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Relatif aux crédits relatifs à la création, la transmission et la démocratisation des savoirs du projet de loi de finances 2022

24 novembre 2021 : relatif aux crédits relatifs à la création, la transmission et la démocratisation des savoirs du projet de loi de finances 2022 ( rapport d'information )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 24 novembre 2021

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M. Laurent Lafon, président. - Notre ordre du jour appelait initialement ce matin l'examen des avis budgétaires consacrés aux crédits alloués à la « Création », aux « Patrimoines », au « Cinéma » et à l'« Action culturelle extérieure » au sein du projet de loi de finances pour 2022.

Le rejet de la première partie du texte hier après-midi dans l'hémicycle, qui a entrainé le rejet de l'ensemble du projet de loi de finances nous contraint cependant à transformer ces avis législatifs en rapport d'information.

Cette solution permet de prendre acte du rejet du texte par le Sénat tout en permettant à nos rapporteurs de faire connaître leurs analyses sur les missions, les crédits et les politiques publiques relevant de leurs compétences respectives.

Je cède immédiatement la parole à Sylvie Robert pour nous présenter son rapport sur les crédits consacrés à la « Création » ainsi qu'à la « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

Mme Sylvie Robert, rapporteure. - La mission « Culture » ne fait pas exception à la règle cette année : ses crédits sont en progression de près de 10 % en 2022 et ce sont principalement les deux programmes dont j'ai la charge qui bénéficient de ces hausses de crédits. La croissance des crédits du programme « Création » est de l'ordre de 6 %. Quant au programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », il connait une croissance spectaculaire, avec une hausse de ses crédits de 30 %.

En ce qui concerne la création, l'État confirme son engagement budgétaire dans ce domaine en 2022, avec près d'1 milliard d'euros inscrits au titre du programme 131 et du plan de relance.

Les trois priorités vers lesquelles s'orientent les hausses de crédits en 2022 correspondent aux principaux points de fragilité qui risqueraient de gripper la reprise déjà trop timide de l'activité.

La première priorité porte sur le soutien à la création dans les territoires. Elle se traduit par une revalorisation des crédits alloués aux labels, aux équipes artistiques et aux résidences. Elle donne également lieu à 10 millions d'euros de mesures nouvelles en faveur des festivals, afin d'accompagner financièrement la redéfinition de la politique de l'État en direction de ces manifestations, qui doit être annoncée lors de la troisième édition des états généraux des festivals à Toulouse la semaine prochaine. Ces nouveaux crédits étaient nécessaires pour rendre crédibles les annonces à venir et seront sans doute complétés en gestion.

La deuxième priorité concerne l'accompagnement des opérateurs en fonctionnement et en investissement. La revalorisation des crédits destinés aux opérateurs reste cependant contenue, puisque plus de 40 millions d'euros de crédits supplémentaires devraient être alloués aux opérateurs de la création dans le cadre du collectif budgétaire actuellement en discussion.

Le soutien à l'emploi constitue la troisième priorité, avec 5 millions d'euros de mesures nouvelles en faveur du Fonds pour l'emploi pérenne dans le spectacle (Fonpeps). Il s'agit en fait plus d'une mesure de sincérité budgétaire que d'une véritable mesure nouvelle. Je regrette que l'État ne se soit pas donné de marges de manoeuvre financières pour financer l'éventuelle prolongation de certaines des mesures qui avaient été mises en place pour soutenir l'emploi en 2021 et qui doivent s'éteindre à la fin de l'année.

Malgré ce soutien accru, je reste extrêmement inquiète pour la situation de la création en 2022. Les perspectives restent alarmantes. D'une part, la situation financière des établissements demeure extrêmement fragile. Le soutien de l'État n'a généralement pas suffi à compenser les pertes. Le maintien de mesures sanitaires constitue un vrai frein pour la relance de l'activité et nécessite une intervention de l'État pour compenser les pertes, même si un décret paru mi-novembre a enfin rétabli les jauges à 100 %, ce qui pourrait peu à peu améliorer la situation.

D'autre part, la reprise reste encore limitée. Les ventes de billets enregistrent un infléchissement très net. On ne peut pas non plus exclure que la crise se soit traduite par un changement durable des habitudes culturelles des Français.

Dans ces conditions, le budget suffira-t-il pour permettre aux acteurs de la création de franchir le cap de l'année 2022 ? Rien n'est moins sûr. On ne peut écarter, à ce stade, le risque d'avoir à prolonger certaines des mesures exceptionnelles de soutien ou à en mettre en place de nouvelles, en fonction de l'évolution de la situation sanitaire et il faut bien reconnaitre que les circonstances actuelles n'encouragent guère à l'optimisme.

Il faudra donc que le ministère fasse preuve d'une grande vigilance courant 2022 et c'est pourquoi j'insiste sur le fait que l'une des urgences me parait être d'avoir des instances de concertation opérationnelles, avec les collectivités et avec les professionnels du secteur, pour pouvoir réagir rapidement et au plus près des besoins des uns et des autres. La structuration des filières musicales et des arts visuels en régions doit constituer également une priorité.

Permettez-moi également quelques mots sur la situation des artistes et des équipes artistiques, qui restent les premières victimes de la crise sanitaire. Depuis 2020, les aides sectorielles du ministère de la culture se sont essentiellement portées sur les lieux. Si ce soutien a évidemment eu des retombées positives sur les artistes en permettant d'assurer le règlement des contrats de cession en cours, il a surtout profité, en termes d'emploi, à l'emploi permanent de ces structures, moins aux artistes.

Le risque, c'est donc que la lenteur de la reprise, le maintien de restrictions sanitaires et l'engorgement des productions artistiques ait des conséquences durables sur l'emploi intermittent et l'activité des artistes visuels. De nombreux artistes sont aujourd'hui découragés, les reconversions professionnelles sont très nombreuses parmi les intermittents.

La crise a rendu très difficile l'insertion des jeunes artistes sur le marché du travail et il s'agit là d'une vraie source de préoccupation, à laquelle le budget pour 2022 ne répond que très imparfaitement.

Peut-être que si le ministère de la culture soutenait davantage les tiers lieux, les lieux de fabrique artistique, les structures de l'économie sociale et solidaire, il trouverait là un levier, car ces structures sont des sources de débouchés importantes pour les jeunes artistes et des lieux essentiels à l'accès à la culture dans les territoires, urbains comme ruraux.

On en revient au problème que nous avions pointé du doigt, avec Sonia de La Provôté, dans le rapport sur les crédits du plan de relance pour la création : la forte rigidité du budget de la création, dont l'essentiel des crédits sont fléchés en direction des opérateurs et des labels, prive aujourd'hui l'administration centrale et les directions régionales des affaires culturelles (DRAC) de toute marge de manoeuvre pour accompagner sur les territoires de nouveaux projets structurants. Il serait vraiment utile de laisser un minimum de latitude aux DRAC pour soutenir les projets émergents, hybrides ou ceux qui concernent des territoires plus reculés ou des disciplines plus négligées.

J'en viens maintenant au programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».

Du côté de l'enseignement supérieur culture et des enseignements spécialisés, je voulais vous indiquer que les choses pourraient être en cours d'évolution.

En ce qui concerne les écoles d'architecture, le ministère de la culture et le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation devraient créer 10 postes supplémentaires d'enseignants-chercheurs pour accompagner la mise en oeuvre de la réforme de 2018. Cet effort devra être poursuivi en 2023, mais c'est un premier signe.

En ce qui concerne les écoles d'art territoriales, une mission conjointe a été confiée à l'inspection générale des affaires culturelles, l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche et l'inspection générale de l'administration il y a quelques mois sur la question de l'alignement du statut de leurs enseignants sur celui des enseignants des écoles nationales. Même si je déplore qu'aucun calendrier n'ait été acté, j'espère que cette mission permettra enfin de débloquer cette situation, qui pose un vrai problème pour la cohérence du réseau des écoles d'art dans notre pays.

En ce qui concerne les conservatoires, la réforme du classement des conservatoires devrait finalement faire l'objet de concertations dans les mois à venir et le ministère de la culture n'a pas perdu de vue l'objectif initial d'une entrée en vigueur progressive au cours de l'année universitaire 2022-2023. Il serait important que cette réforme aboutisse pour répondre à l'attente d'une présence renforcée de l'État et d'une évolution de sa politique en faveur des conservatoires. Les critères actuels ne sont plus en phase, ni avec les missions remplies par les conservatoires et le rôle qu'ils jouent dans les territoires, ni avec les attentes de leurs publics.

Le principal enjeu du programme 361, c'est le Pass culture, qui connait deux évolutions majeures : d'une part, sa généralisation à tous les jeunes de 18 ans depuis la réouverture des établissements culturels en mai dernier ; d'autre part, son extension, à compter de janvier 2022, aux jeunes collégiens à partir de la 4e, ainsi qu'aux lycéens. Concrètement, de la 4e à la terminale, les professeurs auront la possibilité de réaliser un projet collectif avec les élèves de leur classe en choisissant une offre parmi le catalogue proposé par le Pass culture. En outre, les lycéens se verront attribuer un crédit individuel, de 20 euros en 2nde et de 30 euros en 1ère puis en terminale, à consommer sur l'application Pass culture pour se familiariser progressivement avec elle et favoriser ainsi la construction d'un véritable parcours.

Pour financer ces évolutions, les crédits progressent de 140 millions d'euros en 2022, soit une augmentation de 237 %, pour s'établir à 199 millions d'euros. Le ministère de l'éducation nationale prend directement en charge sur ses crédits le volet collectif du Pass culture, à hauteur de 45 millions d'euros, soit un financement total par l'État du Pass culture de 244 millions d'euros en 2022. Cela signifie que cet instrument devient désormais l'axe majeur, à la fois de la politique d'éducation artistique et culturelle (EAC), dont les crédits s'établissent pour le reste à 100 millions d'euros, et de toute la politique de démocratisation culturelle en général.

Avec Jean-Raymond Hugonet et Sonia de La Provôté, nous avons conduit un certain nombre d'auditions sur le sujet : le nouveau Président de la SAS Pass culture, les cabinets des ministres de la culture et de l'éducation nationale, les services du ministère de la culture, ainsi que le Vice-président du Haut conseil à l'éducation artistique et culturelle.

J'ai d'abord le sentiment que la généralisation du Pass culture et son ouverture aux jeunes de moins de 18 ans rendent le Pass culture un peu plus cohérent avec la politique menée en matière de démocratisation culturelle.

Reconnaissons aussi que plusieurs des réserves que nous avions formulées semblent avoir été entendues. Un continuum entre l'EAC et le Pass culture est désormais en place. Les plateformes ne tirent pas de bénéfice à être présentes sur l'application et elles assurent même indirectement le financement, aux côtés de l'État, de cet instrument puisque leurs offres ne leur sont pas remboursées, mais sont décomptées des crédits du jeune.

En revanche, la SAS doit encore intensifier ses efforts pour toucher les jeunes les plus éloignés de la culture et pour développer des dispositifs de médiation, même s'il a commencé à prendre des actions en ce sens.

Compte tenu du volume des crédits engagés en 2022, il faut absolument que le Pass apporte la preuve de son efficacité en termes de démocratisation de la culture, de diversification des pratiques culturelles des jeunes, de promotion de la diversité culturelle et de soutien aux acteurs culturels les plus fragiles. Il serait bon, à mon sens, que le dispositif fasse l'objet d'une évaluation qualitative sur ces sujets avant l'automne prochain.

J'identifie notamment trois défis qui attendent la SAS pour permettre au Pass culture de ne pas se réduire à une simple approche consumériste de la culture, mais de se révéler comme une véritable politique publique.

D'abord, comment assurer la bonne articulation du Pass culture avec la politique d'EAC ?

La création du volet collectif du Pass culture ne marquera un progrès de l'EAC que si les établissements scolaires ne réduisent pas à due proportion leurs budgets d'EAC et si les actions qu'il finance s'inscrivent dans un véritable projet d'établissement en matière d'EAC. Si la sortie effectuée grâce au Pass n'est pas préparée en amont, ne donne pas lieu à des discussions avec la classe ensuite pour aller plus loin, ce ne sera pas véritablement de l'EAC. Je rappelle que l'EAC est fondée sur trois piliers : fréquenter, pratiquer, s'approprier des connaissances. Il faut donc, en complément, former les enseignants et les artistes.

Ensuite, comment faire en sorte que le Pass culture garantisse à tous les jeunes une égalité d'accès à la culture sur le territoire ?

Le Pass reposant sur les propositions des offreurs existants, il n'abolit pas les inégalités territoriales d'accès la culture. D'où l'importance du partenariat entre la SAS et les collectivités territoriales pour lever les barrières dans l'accès à la culture qui peuvent être liée, soit au niveau de l'offre, soit à la problématique du transport.

Enfin, le Pass peut-il contribuer à la relance de l'ensemble du secteur culturel ?

C'est toute la question de la capacité du Pass culture à parvenir à diversifier les pratiques culturelles des jeunes. Au regard de la répartition actuelle des réservations entre les différentes catégories, je crois que des efforts sont encore nécessaires pour mieux valoriser les offres dans le domaine du spectacle vivant, des musées et des centres d'art.

Cette question me permet, en quelque sorte, de boucler la boucle car l'enjeu de 2022 pour la création, c'est bien celui de la relance, compte tenu des incertitudes actuelles. Même si le niveau des crédits est très élevé, il faudra faire preuve de la plus grande vigilance pour accompagner le secteur jusqu'au terme de cette crise qui est encore loin d'être achevée en ce qui le concerne.

Mme Céline Boulay-Espéronnier. - Frappé de plein fouet par les conséquences dévastatrices de la crise sanitaire, le secteur de la culture réclamait un engagement budgétaire conséquent de la part du Gouvernement. Il serait malhonnête d'affirmer que l'effort d'investissement n'a pas été à la hauteur de l'urgence. Les crédits de l'État ont permis de voler au secours d'opérateurs et d'acteurs culturels déjà fragiles avant la crise et plus que jamais menacés de précarisation. Il faudra ensuite se poser la question de la pérennité de ces nouvelles dotations financières, tant du point de vue de l'équilibre budgétaire général qu'au regard de la situation de dépendance aux fonds publics dans laquelle stagnent une partie des filières couvertes par la mission.

Si les crédits du programme « 131 » progressent, on peut déplorer que les aides accordées par l'État au travers de ce programme et des crédits du plan de relance visent davantage la sauvegarde des opérateurs frappés par la crise que le soutien à une véritable relance économique rapide du secteur. On peut ainsi regretter l'absence de recours au levier du crédit d'impôt pour le spectacle vivant ou du plus récent crédit d'impôt pour les représentations théâtrales. Véritable coup de fouet fiscal, ce crédit d'impôt permettrait à de nombreuses structures culturelles d'évoluer de la survie vers l'investissement dans des projets d'avenir.

La généralisation du Pass culture soulève également des interrogations. Déployé dans toute la France depuis mai 2021, il devrait être étendu aux jeunes de 15 ans et plus et aux élèves à partir de la 4e dès 2022. Le coût de cette montée en chargé est établi à 140 millions d'euros en année pleine pour la mission « Culture ». Avec plus de 770 000 jeunes ayant activé leur Pass, le succès du dispositif auprès de la population visée est indéniable. Néanmoins, le Pass culture ne doit pas s'éloigner de sa vocation en se résumant, par exemple, à un moyen de financement d'achats scolaires.

Afin de favoriser la démocratisation culturelle et l'égalité des chances, l'EAC doit demeurer une priorité de l'État et le Pass culture n'est qu'un instrument destiné à servir cette politique éducative. Cette dernière doit se traduire par la mise en place d'un véritable parcours culturel, ciblant notamment le spectacle vivant. Il faudra veiller à faire du Pass une véritable plateforme en faveur de l'EAC et que cette incitation produise des effets qui s'inscrivent dans le temps.

Enfin, en tant qu'élue parisienne, je souhaiterais évoquer le chantier de la cathédrale Notre-Dame de Paris. L'apport du plan de relance au programme « Patrimoines » ne saurait faire oublier qu'à l'exception de la dépense fiscale liée au mécénat, aucun financement public n'a été alloué aux travaux de conservation et de restauration. Les donateurs privés contribuent aujourd'hui seuls au financement de l'établissement public en charge de ces travaux, ce qui est non seulement en contradiction avec la loi du 29 juillet 2019, mais trahit l'intention des donateurs. En abandonnant ce joyau de notre culture qui inspira la plume lumineuse de Victor Hugo, l'État commet un manquement qu'il convient de réparer au plus vite.

Mme Sonia de La Provôté. - Sur le plan budgétaire, l'augmentation des crédits du programme 131 est positive. Le budget pour 2022 n'est pas un budget classique. C'est particulièrement vrai pour le secteur de la culture, dont la reprise n'est toujours pas vraiment palpable. Le secteur reste en proie à de nombreux risques. Je ne suis pas sure que la manière dont les crédits sont répartis permettent de les atténuer.

Les crédits profitent une nouvelle fois principalement aux opérateurs, aux labels et aux plus grosses structures, qui ne sont pas nécessairement ceux qui contribuent le plus à la diffusion de la culture sur les territoires. Pour l'essentiel, les crédits déconcentrés sont fléchés vers les labels et la mise en oeuvre d'appels à projets nationaux. Il ne s'agit donc pas, à mon sens, de véritables crédits déconcentrés, d'autant qu'il y a un manque évident d'interaction avec les collectivités territoriales, qui sont pourtant les principaux financeurs de l'accès pour tous à la culture et de la mise en oeuvre des droits culturels.

Compte tenu de l'ampleur des menaces qui pèsent encore sur le secteur culturel en 2022, il ne faut pas relâcher le niveau de vigilance : chacun devra maintenir le niveau de ses contributions.

Je déplore qu'aucun réel progrès n'ait été enregistré au cours des dernières années concernant les réformes structurelles, qui sont pourtant au coeur de la problématique de l'accès à la culture. La question des écoles d'art territoriales n'est toujours pas traitée. La réforme du classement des conservatoires reste en suspens. Même sur les écoles d'architecture, les avancées ne sont pas suffisantes pour assurer la pleine mise en oeuvre de la réforme de 2018.

S'agissant du Pass culture, il me semble qu'il y a un risque réel, en privilégiant cet instrument, d'aboutir à une politique d'EAC consumériste, alors que l'EAC repose plutôt, à mes yeux, sur la médiation et l'accompagnement des jeunes. Ce sont les deux axes qu'il conviendrait de développer dans l'objectif du « 100 % EAC ». Pour ma part, j'estime que les plateformes bénéficient bel et bien du Pass culture car si elles ne perçoivent rien sur un plan financier, elles récupèrent des données sur les jeunes. C'est une vraie richesse pour elles et c'est évidemment un danger pour les jeunes, qui risquent de se retrouver captifs à leur insu.

M. Pierre Ouzoulias. - Le budget de la culture pour 2022 est un budget de crise, qui tente surtout de sauver les opérateurs. Le Gouvernement vient au secours des opérateurs dans le domaine de la culture de la même manière qu'il vient au secours des entreprises dans les autres secteurs. Mais, au final, il s'est contenté de sauver une filière, sans autre vision pour la culture. Il n'y a eu aucune réflexion sur ce que représente la culture en France et la politique culturelle qu'il convient de mettre en place.

Le Pass culture illustre parfaitement le mode d'action du Gouvernement en matière culturelle. C'est l'une des raisons pour lesquelles mon groupe a systématiquement rejeté les crédits de la mission « Culture » au cours des quatre dernières années. Nous considérons que le Pass culture s'apparente à un chèque « culture », comme dans d'autres domaines, le Gouvernement met en place un chèque « énergie ». La philosophie du Pass culture me parait liée au concept anglo-saxon de capital humain : chaque jeune est détenteur d'un capital qu'il peut enrichir en achetant des produits, avec l'aide de l'État, sur le marché de la culture, lui-même régulé par l'État. Dans cette conception, l'exception culturelle française ne réside plus que dans une intervention de l'État sur le marché de la culture.

Autant dire que cette vision nous parait très éloignée de celle de Malraux, où l'art et la culture sont appréhendés comme des vecteurs d'instruction, des moyens de contribuer à l'émancipation des individus au bénéfice de la société toute entière. Les élus partageaient jusqu'ici cette vision, rendant possible une continuité des politiques culturelles dans les territoires malgré les alternances. Il me semblerait important, une fois la crise passée, que nous analysions l'influence prise par le modèle anglo-saxon par rapport à la vision qui avait cours jusqu'ici.

M. Lucien Stanzione. - Alors que le retour à la normale des activités dans le secteur de la culture n'est pas pour demain, les crédits devraient être moins élevés en 2022 qu'en 2021 : la plupart des crédits du plan de relance destinés à la création étaient inscrits sur 2021. L'année prochaine sera donc une vraie année charnière où l'on peut craindre que les effets de la crise se fasse véritablement sentir, faute d'un niveau suffisant de crédits pour compenser une activité toujours molle.

Le problème du Pass culture, c'est qu'il imprime une vision court-termiste de l'EAC. La mise en oeuvre des droits culturels ne se résume pas à l'achat de livres ou de places de concert. L'effort en matière d'EAC n'est pas au rendez-vous. Ses crédits sont dispersés. Cette politique manque encore d'une vision globale, stratégique.

S'agissant de l'enseignement supérieur culture, il est vrai que les crédits sont en hausse, mais il n'y a pratiquement rien pour les écoles d'art.

En tant que sénateur du Vaucluse, il est pratiquement de mon devoir d'évoquer la question des festivals. La saison 2021 s'est mieux passée que prévu. À Avignon, le public a été au rendez-vous. Il n'empêche que certains festivals ont de plus en plus de mal à survivre après ces deux années de crise et il est important que l'État se réengage sur ces questions.

En conclusion, je saluerai l'effort budgétaire, tout en m'interrogeant sur la manière dont les crédits ont été répartis.

M. Bernard Fialaire. - Je regrette les stratagèmes indignes de notre assemblée qui empêchent que nous débattions de ce rapport en séance.

J'ai le sentiment que la crise a été relativement bien surmontée par le secteur de la culture grâce à une intervention de l'État que je juge à la hauteur. Je suis plutôt un défenseur du Pass culture, même s'il ne saurait être l'unique instrument de la politique culturelle. Je crois utile qu'il y ait à la fois une politique d'éducation artistique et culturelle descendante, et une part d'autonomie laissée à chacun, dans la mesure où l'autonomie est aussi source de découvertes.

M. Jean-Raymond Hugonet. - En ce qui concerne le Pass culture, je reconnais tout à fait au Président de la République le droit qui est le sien de vouloir impulser une politique culturelle d'une nature particulière. Mais il me parait absurde que cette politique fasse table rase du passé, sans aucune considération pour l'action des collectivités territoriales dans le domaine culturel et l'offre qu'elles ont développée. C'est ce qui suscite mon agacement. Un autre exemple : au moment de la création du Pass culture, l'idée d'en ouvrir le bénéfice aux jeunes de moins de 18 ans avait été balayée d'un revers de main pour revenir finalement sur cette décision à peine quelques années après.

Il me semble que le Pass culture est une parfaite illustration du « fait du prince ». C'est un pur outil de communication. Je regrette l'argent qui y est investi, alors qu'il existe des moyens simples de renforcer l'EAC selon une approche éducative et non mercantile, par exemple en créant une nouvelle catégorie de professeurs - les professeurs de l'éducation artistique et culturelle -, comme le demandent les musiciens intervenants (aussi connus sous le nom de « dumistes ») depuis plusieurs années.

Mme Sylvie Robert. - Je retiens de vos interventions la nécessité de continuer à suivre attentivement au sein de notre commission les évolutions du Pass culture et ses résultats. En quatre ans, les crédits de l'EAC ont évolué pour s'orienter désormais, aux deux tiers, vers le Pass culture.

L'augmentation des crédits de la culture est indéniable. Mais comment expliquer que les chantiers dont on parle pourtant depuis des années - celui des écoles d'architecture, des écoles d'art, des conservatoires - ne s'ouvrent que maintenant, en fin de quinquennat ?

Compte tenu des fortes incertitudes sur l'évolution de la situation sanitaire, les inquiétudes restent vives pour 2022 et 2023. La situation des artistes est un vrai sujet de préoccupation. C'est la raison pour laquelle nous devons continuer à regarder de près la situation du secteur, car le passage de l'année 2022 à l'année 2023 sera décisif.

La commission autorise la publication du rapport d'information.