LES RECOMMANDATIONS
DES
RAPPORTEURS SPÉCIAUX
Recommandation n° 1 : les nouveaux accords avec les opérateurs engageant financièrement l'État ne doivent plus donner lieu à des renoncements à des recettes publiques sans vote du Parlement et doivent trouver une traduction au sein du budget général de l'État.
Recommandation n° 2 : l'architecture des prochains accords devra également permettre de faire apparaître clairement la part des cofinancements de l'État sur les différents chantiers des opérateurs.
Recommandation n° 3 : généraliser l'exigence, en amont de la prise des arrêtés ministériels, d'une délibération des conseils municipaux des communes concernées par les décisions d'implantation.
Recommandation n° 4 : mieux accompagner les maires dès la prise des arrêtés et mieux les sensibiliser aux pratiques spéculatives liées aux implantations d'antennes et aux renouvellements de bail.
Recommandation n° 5 : fixer des standards communs à l'ensemble des acteurs pour la réalisation de campagnes de mesures de couverture et faire évoluer les règles de validité des études réseaux en les considérant comme dépassées au-delà de 10 mois uniquement lorsque les opérateurs font valoir des évolutions significatives de leur réseau.
Recommandation n° 6 : assurer une meilleure coordination entre les différents volets du New Deal mobile en renforçant les obligations de transparence des opérateurs vis-à-vis des équipes projets locales.
Recommandation n° 7 : fixer un objectif de résorption complète des zones blanches à horizon 2027 et réévaluer les obligations des opérateurs pour garantir l'atteinte de cet objectif.
Recommandation n° 8 : mieux accompagner les maires en leur fournissant les éléments de documentation indispensables pour répondre aux inquiétudes des habitants sur l'implantation des nouvelles antennes.
Recommandation n° 9 : engager une réflexion sur de nouvelles incitations à la mutualisation des infrastructures.
La crise sanitaire a renforcé la nécessité d'améliorer la couverture mobile sur le territoire français. Alors que les confinements ont contraint au télétravail et à la numérisation de nombreuses activités, les rapporteurs spéciaux estiment qu'il est plus que jamais indispensable de garantir l'accès à la téléphonie mobile et à l'internet pour l'ensemble de nos concitoyens. Résorber la fracture numérique en matière de téléphonie mobile entre les territoires doit ainsi demeurer un sujet de mobilisation des opérateurs et des pouvoirs publics.
Les enjeux de la couverture mobile concernent à la fois la sécurité des personnes, avec la possibilité de contacter les services de secours ou de communiquer des messages d'alerte aux populations 1 ( * ) , et l'attractivité économique des territoires, avec la capacité qu'ont les entreprises à se connecter aux différents marchés via internet.
Du point de vue humain, le réseau mobile est indispensable pour maintenir le lien social, en particulier pour les personnes isolées. Lors du premier confinement, la hausse des flux mobiles n'a pas uniquement concerné les données, mais également le service « voix », permettant de maintenir le lien entre les personnes.
Évolution de la consommation voix mobile
pendant le premier confinement de 2020
(en millions de minutes)
Source : fédération française des télécoms, étude « Économie des télécoms » 2020
Alors qu'il existe encore des zones qui ne sont couvertes par aucun opérateur, les rapporteurs spéciaux considèrent que la France ne doit pas manquer le rendez-vous de la couverture et doit, compte tenu des délais inhérents aux déploiements, faire preuve d'anticipation.
Dans ce cadre, le New Deal mobile , conclu avec les opérateurs début 2018, a permis une mobilisation sans précédent des finances publiques.
L'absence de mise aux enchères des fréquences hertziennes a représenté un effort financier massif de la part de l'État, auquel se sont ajoutées la stabilisation des redevances d'utilisation des fréquences et la mise en place d'une exonération d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) de cinq ans au titre des antennes installées dans le cadre du New Deal mobile entre le 3 juillet 2018 et le 31 décembre 2022 2 ( * ) .
D'après les chiffrages retenus par la Cour, l'effort financier consenti par l'État pour mettre en oeuvre le New Deal est « estimé globalement à un peu moins de 3 milliards d'euros » 3 ( * ) .
En contrepartie, les opérateurs ont pris des engagements contraignants, qui constituent les différents volets de l'accord :
- modernisation du réseau : passage vers la 4G de l'ensemble des antennes 2G et 3G existantes avant fin 2020 4 ( * ) ;
- le dispositif de couverture ciblée (volet DCC) : amélioration de la couverture dans 5 000 zones identifiées comme insuffisamment couvertes par les équipes projets départementales et faisant l'objet d'arrêtés ministériels 5 ( * ) . Leur publication fait courir un délai allant jusqu'à deux ans pour les opérateurs pour en assurer la couverture (entre 600 et 800 zones identifiées chaque année de 2018 à 2025) ;
- amélioration de la couverture des axes de transport (volet ARP) : sont concernés les voies ferrées et les axes routiers sur lesquels circulent plus de 5 000 véhicules par jour en moyenne annuelle. Ils doivent être couverts en 4G ;
- le guichet 4G fixe : pour les zones non desservies par la fibre optique, les opérateurs Orange et SFR se sont engagés à déployer 1 000 sites dans des zones identifiées par le Gouvernement ;
- évolutions technologiques : les solutions dites « indoor » 6 ( * ) doivent être généralisées.
Le dispositif de couverture ciblé
Source : Guide pratique de la couverture ciblée à destination des maires, Mission France Mobile
Source : commission des finances du Sénat d'après le dossier de l'Arcep sur le suivi des obligations de déploiement
À l'aube du New Deal, la France était particulièrement en retard en matière de couverture mobile : ainsi, comme le relève la Cour des comptes dans son rapport, « la France était 26ème sur 28 au classement européen de la couverture 4G en 2015 » 7 ( * ) . Ce retard était d'autant plus préoccupant qu'il résultait de fortes disparités entre les territoires. Les principaux indicateurs de déploiement des réseaux sont en effet d'abord calculés sur des pourcentages de population couverte et non sur des objectifs de couverture géographique.
Cependant, l'augmentation de la couverture 4G avait déjà été largement entamée avant le New Deal mobile , comme en témoignent les cartes réalisées par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Ainsi, début 2018, il ne restait qu'un peu plus d'un quart des antennes déployées par les opérateurs qui n'étaient pas équipées de la technologie 4G 8 ( * ) .
La couverture 4G du territoire
au deuxième trimestre 2015 au quatrième trimestre 2017
Source : ARCEP
En revanche, les dispositifs de résorption des zones blanches, qui se sont succédé depuis 2003 9 ( * ) , n'ont pas permis de rattraper le retard et d'assurer une couverture mobile homogène sur l'ensemble du territoire . De ce point de vue, le New deal mobile a indéniablement permis d'accélérer les déploiements.
I. LE NEW DEAL MOBILE, UN ACCORD IMPARFAIT MAIS QUI A PERMIS D'ACCÉLÉRER L'ACCÈS DES TERRITOIRES RURAUX AUX RÉSEAUX MOBILES
A. UN DEAL ENTRE LE GOUVERNEMENT ET LES OPÉRATEURS, QUI LAISSE DE CÔTÉ LE PARLEMENT ET N'ASSOCIE PAS SUFFISAMMENT LES MAIRES
1. Une mise à l'écart du Parlement qui ne saurait être justifiée par un objectif d'efficacité
Alors que l'amélioration de la couverture mobile constituait en 2017 un engagement de campagne du Président de la République, les négociations avec les opérateurs, entamées au début de l'été ont duré jusqu'au début de l'année 2018.
Le New Deal mobile , accord souvent qualifié « d'historique » relève d'une méthode radicalement nouvelle pour le secteur, l'État renonçant à la perception de recettes contre des engagements chiffrés de la part des opérateurs.
L'amélioration de la couverture mobile, un engagement présidentiel
Dans son programme, le candidat à la Présidence de la République Emmanuel Macron inscrivait l'ambition de généraliser la couverture mobile : « les opérateurs téléphoniques doubleront la couverture mobile en zone rurale pour réduire les zones sans réseau, et l'État prendra ses responsabilités partout où cela sera nécessaire . » 10 ( * )
L'extinction, entre 2021 et 2024, des autorisations d'utilisation de fréquence a constitué « une opportunité réglementaire et économique unique », d'après la formule utilisée par la Cour des comptes. La négociation a ainsi été engagée dès juillet 2017 entre l'État et les opérateurs, sous l'égide de l'ARCEP.
Le 21 décembre 2017, une première proposition d'accord a été présentée par l'ARCEP. Le New Deal mobile s'est ensuite progressivement formalisé sous forme d'échanges de lettres entre les opérateurs et les ministres.
Dans l'ensemble, tant le régulateur que les pouvoirs publics ont estimé les termes de l'accord comme étant favorables à l'État, alors que les investissements supplémentaires des opérateurs devaient se situer entre 3,2 et 5,6 milliards d'euros.
Source : rapport de la Cour des comptes
Ainsi, le New Deal mobile s'est construit à l'occasion d'un véritable « troc » entre l'exécutif et les opérateurs. Le Gouvernement a consenti directement des avantages financiers considérables aux opérateurs sans que le Parlement ne soit saisi des principales dispositions de l'accord.
Si l'exonération d'IFER accordée aux antennes installées dans le cadre de l'accord a bien fait l'objet d'une disposition intégrée à la loi de finances pour 2019, la disposition centrale de l'accord, à savoir la renonciation aux quelques 2,5 milliards d'euros qu'aurait pu rapporter la mise aux enchères des fréquences hertziennes, n'a aucunement été débattue par les assemblées.
Un tel procédé est contraire au principe d'universalité budgétaire 11 ( * ) , aux termes duquel toutes les recettes et les dépenses de l'État doivent être retracées au sein du budget général. Ce principe est une condition essentielle de l'autorisation parlementaire de la dépense, qui constitue un principe constitutionnel, contenu dans l'article 14 de la déclaration des droits de l'Homme et du citoyen du 16 août 1789.
Les rapporteurs spéciaux déplorent ce choix du Gouvernement et partagent donc avec la Cour des comptes le constat selon lequel « le Parlement est tenu à l'écart d'une décision susceptible d'avoir un effet important sur le budget de l'État . »
La budgétisation des crédits, dans le cadre d'une trajectoire préalablement définie avec les opérateurs, aurait parfaitement pu être envisagée dès la fin 2017, ce qui n'aurait aucunement retardé la prise des premiers arrêté à l'été 2018.
Si la faible lisibilité budgétaire du plan France très haut débit, régulièrement dénoncée par les rapporteurs spéciaux, ne saurait servir de modèle, ce programme de grande ampleur engageant le budget de l'État pour des montants similaires, montre que le portage des crédits par une mission budgétaire ad hoc aurait pu être envisagé.
De plus, il apparait indispensable de donner plus de lisibilité sur la nature des financements des déploiements effectués dans le cadre de l'accord : son architecture actuelle n'établissant pas clairement l'origine des crédit ayant permis la mise en place d'une antenne, le flou reste durablement maintenu, y compris auprès des maires bénéficiant des déploiements.
Les rapporteurs estiment qu'une autre architecture budgétaire aurait ainsi permis d'afficher plus clairement la part réellement prise par l'État dans les investissements réalisés dans l'amélioration de la couverture mobile.
Recommandation n° 1 : les nouveaux accords avec les opérateurs engageant financièrement l'État ne doivent plus donner lieu à des renoncements à des recettes publiques sans vote du Parlement et doivent trouver une traduction au sein du budget général de l'État.
Les rapporteurs spéciaux estiment que l'exécutif aurait, a minima , dû communiquer davantage d'informations aux parlementaires sur le coût du New Deal mobile pour les finances publiques.
Comme le relève la Cour, « la renonciation de l'État à près de 3 milliards d'euros de recettes n'a été retranscrite dans aucun document annexé à la loi de finances, privant le Parlement d'éléments d'information utiles à l'exercice de ses responsabilités budgétaires . »
Les rapporteurs spéciaux déplorent qu'en l'absence de situation contrefactuelle sur le niveau des investissements qui auraient été ceux des opérateurs en l'absence d'accord, il n'est pas possible d'estimer la part des investissements réalisés par ces derniers qui soit réellement imputable au soutien public du New Deal mobile .
De plus, l'origine des financements n'est pas clairement identifiée par les acteurs locaux. Alors que les seuls interlocuteurs des maires après que l'arrêté a été pris sont les opérateurs, la part prise par les financements publics est souvent méconnue des élus locaux.
Ainsi, lors de l'inauguration des antennes déployées au titre du New Deal , les rapporteurs spéciaux ont pu constater un certain manque de clarté y compris dans les dossiers de presse, qui ne manquent pas de rappeler la somme totale des investissements opérés par les opérateurs, mais ne reviennent pas sur le fait que les antennes déployées dans le cadre du dispositif de couverture ciblé sont majoritairement financées par l'État.
Recommandation n° 2 : l'architecture des prochains accords devra également permettre de faire apparaître clairement la part des cofinancements de l'État sur les différents chantiers des opérateurs.
2. Une association des maires à renforcer
Dans les échanges des rapporteurs spéciaux avec les associations d'élus, il est apparu que les maires avaient été insuffisamment sensibilisés au dispositif de couverture ciblé.
En effet, au sein des équipes projet départementales, sont principalement impliqués les services des préfectures, les conseils départementaux et les associations d'élus. Les maires directement concernés par les décisions d'implantation n'interviennent que de manière secondaire dans les premières étapes du dispositif de couverture ciblée.
Le manque de prise en compte des maires aux premières étapes du projet est d'autant plus surprenant que les maires sont les premiers concernés et sont en première ligne pour les déploiements : ils peuvent participer à la recherche de terrains et délivrent les principales autorisations administratives nécessaires aux implantations (raccordement électrique, travaux de génie de civil et construction du site).
L'absence d'association directe des maires a pu conduire à des blocages sur certains sites d'implantation.
Il est notamment arrivé qu'après que certaines zones de couverture avaient fait l'objet d'un arrêté, les oppositions des équipes municipales ont conduit à l'abandon de projets d'implantation. La remise en cause des décisions d'implantation est soumise à une procédure relativement lourde, les équipes projet départementales devant faire remonter ces difficultés à la Mission France mobile qui prépare un arrêté modificatif visant à remplacer le site en question par un autre. Alors que ces difficultés auraient pu être anticipées, il s'agit d'autant de temps perdu pour l'amélioration de la couverture mobile du territoire.
De ce point de vue, les rapporteurs spéciaux saluent l'initiative de l'équipe projet départementale et de la préfecture des Pyrénées Atlantiques, qui exigent une délibération de la mairie concernée avant de faire remonter une zone à la Mission France mobile pour la prise de l'arrêté . Une telle exigence permet d'associer les équipes municipales et garantit le respect de la démocratie locale, une décision nationale ne pouvant ainsi être prise sans l'accord des élus le plus directement concernés.
Recommandation n° 3 : généraliser l'exigence en amont de la prise des arrêtés ministériels d'une délibération des conseils municipaux des communes concernées par les décisions d'implantation.
Par ailleurs, les rapporteurs spéciaux ont pu noter que le manque de connaissance du dispositif par les maires expliquait en grande partie les phénomènes de spéculation foncière concernant les implantations d'antenne . En effet, les situations de spéculation foncière sur les terrains de la part des opérateurs d'infrastructures mobiles passives ( tower companies ) sont récurrentes. Ceux-ci prennent contact avec les élus après publication de l'arrêté et en amont de la désignation de l'opérateur chef de file 12 ( * ) et donc du premier contact entre les opérateurs et la mairie.
Ces situations ne sont pas sans poser de difficultés, alors qu'elles renchérissent le coût du foncier pour les opérateurs et que les terrains choisis par les spéculateurs ne correspondent pas toujours à la localisation optimale pour assurer la couverture demandée par arrêté.
Pour mettre un terme à ces situations au plus vite, les rapporteurs spéciaux recommandent que l'opérateur chef de file soit désigné aussitôt après la parution de l'arrêté et que les préfectures ou la mission France Mobile prennent contact avec les mairies dès que les communes sont désignées par arrêté . Ce premier échange doit constituer l'occasion de communiquer aux maires un rappel du dispositif de couverture ciblée 13 ( * ) , lui faire parvenir les coordonnées de l'opérateur chef de file et d'un référent au sein de l'équipe projet départementale. Les élus pourraient également par ce biais être mis en garde contre les pratiques spéculatives des towerco .
L'exigence d'un mandat octroyé par les opérateurs pour réserver un terrain pourrait également constituer une solution . Elle a fait l'objet d'un amendement de notre collègue Patrick Chaize à la proposition de loi visant à réduire l'empreinte environnementale du numérique 14 ( * ) et est donc actuellement en cours d'examen par le Parlement.
Les phénomènes de spéculation portent également sur des pylônes déjà en place . Ainsi, un exemple a été donné aux rapporteurs spéciaux, dans lequel il avait été promis à un maire bénéficiaire du dispositif de couverture ciblée, une rente annuelle de 900 euros puis, à l'issue des douze années du bail signé avec l'opérateur, une multiplication par deux des loyers .
La tentation d'accepter ce type d'offre reste forte pour les maires, peu familier du dispositif et des risques de démontage d'antennes par les opérateurs. Il est indispensable de mieux les sensibiliser afin de limiter ce type de pratiques.
Recommandation n° 4 : mieux accompagner les maires dès la prise des arrêtés et mieux les sensibiliser aux pratiques spéculatives liées aux implantations d'antennes et aux renouvellements de bail.
* 1 Voir notamment, un article du journal Les Échos évoquant les alertes météos.
* 2 Article 176 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.
* 3 Répartis entre 2,5 milliards d'euros de renonciation aux enchères, 280 millions d'euros de stabilisation des redevances et 120 millions d'euros liés aux exonérations d'IFER. Rapport de la Cour, p. 87 et 88.
* 4 Un délai complémentaire jusqu'au 31 décembre 2021 s'applique aux pylônes installés dans les anciennes zones blanches centre bourgs.
* 5 - 3 000 zones, définies d'après les besoins formulés par les collectivités territoriales doivent être couvertes par un ou plusieurs opérateurs ;
- 2 000 zones, plus denses, dans lesquelles aucun opérateur ne dispose d'une bonne couverture mobile (voix et SMS) pour lesquelles seront mis en place autant de nouveaux sites, mutualisés en RAN sharing à 4 opérateurs.
* 6 Ces solutions visent à permettre de passer des appels et d'envoyer des messages au moyen du réseau internet fixe.
* 7 Rapport de la Cour, citant l'indice « Digital Economy and Society Index ».
* 9 Il s'agit d'abord de la convention de couverture mobile des « zones blanches » en 2G, par la convention nationale du 15 juillet 2003, visant la couverture d'un peu plus de 3 000 communes, complété en 2008 par un programme complémentaire de 364 nouvelles communes. En 2016, un double appel à projet a été lancé pour couvrir 800 sites mobiles stratégiques et les zones blanches - centres-bourgs. Un deuxième volet de zones blanches centre bourgs a été lancé et 2017, faisant l'objet de deux listes de site, la première en janvier, la seconde en mai.
* 10 Programme d'En Marche !, printemps 2017, p. 28.
* 11 Ce principe, défini initialement par l'article 18 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances veut que « l'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont imputées à un compte unique, intitulé budget général. » Les seules exceptions sont les comptes d'affectation spéciale. Si l'ordonnance de 1959 a été abrogée par l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1 er août 2001, l'article 6 reprend le même principe : « le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. »
* 12 Pour chacun des projets, un opérateur est choisi entre les opérateurs pour l'installation des pylônes associés.
* 13 De ce point de vue, la plaquette réalisée par l'agence nationale de la cohésion des territoires mériterait d'être davantage diffusée.
* 14 Article 24 bis de la proposition de loi .