C. ALLER PLUS LOIN DANS LA DÉCENTRALISATION DES POLITIQUES D'INSERTION ET D'EMPLOI
1. Rendre possible la territorialisation de la gouvernance de l'IAE
a) La généralisation des conférences de financeurs
Le Gouvernement a donné une place importante à l'IAE dans le cadre de la stratégie pauvreté et du plan de relance en ambitionnant de créer 100 000 postes supplémentaires. Toutefois, le quantitatif n'est pas suffisant en l'absence de moyens pour soutenir le qualitatif, à travers un pilotage et une gouvernance qui doivent être plus territorialisés.
Lors de son audition par la mission d'information, Laurent Pinet, président du réseau Coorace, considérait ainsi que « la gouvernance de l'IAE doit se situer à l'échelle des territoires, en coopération avec les collectivités territoriales qui ont des compétences fortes à travers les politiques liées au RSA, aux solidarités, au développement économique, à l'emploi et à l'insertion. Ces démarches doivent être entreprises avec tous les décideurs, à tous les niveaux de territorialité. »
La principale instance de la gouvernance territoriale de l'IAE est le conseil départemental de l'insertion par l'activité économique (CDIAE) , qui est une formation spécialisée de la commission départementale de l'emploi et de l'insertion (CDEI). Sa composition et ses missions sont définis par les articles R. 5112-17 et R. 5112-18 du code du travail.
Présidé par le préfet de département, le CDIAE rassemble :
- des représentants de l'État : le directeur régional de l'économie, de l'emploi, du travail et des solidarités (Dreets), le directeur régional des services pénitentiaires ;
- des élus, représentants du conseil départemental, du conseil régional, ainsi que de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) du département ;
- Pôle emploi ;
- des représentants du secteur de l'IAE ;
- des représentants des organisations professionnelles d'employeurs et des organisations syndicales représentatives.
Il a pour missions :
- d'émettre les avis relatifs aux demandes de conventionnement des SIAE et aux demandes de concours du fonds départemental pour l'insertion (FDI) ;
- de déterminer la nature des actions à mener en vue de promouvoir les actions d'IAE. À cette fin, il élabore un plan d'action pour l'insertion par l'activité économique et veille à sa cohérence avec les autres dispositifs concourant à l'insertion, notamment le programme départemental d'insertion (PDI) et les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi (PLIE).
Une mission IGF-IGAS de 2013 constatait que les CDIAE manquent de vision stratégique dans la mesure où ils n'accomplissent généralement qu'une seule de leurs missions - l'émission d'avis sur les conventions - au détriment de leur mission de promotion de l'IAE dans le département. Le rapport remarquait en outre que la circulation de l'information au sein de ces instances se faisait à sens unique, sans réelle réciprocité de la part des financeurs autres que l'État 125 ( * ) .
Deux autres types d'instances existent cependant au niveau local :
- les comités techniques d'animation (CTA), pilotés et animés par Pôle emploi, sont chargés de la mise en oeuvre opérationnelle et de la coordination des dispositifs d'IAE, et notamment du suivi global des parcours des personnes en insertion ;
- les conférences des financeurs, qui existent dans plusieurs départements sur une base plus ou moins formalisée, permettent de coordonner les opérations de financement entre les différents acteurs concernés.
Organisées au niveau régional ou départemental en fonction des territoires et sous des formes variées, les conférences de financeurs étaient jugées très pertinentes par la mission IGF-IGAS de 2013 .
Le Pacte d'ambition pour l'insertion par l'activité économique prévoit, dans sa mesure n° 22, de créer un comité régional de l'inclusion dans l'emploi, présidé par le préfet de région, qui associerait notamment le conseil régional, les réseaux de l'insertion et du handicap, Pôle emploi, les conseils départementaux et les animateurs régionaux de la stratégie pauvreté. Il préconise en outre de remplacer le CDIAE et les CTA par des comités territoriaux de l'inclusion dans l'emploi au niveau départemental ou infra-départemental.
Pour le rapporteur, il serait plus pertinent de généraliser les conférences de financeurs au niveau du département, voire du bassin d'emplois , en associant, sous la responsabilité du président du conseil départemental , les SIAE, le service public de l'emploi et les entreprises. Une telle organisation permettrait de disposer d'une vision synthétique mais aussi opérationnelle des actions financées.
Coorace a notamment évoqué l'exemple de l'Isère où la mise en place de telles conférences de financeurs a permis d'établir un diagnostic pertinent des problématiques d'emploi et d'insertion à l'échelle des bassins de vie, plutôt qu'à l'échelle d'une vaste région.
Proposition n° 12 : Généraliser dans la gouvernance de l'IAE les conférences de financeurs au niveau du département, voire du bassin d'emplois, sous la responsabilité du président du conseil départemental.
b) Le renforcement de l'IAE sur les territoires prioritaires
L'IAE est aujourd'hui largement composée de structures petites et moyennes qui maillent le territoire mais qui connaissent des fragilités économiques.
D'après le réseau Coorace, la répartition des moyens conventionnés et la répartition de l'offre d'insertion au regard du nombre de chômeurs de longue durée et d'allocataires du RSA fait apparaître de forts déséquilibres entre les territoires . Ainsi, certains territoires, notamment dans les outre-mer, sont largement pourvus en ateliers et chantiers d'insertion (ACI) mais ne disposent d'aucune association intermédiaire.
Afin d'identifier les « zones blanches » et la réponse adaptée à leur apporter, Coorace a développé un outil d'analyse territoriale , Coodiag , qui propose de croiser les données quantitatives et qualitatives détenues par toute SIAE avec les données socio-économiques (notamment issues de la Dares, de l'Insee ou de Pôle emploi) concernant son territoire de conventionnement. Ce traitement de données aboutit à des synthèses, notamment sous forme de représentations cartographiques, faisant apparaître les zones au fort taux de chômage, à faible activité économique et peu pourvues en offre d'insertion. Coorace est dans l'attente de financements publics pour développer ces diagnostics et les mettre à la disposition du secteur.
La mesure n° 23 du Pacte d'ambition pour l'insertion pour l'activité économique vise, sur la base de ce diagnostic, à renforcer l'action de l'IAE sur les territoires prioritaires. Dans cette perspective, le Pacte propose d'assurer une bonification de l'aide au poste , dont le montant pourrait atteindre 1 500 euros par équivalent temps plein (ETP), afin de couvrir les surcoûts spécifiques à ces territoires fragiles qui peuvent expliquer la faiblesse ou l'absence d'implantations de SIAE et de rendre viables les créations de structures.
Cette mesure, qui reste attendue par les réseaux de l'IAE, mériterait d'être mise en oeuvre.
Proposition n° 13 : Mettre en place la bonification territoriale de l'aide au poste afin de renforcer l'action de l'IAE sur les territoires prioritaires.
2. Élargir la gouvernance du service public de l'insertion et de l'emploi
La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite « NOTRe ») a institué une séparation quelque peu artificielle entre les compétences économiques des régions (développement économique, emploi, mobilités...) et les compétences sociales et d'insertion des départements . Le rapporteur préconise que, sans remettre en cause les grands équilibres institutionnels issus de la loi NOTRe, des ajustements puissent être réalisés pour renforcer la décentralisation de politiques d'insertion et d'emploi dans des conditions qui favorisent la bonne coopération des différents échelons de collectivités territoriales et maximise l'efficacité de leur action commune.
Pour mémoire, la loi prévoit déjà que les régions participent à la coordination du service public de l'emploi et puissent même se voir pleinement déléguer cette mission par l'État pour ce qui concerne les missions locales, les plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi, Cap emploi et les maisons de l'emploi (mais pas pour Pôle emploi) 126 ( * ) . Aussi, l'article 3 ter du projet de loi 3DS dans sa version adoptée par le Sénat le 21 juillet 2021, issu d'un amendement de la commission des lois prévoit notamment :
- d'attribuer explicitement aux régions, sous réserve des missions incombant à l'État, la coordination des acteurs du service public de l'emploi et d'élargir le champ des délégations de compétences qui peuvent être conclues entre l'État et les régions en matière de gestion de la politique de l'emploi en l'étendant à tout ou partie des missions assurées par le service public de l'emploi ;
- de renforcer le rôle des régions dans la gouvernance de Pôle emploi en leur donnant un droit de regard sur la nomination des directeurs régionaux de l'agence ;
- de renforcer le comité régional de l'emploi, de la formation et de l'orientation professionnelles (CREFOP), dont la présidence serait assurée par le président du conseil régional.
Le rapporteur souscrit à l'objectif de renforcement de la compétence des régions en matière d'emploi , qui constitue une préoccupation constante du Sénat 127 ( * ) .
Proposition n° 14 : Renforcer les compétences des régions en matière de politique de l'emploi ainsi que leur place dans la gouvernance de Pôle emploi, et leur confier un rôle de coordination des acteurs du service public de l'emploi.
En outre, l'expérimentation du service public de l'insertion et de l'emploi (SPIE) déployée dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté peut contribuer à surmonter l'opposition entre développement économique et politiques d'insertion . Néanmoins, les régions occupent à ce jour une place très marginale dans ce dispositif, ce qui ne permet pas de valoriser leur compétence, pourtant cruciale, en matière économique et de formation professionnelle. Le cas breton , où la région est partie prenante de l'expérimentation, est à cet égard une exception (voir encadré), dont il convient de s'inspirer pour les prochains appels à projets, ce qui n'a pas été le cas jusqu'à présent 128 ( * ) .
Service public de l'insertion et de l'emploi : le cas particulier de la Bretagne
Dans le cadre de la stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté lancée par le Président de la République le 13 septembre 2018, la création d'un service public de l'insertion et de l'emploi (SPIE) a été annoncée. Les objectifs du SPIE sont de décloisonner les différents dispositifs en faveur de l'insertion et de l'emploi, afin de permettre des parcours d'insertion plus fluides et plus faciles d'accès.
Dans ce cadre, un appel à projet a été lancé, afin d'expérimenter la mise en oeuvre d'un service public d'insertion à l'échelle des territoires. Cet appel à projet a été lancé fin 2019, et 14 projets ont été retenus en 2020. Le budget total consacré à cet appel à projet est de 5 millions d'euros, soit 300 000 euros par territoire. Ces expérimentations sont portés des départements, une région et des métropoles, en associant, selon les territoires, les acteurs suivants : Pôle emploi, mission locale, CCAS, entreprises, chambres consulaires, etc .
Le cas de la Bretagne est singulier puisqu'un projet unique associe l'ensemble des conseils départementaux de la région, les métropoles de Brest et de Rennes ainsi que le conseil régional.
Les propositions de coopérations et mutualisations conçues dans ce cadre répondent à trois problématiques partagées :
- le repérage et l'orientation des publics allocataires du RSA et jeunes sans qualification, en simplifiant les démarches des usagers, en particulier en favorisant plus rapidement l'accès aux services d'accompagnement (développement d'outils plus performants de suivi des bénéficiaires par un échange d'informations entre les acteurs chargés de l'accompagnement des personnes) ;
- l'amélioration des accompagnements proposés, partant d'un constat que l'offre est trop cloisonnée entre d'un côté l'accompagnement social et de l'autre l'accompagnement vers l'emploi : il s'agit, entre autres, de proposer une offre de service très réactive aux personnes accompagnées (accès aux droits, accès à l'emploi, accès à la formation, consolidation financière des parcours, etc .) ;
- une gouvernance simplifiée et plus performante. Les travaux ont particulièrement identifié l'intérêt d'une approche régionale (ou interdépartementale) sur plusieurs champs partagés entre les collectivités, les opérateurs et les services de l'État : le développement de l'IAE dans certains secteurs clefs pour la Bretagne ; le lien politique d'insertion / politique de l'emploi et de formation professionnelle ; les problématiques de mobilités en vue de l'insertion professionnelle ; les chantiers relatifs aux systèmes d'information liés aux opérateurs du service public de l'emploi.
En particulier, les représentants de Régions de France entendus par le rapporteur ont mis en évidence la nécessité de rapprocher les bases de données « emploi » et « entreprises » dont disposent les régions des données « insertion » dont disposent les départements , dans le souci de faire correspondre au mieux la définition des parcours d'insertion avec les réalités et les besoins du tissu économique local, afin notamment de favoriser l'orientation vers les métiers en tension où les besoins de recrutements sont les plus importants.
De manière générale, s'il est légitime que le département joue un rôle prépondérant dans la mise en oeuvre du SPIE, il convient de veiller à ce que le dispositif ne se limite pas aux bénéficiaires du RSA : dans la mesure où ces publics sont précisément ceux que le département suit déjà, il existe un risque de biais en leur faveur. Il convient au contraire de s'assurer de la bonne inclusion des publics jeunes, sénior et handicapés, en associant davantage les acteurs compétents du service public de l'emploi (Cap emploi, missions locales, etc .).
Proposition n° 15 : Mieux associer les régions ainsi que les acteurs du handicap et de l'insertion des jeunes au service public de l'emploi et de l'insertion.
3. Poursuivre la stratégie de contractualisation avec les départements en accordant une confiance accrue aux acteurs locaux
La stratégie nationale de prévention et de lutte contre la pauvreté , lancée par le Président de la République en septembre 2018, porte une double ambition : la prévention, afin d'éviter « qu'un enfant pauvre aujourd'hui ne devienne un adulte pauvre demain », et l'émancipation sociale par l'activité et le travail.
Elle s'articule autour de cinq engagements ( cf . page 109), dont la traduction budgétaire s'inscrit dans une vision interministérielle. Ainsi, trois missions budgétaires contribuent au financement de la stratégie : « Solidarité, insertion et égalité des chances », « Cohésion des territoires » et « Travail et emploi ». En outre, certaines dépenses sont portées par les organismes de sécurité sociale, notamment la Caisse nationale d'allocations familiales (Cnaf).
Coordonnée par la déléguée interministérielle à la prévention et à la lutte contre la pauvreté, Marine Jeantet, la stratégie est déployée dans le cadre d'une contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales chefs de file, en particulier les départements .
Les crédits dédiés à la contractualisation atteignent 200 millions d'euros pour 2021, après 172,6 millions en 2020. 99 départements sont aujourd'hui signataires d'une convention d'appui à la lutte contre la pauvreté et l'accès à l'emploi (Calpae).
Cette démarche originale présente l'intérêt de permettre aux initiatives locales de se développer dans le cadre d'objectifs partagés au niveau national et de favoriser la coopération entre les acteurs au niveau de chaque territoire. Elle a permis, selon Marine Jeantet, « un dialogue très constructif entre l'État et les départements, avec une logique de co-construction qui a réactivé une dynamique locale ».
L'Assemblée des départements de France (ADF), tout en jugeant cette dynamique « positive », considère cependant que cette démarche de contractualisation ne fonctionne qu'à condition que l'évaluation se fonde sur des indicateurs partagés entre l'État et les départements . En effet, plusieurs départements ont vu leurs relations avec l'État se durcir depuis le début du processus de contractualisation dans la mesure où des indicateurs nouveaux, construits sans concertation, leur auraient été imposés 129 ( * ) . En 2020, près d'un tiers des départements n'ont pas obtenu la totalité des crédits pré-notifiés par l'État, parfois au motif d'une « absence de clarté » dans l'utilisation des crédits, comme l'a indiqué Marine Jeantet.
Il convient donc de veiller à ce que la tendance actuelle à la contractualisation des politiques sociales ne soit pas le signe d'une volonté de recentralisation de la part de l'État.
Proposition n° 16 : Respecter le cadre de la contractualisation de la stratégie pauvreté en fondant la participation de l'État sur les indicateurs partagés avec les collectivités territoriales.
La stratégie est mise en oeuvre dans les territoires sous l'égide de dix-huit commissaires nommés en septembre 2019 auprès des préfets de région. Des conférences régionales, nourries par les travaux de quinze groupes de travail thématiques par région, permettent de rassembler l'ensemble des acteurs.
Les commissaires assurent le lien entre les administrations régionales (agences régionales de santé, rectorats, etc .) et mettent en réseau les différents services de l'État. Selon Marine Jeantet, ces commissaires « ont réussi à créer un dialogue nourri avec les conseils départementaux, à un niveau politique, et ont noué des liens très forts avec les associations qui ont parfois du mal à se repérer dans la maille de l'administration de l'État ». Ils s'appuient pour cela sur les équipes des services de l'État et jouent un rôle de portage politique auprès du préfet de région afin de l'alerter sur certains sujets, notamment en cas de différend entre les administrations de l'État, lesquelles ont tendance à fonctionner « en silo ».
Après un an et demi d'existence, les commissaires commencent à être identifiés comme les référents pauvreté dans plusieurs territoires. Toutefois, étant seuls dans leur région, ils ne peuvent pas répondre à toutes les sollicitations qu'ils reçoivent aujourd'hui, ce qui tend à démontrer qu'il existait un réel besoin d'animation et de portage politique de ces sujets au niveau local.
Il serait par conséquent pertinent d'étoffer les équipes de l'État à ce niveau en adjoignant aux commissaires régionaux des relais départementaux, ce qui correspondrait au ressort des collectivités territoriales chefs de file.
Proposition n° 17 : Adjoindre aux commissaires régionaux à la lutte contre la pauvreté des relais départementaux.
Auditionnée par le rapporteur, l'Agence nouvelle des solidarités actives (Ansa), qui prend part à certaines des actions soutenues par la stratégie pauvreté, estime que l'État doit garantir un cadre dans lequel les acteurs locaux ont les moyens et le temps d'innover. Si les intentions initiales étaient positives, il apparaît que l'on se retrouve souvent en pratique dans des situations d'urgence dans lesquelles il est impossible de construire de nouvelles coopérations entre les acteurs locaux et d'opérer une transformation des politiques.
Proposition n° 18 : Sortir de l'urgence dans le cadre des appels à projets de la stratégie pauvreté pour laisser aux acteurs locaux le temps de s'organiser et de coopérer.
* 125 Le financement de l'insertion par l'activité économique, rapport IGF-IGAS, janvier 2013.
* 126 Articles L. 5311-3 et L. 5311-3-1 du code du travail.
* 127 Des dispositions identiques avaient été adoptées à l'article 17 de la proposition de loi relative à l'équilibre territorial et à la vitalité de la démocratie locale, dans sa rédaction adoptée par le Sénat le 13 juin 2017
* 128 Un appel à projets « SPIE » a sélectionné 31 nouveaux projets, dont aucun n'inclut la participation d'un conseil régional.
* 129 Cf. avis n° 143 (2019-2020) de M. Philippe Mouiller, fait au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi de finances pour 2020 (mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », déposé le 21 novembre 2019.