol qui a rendu obligatoire, le 12 février 2021, la présentation d'un test Covid négatif de moins de 48 heures pour l'utilisation du domaine skiable par les personnes de plus de dix ans.

A contrario, le domaine skiable d'Ischgl, qui avait été en 2020 un point d'entrée du virus dans le pays, a choisi de ne pas ouvrir lors de la saison d'hiver 2020-2021.

D'autres stations, enfin, ont choisi de raccourcir de la saison et de n'ouvrir, par exemple, que le week-end. À titre illustratif, le domaine « SkiWelt Wilder Kaiser-Brixental » a décidé de clore sa saison d'hiver le 7 mars 2021, tandis que celui de Werfenweng n'a choisi de n'être fermé que du lundi au jeudi.

Les restaurants ont été autorisés à ouvrir dans la région du Vorarlberg à compter du 15 mars 2021, sous réserve du respect d'un protocole sanitaire, tandis que ceux des autres régions restaient fermés.

Autre illustration qui atteste du caractère contreproductif du choix du Gouvernement français de rester sourd aux demandes des élus locaux de pouvoir adapter les mesures nationales, le cas de la Suisse, où les domaines skiables ont pu rester ouverts sur autorisation des cantons, selon la situation épidémiologique du territoire, les capacités de traçabilité des contacts ou encore le taux d'engorgement des hôpitaux. Dans le canton du Valais, par exemple, 48 autorisations avaient été accordées au 16 décembre 2020 sur 51 demandées.

Si cette plus grande faculté d'adaptation laissée aux élus locaux suisses peut résulter des différences d'organisation constitutionnelle du pays, elle témoigne en tout état de cause qu'une autre façon de procéder, fondée sur la responsabilisation des élus des territoires, conduit à des résultats efficaces. Dans le cas de la Suisse, les élus locaux ont été responsabilisés : les communes disposant de domaines skiables ont élaboré et mis en oeuvre des plans de protection spécifiques. Plus largement, les conséquences économiques en matière de tourisme touchent l'ensemble du territoire, compte tenu notamment de la mise à l'arrêt du tourisme international et du tourisme d'affaires. Ainsi, en Île de France, la perte de chiffre d'affaires de ce secteur liée à l'épidémie était de l'ordre de 75 % en décembre 202011(*).

Au total, le principe de subsidiarité n'a pas été suffisamment respecté pendant la crise sanitaire. Les fermetures généralisées, indépendamment des circonstances et des spécificités locales, ont constitué une remise en cause importante du rôle des élus locaux, qui disposent de la connaissance la plus fine des spécificités locales.

Recommandation n° 4 : confier aux maires la compétence pour fermer certaines activités, suivant des protocoles établis au niveau national et sous le contrôle du préfet.


* 8 Sur 1447 réponses, non à 25 % et plutôt non à 50 %.

* 9 436 réponses.

* 10 Décret relatif aux mesures de protection spéciales contre la propagation de la Covid-19.

* 11 Baromètre du mois de décembre de la région Île de France.