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Les outre-mer au coeur de la stratégie maritime nationale

24 février 2022 : Les outre-mer au coeur de la stratégie maritime nationale ( rapport d'information )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La France a adopté en 2017 une stratégie nationale pour la mer et le littoral qui constitue le cadre de référence pour l'ensemble des politiques publiques maritimes sur une période de six ans.

À l'approche de son terme, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a confié à Philippe Folliot, Annick Petrus et Marie-Laure Phinera-Horth l'élaboration d'un rapport d'information pour en évaluer sa mise en oeuvre pour les outre-mer.

Sous la conduite de son président, Stéphane Artano, la délégation s'est plus particulièrement intéressée à la place des outre-mer dans cette stratégie et a mené une vingtaine d'auditions, soit au total une soixantaine de personnes entendues et plus de trente heures de réunions.

Alors que tout laisse à penser que le XXIe siècle sera maritime, comment la France valorise t-elle son immense zone économique exclusive ? De quel bilan peut-elle se prévaloir en tant que nation maritime de premier plan ? Quel projet porte-elle pour les outre-mer où se situent 97 % de son domaine maritime ?

Dressant un bilan décevant de la mise en oeuvre de la stratégie de 2017, les rapporteurs pointent le paradoxe d'une stratégie nationale indissociable des espaces océaniques ultramarins mais qui peine à reconnaître, intégrer et associer pleinement ses outre-mer à la mesure de leurs atouts réels. Dès lors, comment espérer rassembler la communauté nationale autour d'objectifs mobilisateurs pour l'ensemble de nos territoires et nos concitoyens ?

À l'heure où la compétition mondiale s'exacerbe et où notre pays se positionne comme leader pour la protection des océans, le présent rapport propose d'inverser notre regard et de bâtir la puissance maritime française à partir d'une vision plus conforme aux réalités géographiques, fondée sur les axes d'action suivants :

- replacer les outre-mer au coeur de la stratégie maritime nationale ;

- consolider notre souveraineté maritime pour crédibiliser les ambitions françaises ;

- faire de la prochaine stratégie maritime 2023-2029 le moteur de la transition économique en outre-mer.

I. REPLACER LES OUTRE-MER AU CoeUR DE LA STRATÉGIE MARITIME FRANÇAISE

A. LA FRANCE, PUISSANCE MARITIME GRÂCE À SES OUTRE-MER

1. Un immense domaine maritime, riche de potentialités
a) Le deuxième espace maritime mondial
(1) Un espace à 97 % ultramarin

Par son histoire, notre pays a hérité d'une géographie singulière qui correspond à l'ensemble formé par la France hexagonale et ses douze territoires ultramarins.

En clôture des Assises des outre-mer, le 28 juin 2018, le Président de la République Emmanuel Macron a souligné cette singularité française : « Nous sommes un pays un peu particulier. Ce terme d'outre-mer, qui voudrait dire qu'il y a un centre et des territoires d'une périphérie lointaine, est toujours impur à décrire ce que nous sommes. Il y a un archipel de France... La nation française ne se limite pas à un Hexagone et à des confettis d'empire. » Récemment Olivier Poivre d'Arvor, ambassadeur chargé des pôles et des enjeux maritimes, l'a redit1(*) : « Nous ne sommes pas un Hexagone, nous sommes un archipel. Et nous ne devons plus penser en terriens mais en « meriens » !

Du fait de cet « archipel » dispersé autour de la Terre et des dispositions régissant le droit de la mer2(*), la France possède le deuxième espace maritime mondial en superficie3(*), derrière les États-Unis mais bien avant l'Australie et la Russie, avec près de 11 millions de km², soit vingt fois la superficie de la seule France hexagonale.

Sur ce total, les espaces maritimes ultramarins4(*) représentent à eux seuls près de 97 %, avec près de la moitié pour la Polynésie française (4,5 millions de km2). Les autres principales localisations françaises sont les Terres australes et antarctiques (presque 2 millions de km2), la Nouvelle-Calédonie (1,5 million de km2) et l'île de La Passion-Clipperton avec une ZEE de 440 000 km2 tandis que les zones maritimes de France hexagonale sont d'une surface de 350 000 km2.

Répartition des espaces maritimes

Source : Office français de la biodiversité (OFB)

La France est ainsi le seul pays dans le monde présent sur quatre océans : l'océan Atlantique, (Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon), l'océan Indien (La Réunion, Mayotte, Terres australes et antarctiques françaises), l'océan Austral (par le biais des TAAF) et l'océan Pacifique (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna, île de La Passion-Clipperton). Ces espaces maritimes offrent à notre pays des droits exclusifs d'exploration, d'exploitation, de préservation et de gestion des ressources et attribuent la primauté des intérêts à l'État côtier.

Carte des espaces maritimes de la France

Source : Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM)

Si l'on englobe à la fois les espaces maritimes sur lesquels elle exerce sa pleine souveraineté (eaux intérieures et mer territoriale) et ceux sur lesquels elle exerce des droits souverains à des fins principalement économiques (plateau continental et zone économique exclusive), la France est bordée par près de 22 860 km de frontières maritimes avec 30 États, soit plus que tout autre pays dans le monde.

L'image d'une « France-monde » utilisée parfois, qui rayonne sur toutes les mers grâce à ses territoires ultramarins, prend tout son sens et reflète ces données objectives.

(2) Un domaine en extension

Le dispositif juridique fixant les délimitations frontalières des espaces maritimes pour les pays côtiers est récent (1982) et n'est pas encore achevé.

Non seulement le domaine maritime français est considérable mais encore il progresse. Comme cela a bien été rappelé lors des auditions, en 2015, quatre décrets ont formalisé une première extension de 579 000 km2 du plateau continental français au large de la Martinique, des Antilles, de la Guyane, de la Nouvelle-Calédonie et des îles Kerguelen.

En 2020, la France a pu étendre son domaine sous-marin de plus 150 000 km2 au large des îles de La Réunion et de Saint-Paul et Amsterdam (Terres australes et antarctiques françaises).

Le plateau continental étendu de la France a été porté à une surface de 730 000 km2 en 2020 qui s'ajoutent aux 10,2 millions de km2 d'eaux sous souveraineté (eaux intérieures et mer territoriale) ou sous juridiction (zone économique exclusive) françaises.

La France peut encore prétendre à environ 500 000 km2 de plateau continental au titre des dossiers actuellement en cours d'examen ou en attente d'examen par les Nations Unis.

Le programme Extraplac (Extension raisonnée du plateau continental)

Ce programme, piloté par le Secrétariat général de la mer (SGMer), a été mis en place en 2002 pour l'établissement des revendications françaises d'extension du plateau continental juridique au-delà des 200 milles marins. L'Ifremer en assure la maîtrise scientifique et technique avec le Service hydrographique et océanographique de la Marine, l'IFP Énergies nouvelles et l'Institut Polaire Paul Émile-Victor. Extraplac est un programme essentiel pour la France, qui donne la possibilité d'exploiter le sous-sol, le sol et les espèces sédentaires qui vivent au fond, les eaux restant quant à elles du domaine international.

Pour qu'elles soient valides, les demandes dans le cadre du programme Extraplac ne doivent pas faire l'objet de contestations par d'autres États, sous contrôle des Nations Unies, et doivent être déposées avant 2009.

La procédure Extraplac a permis l'obtention de 730 000 km2 d'espace maritime supplémentaire. Une première extension de 579 000 km2 a été obtenue en septembre 2015 pour la zone Antilles-Guyane et au large de la Nouvelle-Calédonie et des îles Kerguelen. La deuxième extension de 150 000 km2 a été obtenue en janvier 2021 pour la zone La Réunion, Saint-Paul et Amsterdam.

L'extension du plateau continental est un enjeu économique. Dans ces zones, les États côtiers disposent, au titre de la Convention de Montego Bay, de droits souverains pour l'exploitation des ressources naturelles du sol et du sous-sol. Hydrocarbures, minéraux, métaux ou ressources biologiques : les ressources potentielles de ces nouveaux espaces à explorer constituent de futurs défis pour les États et les scientifiques.

Source : Secrétariat général de la mer (SGMer)

Quatre dossiers de demandes d'extension restent en attente d'examen. Celui de Wallis-et-Futuna, déposé conjointement avec Tuvalu et Tokelau, n'est pas contesté et devrait aboutir prochainement. Le dossier sur la Polynésie française autour de l'archipel des Australes ne fait pas non plus l'objet de contestations. En revanche, pour faire aboutir auprès des Nations Unies le dossier sur l'est de la Nouvelle-Calédonie, il est nécessaire de lever le contentieux international avec le Vanuatu. Le dossier de Saint-Pierre-et-Miquelon reste également contesté par le Canada.5(*)

Pour étayer ses demandes, avec de réelles chances de succès, la France dispose de remarquables organismes publics scientifiques dans le domaine maritime. L'Ifremer pilote la contribution scientifique de ce programme, en collaboration étroite avec le SHOM (Service hydrographique et océanographique de la marine), et l'Ipev (Institut polaire français Paul-Émile-Victor). Ces organismes apportent les compétences scientifiques et les moyens navals nécessaires pour instruire les demandes d'extensions françaises et présenter un argumentaire scientifique aux Nations Unies.

Pour autant, on remarquera qu'il ne suffit pas de posséder une vaste zone maritime, encore faut-il en garantir la souveraineté et la protéger. C'est l'un des aspects du défi français, comme l'a souligné Laurent Kerléguer, directeur général du Service hydrographique et océanographique de la Marine (SHOM) : « S'il est important de disposer d'une très vaste ZEE et de chercher encore à l'étendre à travers l'extension des plateaux continentaux, nous devons nous donner les moyens de la connaître, de la surveiller, voire d'agir pour faire respecter nos droits. »6(*)

b) Des potentialités et des enjeux multiples
(1) L'économie bleue, nouvel eldorado ?

C'est devenu un lieu commun que de vanter les sources de richesses exceptionnelles découlant de cet immense espace maritime.

L'état des lieux dressé à l'occasion de la stratégie nationale pour la mer et le littoral (2017-2022) en fournit un florilège : « la France est au premier rang pour la richesse de ses écosystèmes marins, l'excellence de sa recherche océanographique est reconnue à travers le monde, certaines filières industrielles comme la construction navale, le transport de marchandises et le nautisme sont en pointe, son pavillon est reconnu pour la qualité, la technicité et le sérieux de ses navires et de ses équipages, sa marine nationale est présente sur toutes les mers, des mutations ou des impulsions sont lancées pour des secteurs historiques ou émergents. Enfin, sa compétence en matière de gestion d'espaces naturels marins protégés est largement reconnue dans le monde7(*)... ». L'état des lieux dressé à cette occasion souligne également combien la mer est vectrice de croissance et d'emplois.

Au niveau national, l'économie bleue ne pèse pourtant en France que 92 Mds € en valeur de production et ne génère qu'environ 360 000 emplois directs8(*), ce qui, au regard de ce qui précède peut sembler modeste. Comme le précise le Cluster maritime français (CMF), l'économie maritime française est composée de 5 secteurs traditionnels (transport, pêche, industrie et construction navale, télécommunications/câbles sous-marins et ressources énergétiques) déjà bien implantés mais aussi de 5 secteurs émergents (ressources minérales, tourisme, biotechnologies, énergies marines renouvelables et aquaculture) en voie de croissance.

La France peut compter aussi sur le dynamisme de 8 secteurs transverses communs à tous les secteurs de l'économie française (environnement, formation, infrastructures, numérique, sciences et innovation, services, sûreté et sécurité, et surveillance). Selon le CMF, les deux atouts maîtres de notre pays sont surtout sa zone économique exclusive (ZEE) et les entreprises maritimes leaders mondiaux dans leur domaine.

Au niveau des outre-mer, selon l'étude de l'IEDOM-IEOM de 20189(*), le poids économique des activités liées à la mer est encore plus modéré que dans l'Hexagone. Les activités maritimes représentaient 3,5 % du tissu entrepreneurial marchand (8 800 entreprises) et 2,4 % de l'emploi marchand (12 500 emplois). Si l'économie bleue englobe toutes les activités économiques liées aux océans, mers et côtes, elle est, dans les outre-mer, principalement portée par l'activité portuaire, le transport maritime, la pêche et le tourisme maritime.

Dans un contexte international porteur qui voit naître de nouvelles dynamiques régionales, cette étude incitait les outre-mer « à se positionner et mettre en avant ses atouts ». Elle regrettait que « l'outre-mer n'ait pas encore de vision intégrée de l'économie de la mer ». L'étude notait aussi que les stratégies de développement sont encore définies au niveau des secteurs voire des filières, sans vue transversale. Pour autant, conscients de la nécessité de considérer les enjeux maritimes et littoraux dans leur ensemble, « les acteurs, privés et publics, se structurent pour concrétiser les potentiels que la mer a encore à offrir aux géographies ultramarines ».

Au cours des dernières années, la question de la valorisation de ce potentiel a pris de l'ampleur. Dans son analyse prospective, le Cluster maritime français (CMF) considère que « la prochaine révolution sera maritime. La mer est le nouvel espace de développement de la planète car elle est à la croisée de tous les secteurs de l'économie et répond aux besoins de l'humanité et du mode de vie de nos sociétés : alimentation, transition énergétique, santé, minéraux, transports, loisirs. »

Aux côtés des secteurs traditionnels, prédit le CMF, « de nouveaux secteurs industriels vont émerger à l'horizon des prochaines décennies. Ces secteurs concerneront principalement les marchés des technologies nécessaires à l'exploitation des ressources, ainsi que celui du monitoring des activités en mer et celui de la sûreté des espaces maritimes dans lesquels elles sont implantées. Cette exploitation est une des conséquences de l'épuisement progressif des ressources terrestres mais aussi de l'augmentation des besoins d'une population mondiale qui s'accroît et de l'émergence de puissances industrielles... ». Le développement de ces activités en mer va également créer de nouvelles filières économiques sur les littoraux, ce qui, couplé à l'accroissement de la densité des populations sur les côtes, se traduira par une autre gestion du littoral et des interfaces terre/mer, porteuse elle aussi de nouvelles activités (infrastructures portuaires flottantes, production et traitement de l'eau).

La conclusion du CMF est que « l'enjeu réel pour la France consiste à utiliser dès maintenant ses atouts pour faire germer les futurs champions français de la mer comme le sont aujourd'hui Google ou Apple dans le monde de l'internet : des centaines de milliers d'emplois exaltants et plein d'avenir pour nos jeunes, et l'une des rares perspectives de développement de nos outre-mer... Les travaux menés actuellement pour la Stratégie nationale de la mer et du littoral et la planification des espaces maritimes révèlent un besoin urgent : définir ce que la France veut faire de ses espaces maritimes, à l'instar de ce qu'elle a su faire pour l'espace ou le nucléaire ».

Tous les experts auditionnés par la délégation ont pointé les formidables opportunités de développement offertes par notre ZEE, et par conséquent pour nos outre-mer. Sophie Brocas, directrice générale des outre-mer, les a résumées avec force : « Les outre-mer ont un potentiel immense en matière d'exploration, d'exploitation, d'énergies renouvelables, de tourisme, de développement, de croissance et d'avenir ».

(2) À la croisée de tous les grands enjeux actuels

Comme cela a été mis en avant lors des auditions10(*), les espaces maritimes sont au carrefour de tous les grands enjeux actuels et la France est concernée sur tous ces sujets :

- les enjeux géopolitiques, sécuritaires et diplomatiques : les atouts de la France sont notamment ses moyens militaires, sa force de projection et de dissuasion, l'accès à tous les océans, qui donnent des possibilités pour lutter contre la pêche illégale, la piraterie, le narcotrafic etc. ainsi que sa présence dans les organisations de coopération régionale et sa politique internationale ;

- les enjeux économiques et de communication : 90 % du commerce mondial étant assuré par voie maritime, la problématique portuaire et des activités de transbordement est centrale notamment pour les îles ; l'exploitation et la protection des ressources halieutiques et des fonds océaniques sont des défis croissants et les câbles sous-marins constituent des infrastructures stratégiques qui assurent 95 % du trafic mondial de données ;

- les enjeux énergétiques : sachant que de nouvelles technologies permettent d'utiliser la mer comme source d'énergie (éolienne, hydrolienne issue des courants, l'énergie thermique des mers...), cet enjeu est également incontournable pour tous les territoires ;

- les enjeux scientifiques et de recherche : beaucoup reste à étudier dans le domaine des sciences halieutiques et dans le cadre de l'exploration des grands fonds dont on estime que 95 % sont encore à explorer, sachant que la France envisage de relever le défi des connaissances (France 2030) ;

- les enjeux climatiques et environnementaux : les outre-mer représentent 80 % de la biodiversité française et englobent des enjeux particuliers tels que la protection des coraux11(*) et des mangroves, sur lesquels la France mène une action volontariste. À cet égard, on rappellera que la Délégation sénatoriale aux outre-mer a consacré un cycle de conférences entre 2017 et 2021 sur les richesses de cette biodiversité exceptionnelle12(*).

Les outre-mer ont donc des atouts extraordinaires à faire valoir dans tous ces domaines et notamment en matière d'aquaculture et d'algoculture. Selon Cyrille Poirier-Coutansais, directeur de recherches au Centre d'études stratégiques de la Marine (CESM)13(*) : « Aujourd'hui, l'essentiel du poisson consommé dans le monde provient de l'élevage. La France, deuxième espace maritime mondial, est plutôt en retard de ce point de vue. Elle a un énorme potentiel de développement. Ensuite, l'algoculture prend de l'importance. Les algues sont utiles à deux niveaux, sur lesquels notre pays compte des acteurs économiques de premier plan. L'algue rouge, par ses vertus reminéralisantes, est essentielle dans les cosmétiques. De même que la faune et la flore marine en général, les algues sont également nécessaires pour mettre au point les médicaments du futur, dont des traitements anti-cancer. En Polynésie française, l'éponge marine présente en outre des propriétés intéressantes dans le traitement contre le diabète. »

Les enjeux environnementaux, surtout, sont devenus centraux et replacent les espaces maritimes au coeur des défis à relever. Au moment historique où émerge une prise de conscience du rôle de la mer dans les sujets du dérèglement climatique et de nos activités économiques et sociales, on découvre en même temps les dégradations commises envers l'océan, que ce soit l'augmentation de la température de l'eau, l'acidification et un début de basculement de la biodiversité marine. Comme l'a indiqué le SGMer, « nous ne sommes plus au stade de la prévention, nous devons entrer dans une phase de restauration et de reconstruction des écosystèmes marins14(*). »

Le changement climatique qui génère le recul du trait de côte est un problème majeur qui concerne l'Hexagone comme les outre-mer, lesquels sont, on le sait, aux avant-postes du changement climatique. Des discussions sont par exemple en cours pour mettre en place une disposition permettant de déroger à la loi Littoral, afin d'autoriser Mayotte et la Guyane à reconstruire des équipements d'intérêts collectifs, même lorsqu'ils ne sont pas en continuité d'urbanisation. En effet, en Guyane, la loi Littoral (loi 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral, dite loi Littoral) gèle toute possibilité de construction dans une grande profondeur kilométrique. Des réflexions sont donc en cours sur les permis de construire temporaires dans des zones exposées à des aléas naturels forts. Il faut outiller juridiquement, techniquement et financièrement les collectivités qui sont touchées par ce phénomène.15(*)

Si les problématiques maritimes et ultramarines sont ainsi étroitement imbriquées, cette réalité apparaît pourtant insuffisamment considérée dans notre pays.

2. Une réalité largement sous-estimée, voire ignorée
a) Une méconnaissance partagée et profondément enracinée
(1) « Longtemps la France a tourné le dos à la mer »

Le constat partagé est que longtemps la France a tourné le dos à la mer, se concentrant sur ses ambitions continentales. La France n'aurait jamais considéré les mers et océans comme des éléments majeurs de sa puissance et de son rayonnement. Au niveau de la population, le navigateur Éric Tabarly avait résumé l'attitude générale par une boutade : « la mer est ce que les Français ont dans le dos quand ils sont à la plage ».

L'historien Fernand Braudel, plus nuancé, évoquait quant à lui deux France : « Il y avait au moins deux France, l'une maritime, vivante, souple, prise de plein fouet par l'essor économique du XVIIIe siècle, mais qui est peu liée avec l'arrière-pays, tous ses regards étant tournés vers le monde extérieur, et l'autre, continentale, terrienne, conservatrice, habituée aux horizons locaux, inconsciente des avantages économiques d'un capitalisme international. Et c'est cette seconde France qui a eu régulièrement dans les mains le pouvoir politique ».16(*)

Dans leur rapport « Maritimisation : la France face à la nouvelle géopolitique des océans » publié en juillet 2012, les sénateurs Jeanny Lorgeoux et André Trillard estimaient que, dans la seconde partie du XXe siècle, la Guerre froide et la présence aux frontières de l'Europe des forces du Pacte de Varsovie avaient contribué à concentrer les regards sur la menace continentale, sans prendre la mesure de l'évolution des enjeux maritimes.17(*) Ce rapport considérait que les Français ont souvent une vision très métropolitaine et territoriale de leur pays, et que la raison en était probablement un déficit d'éducation géostratégique.

La difficulté tient aussi au fait que la France hexagonale connaît mal ses outre-mer, pourtant à l'origine de son vaste domaine maritime. Ensemble issu de l'empire colonial, les outre-mer ne font trop souvent l'actualité qu'au moment des crises. Ces territoires aux statuts diversifiés, assemblant des cultures variées, sont encore perçus comme lointains et exotiques. Loin d'être vus comme des atouts pour notre pays, ils sont trop souvent présentés à travers leurs handicaps ou leurs retards.

À l'occasion des dix ans de la Délégation sénatoriale aux outre-mer18(*), Éric Doligé, rapporteur de la Mission d'information du Sénat sur la situation des départements d'outre-mer de 2009 a livré son témoignage personnel sur cette méconnaissance : « Les outre-mer représentent un vrai sujet, qui a été laissé de côté pendant des décennies et qu'il a bien fallu, à un moment donné, réveiller... Au départ, je n'étais pas du tout familier des outre-mer. J'étais un bon Français du Loiret qui s'intéressait à son territoire, qui ne voyait pas très bien ce qui se passait en dehors de l'Hexagone et qui s'y intéressait peu, comme beaucoup malheureusement... Je ne comprends toujours pas comment la France a pu négliger autant ses territoires d'outre-mer. Je me souviens d'un échange avec Bernard Pons, qui m'a alors inculqué la passion des outre-mer. À l'époque, il m'a rappelé que les départements d'outre-mer sont situés dans des régions tropicales, qu'ils représentent 2,7 millions d'habitants, mais qu'ils partagent des expériences qui concernent deux milliards de personnes dans les tropiques, à commencer par le logement, l'énergie, les cultures ! Nous avons le potentiel, les richesses, le niveau de recherche sur nos territoires pour avancer sur ces sujets, mais la France s'avère incapable de mettre en avant ses connaissances, ce qui constituerait une source de croissance économique. »

La conséquence est que la France est une puissance maritime qui s'ignore19(*), selon une formule qui fait consensus.

(2) Des freins historiques et culturels propres aux outre-mer

Bien que les outre-mer se caractérisent par leur insularité, à l'exception de la Guyane, les territoires ultramarins sont aussi relativement peu tournés vers la mer. Selon Mikaa Mered20(*), secrétaire général de la Chaire Outre-mer de Sciences-Po Paris, « dans les outre-mer, on est encore plus tourné vers la terre que vers la mer ».

Les raisons de cette situation sont à la fois historiques et culturelles. Selon Denis Robin, Secrétaire général de la mer, « il existe de manière globale un frein de nature culturelle qui fait que les outre-mer ne se sont jamais tournés vers le maritime, à l'exception très notable de la Polynésie française qui vit d'activités maritimes depuis très longtemps » alors qu'« une meilleure exploitation de ces ressources permettrait pourtant de lutter contre le chômage qui frappe massivement les territoires ultramarins français. Exemple : en 2019, le taux de chômage en France métropolitaine s'établit à 8,2 % tandis qu'à Mayotte, celui-ci s'élève à 30 % et à 21 % pour l'île de La Réunion. » Une des raisons invoquées serait la propension du secteur privé à envisager des échanges maritimes exclusivement avec l'Hexagone : « il existe chez les chefs d'entreprise une vision très domestique de l'activité maritime, c'est-à-dire tournée vers une relation bilatérale entre la métropole et le territoire, notamment pour l'approvisionnement. Toutes les tentatives que nous avons essayées d'initier pour créer une coopération entre les collectivités sur des sujets maritimes ont échoué.»

Même analyse de la part de Benoît Lombrière, délégué général adjoint d'Eurodom, « pour des raisons historiques et culturelles, la mer reste sous-exploitée dans les départements d'outre-mer. La pêche, malgré son potentiel et la qualité de la ressource, demeure rare aux Antilles et encore peu dynamique en Guyane et à La Réunion. »

Lors de son audition Sophie Brocas21(*), directrice générale des outre-mer a souligné les freins génériques aux outre-mer, tout en partageant les torts.

Le premier frein est le manque de réflexe et de culture des outre-mer dans les instances nationales. Les politiques nationales ne prennent souvent pas, ou insuffisamment, en compte la dimension ultramarine. À titre d'illustration, la stratégie nationale portuaire présentée en 2021 par le Gouvernement n'a pas prévu de déclinaison spécifique pour les outre-mer, alors qu'il en existait une pour la stratégie de 2015-2016.

Des actions ont été menées pour diffuser la culture ultramarine en Hexagone, à l'instar de France Télévisions qui a pris un engagement sur la visibilité des outre-mer, ou du ministère des outre-mer qui a soutenu l'ouverture d'une Chaire Outre-mer à Sciences Po pour que les cursus intègrent une vision ultramarine.

Le deuxième frein est le manque d'ingénierie dans les outre-mer, car les marchés sont étroits, les études ne sont pas nombreuses et les collectivités manquent parfois de ressources internes. Le ministère des outre-mer se mobilise pour aider les collectivités financièrement et contribue à hauteur de 15 millions d'euros par an auprès de l'Agence française de développement (AFD) pour financer des prestations d'ingénierie pour le compte des collectivités. Le problème n'est pas financier, il tient de l'incapacité à mettre en oeuvre des projets ambitieux.

D'autres freins spécifiques sont liés à l'enjeu maritime lui-même. « Les métiers de la pêche ne sont pas attractifs pour les jeunes générations, la présence massive des risques naturels est un frein, les filières autour de l'économie bleue sont insuffisamment structurées et la coopération à l'échelle des bassins est encore très récente »22(*). Ces enjeux ne sont pourtant pas indépassables. Par exemple, pour attirer les jeunes vers les métiers de la pêche et en faire un métier d'avenir, il faudrait moderniser les bateaux et permettre aux pêcheurs d'exercer leur métier plus loin dans des conditions sécurisées.

b) Une vision stratégique insuffisamment opérationnelle
(1) La Stratégie nationale pour la mer et le littoral (2017-2022) : un cadre volontariste pour l'ambition maritime française

Malgré les freins évoqués, un mouvement en faveur d'une nouvelle ambition maritime pour la France a émergé au tournant des années 2010, dans le contexte de l'élaboration de la politique maritime intégrée de l'Union européenne et à la suite du Grenelle de la mer de 2009.

Conforté lors des Assises de la mer et du littoral de 2013, et soutenu par les travaux du Conseil national de la mer et des littoraux (CNML), ce mouvement a bénéficié de la mobilisation française sur la thématique « océan » lors de la COP21 organisée à Paris en 2015. À la même période, les Nations Unies ont aussi décidé de placer l'océan parmi les 17 objectifs pour le développement durable (ODD).

Pour fixer son ambition maritime, la France s'est alors dotée en 2017 d'une Stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML) à déployer sur une période de six ans. Celle-ci a été actée par décret (Décret n° 2017-222 du 23 février 2017).

La SNML (2017-2022) était censée permettre de « libérer le potentiel français » dans les trois domaines majeurs que sont l'économie, la protection des écosystèmes marins et du littoral et la connaissance23(*). Constituant le cadre de référence pour les politiques publiques concernant la mer et le littoral et, plus généralement, pour tous les acteurs de l'économie maritime et des littoraux, elle fixe 4 objectifs sur le long terme (la transition écologique ; le développement d'une économie bleue durable ; le bon état écologique du milieu marin et la préservation d'un littoral attractif ; le rayonnement de la France) et 4 orientations stratégiques (déclinées en 26 actions prioritaires - voir tableau ci-dessous) :

- s'appuyer sur la connaissance et l'innovation ;

- développer des territoires littoraux et maritimes durables et résilients ;

- soutenir et valoriser les initiatives et lever les freins ;

- promouvoir une vision française au sein de l'Union européenne et dans les négociations internationales, et porter les enjeux nationaux.

Liste des 26 actions prioritaires de la Stratégie nationale pour la mer et le littoral
(2017-2022)

1. Mieux connaître la mer, développer une société de la connaissance marine et maritime

2. Soutenir les innovations dans le domaine maritime, augmenter la capacité de recherche

3. Enseigner la mer

4. Lancer une grande initiative culturelle pour la mer, développer une conscience maritime nationale et inscrire la culture maritime française au patrimoine mondial de l'Unesco

5. Former aux métiers de la mer par un cluster de l'enseignement maritime, le réseau des universités marines, et faire de l'ENSM une référence mondiale

6. Construire la planification spatiale maritime pour concilier les usages, rechercher les synergies entre activités et intégrer les activités nouvelles

7. Construire 100 territoires maritimes à énergie positive

8. Protéger les milieux, les ressources, les équilibres biologiques et écologiques

9. Préserver les sites, les paysages et le patrimoine

10. Préserver notre littoral et anticiper l'évolution des phénomènes physiques d'érosion côtière et de submersion

11. Maintenir un haut niveau de sûreté dans nos espaces maritimes pour protéger le milieu marin et nos intérêts économiques

12. Tenir nos ambitions en matière d'énergies marines renouvelables

13. Étudier la mise en place de juridictions dédiées pour l'examen de contentieux liées aux activités maritimes

14. Parvenir à une gestion durable de la ressource, tout en réduisant la dépendance halio-alimentaire en confortant l'ambition de la pêche française, inscrite dans la politique commune de la pêche, et en soutenant le développement de l'aquaculture

15. Développer la flotte de commerce sous pavillon français et avoir plus de 20 000 marins français

16. Soutenir les filières innovantes et la transition énergétique dans le transport et les services maritimes

17. Faire de la France le 1er port d'Europe

18. Soutenir la plaisance dans son évolution

19. Établir un document de politique transversale pour le budget de la mer. Assurer son opérationnalité en Loi de finances

20. Bâtir une ambition fiscale pour la mer

21. Lutter contre le dumping social pour les marins dans l'espace maritime européen

22. Faire évoluer l'Établissement national des invalides de la Marine

23. Moderniser et simplifier l'administration de la mer

24. Définir des indicateurs pertinents d'observation de la politique maritime

25. Développer notre implication à l'international pour défendre les positions françaises

26. Être le moteur de la croissance bleue européenne

Quelle place occupent les outre-mer dans ce document stratégique de 2017 ?

Si les outre-mer sont cités à diverses reprises, le ministère des outre-mer n'est guère mentionné. Le pilotage et le suivi ont été confiés au ministère de la transition écologique et solidaire. Pourtant, le document24(*) précise que le rayonnement de notre pays s'appuie sur l'ubiquité qu'offrent à la France ses outre-mer.

Le document indique que les outre-mer, qui représentent 97 % de notre espace maritime, « occupent une place à part dans la stratégie de la France ». La formulation apparaît pour le moins modeste.

Il indique que la stratégie nationale ne peut se passer des territoires, « la complémentarité étant, en métropole comme dans les outre-mer, indispensable dans la mise en cohérence des ambitions territoriales ». Les orientations s'appliquent naturellement à l'Hexagone comme aux outre-mer, qui apportent une « contribution unique et originale » à leur mise en oeuvre avec leurs spécificités : positionnement géographique autour du monde, biodiversité, situations îliennes, potentiels pour les énergies marines et l'aquaculture.

Le document annonce que ces orientations seront déclinées pour chaque bassin maritime, comme pour les façades métropolitaines, en tenant compte de leurs particularités, notamment en termes de gouvernance et d'implication régionale. De fait, quatre documents stratégiques de bassin étaient prévus (Antilles, Guyane, sud de l'océan Indien et Saint-Pierre-et-Miquelon)25(*). Deux documents seulement ont été réalisés et adoptés à ce jour : le document Sud océan Indien, qui regroupe les territoires de La Réunion et de Mayotte, et celui des Antilles.

Il mentionne explicitement les outre-mer pour la recherche et la connaissance, compte tenu de la « présence de milieux singuliers » correspondant aux domaines insulaire tropical et polaire ou subpolaire : « Le domaine insulaire tropical, notamment en outre-mer, héberge des écosystèmes particulièrement exposés comme les récifs coralliens et les mangroves, où les effets du changement global s'expriment violemment avec la multiplication des événements extrêmes face auxquels il importe d'identifier les modes de résilience ».

Il reconnaît enfin que les outre-mer ont « des spécificités à valoriser dans le cadre d'orientations de recherche, développement et innovation dans les domaines de la mer et du littoral ». Sont notamment cités : des observatoires privilégiés du changement global ; une biodiversité remarquable à découvrir ; la valorisation des ressources marines ; des énergies renouvelables pour l'autonomie des territoires et des îles isolées ; des ressources dans les grands fonds.

(2) Un bilan globalement décevant

Cinq ans après sa publication, cette stratégie présente un bilan décevant pour des raisons qui tiennent autant à la nature de la démarche qu'à sa mise en oeuvre.

Elle s'appuie sur un document général qui esquisse des priorités mais sans caractère contraignant. Présentées comme un guide pour la planification à moyen terme, les priorités ne sont pas apparues suffisamment opérationnelles pour que les décideurs publics puissent s'en emparer.

Sa déclinaison territoriale est en outre restée partielle. Comme l'a reconnu Annick Girardin, « il est difficile de dresser un bilan du déploiement de la stratégie maritime nationale en outre-mer, puisqu'elle n'a pas été mise en place dans tous les territoires ». Sophie Brocas a estimé que le bilan de la stratégie maritime nationale 2017-2022 ne pouvait être dressé pour le moment « par manque de recul ».

Parmi les quatre documents de bassin prévus, deux seulement ont été réalisés et adoptés. Le document stratégique de bassin des Antilles (DSB) couvrant la Martinique, la Guadeloupe, Saint-Martin et Saint-Barthélemy, a été adopté le 23 janvier 2020. Le document stratégique du bassin maritime Sud océan Indien (DSBM) a été finalisé en décembre 2019 après trois années d'un travail collaboratif impliquant l'ensemble des acteurs en lien avec la mer et le littoral.

La procédure d'adoption des documents de bassins s'est en effet avérée longue et lourde, bridant la dynamique initialement lancée.

Certes, il s'agit de documents basés sur un riche état des lieux et présentant des orientations dans lesquelles les préoccupations environnementales et économiques sont très prégnantes. Mais, même adoptés, ces documents de bassin appellent à des travaux ultérieurs pour hiérarchiser et préciser les objectifs.

L'approche par grand bassin océanique nécessite aussi une déclinaison territoire par territoire afin que chaque collectivité sache à quoi s'en tenir. Ainsi, s'il existe une stratégie globale pour le sud de l'océan Indien, la stratégie de La Réunion ne peut être comparée à celle de Mayotte.

Selon les informations recueillies lors des auditions, pour la Guyane, une concertation préalable du public s'est déroulée du 2 au 28 novembre 2021. Le public a été invité à s'exprimer sur l'avenir souhaité pour le bassin maritime. Les avis émis permettront de consolider la vision à l'horizon 2030 proposée par le conseil maritime et les objectifs stratégiques qui en découlent. Le Conseil maritime établira ensuite un plan d'actions à mettre en oeuvre pour atteindre ces objectifs. Le document de la Guyane devrait être finalisé en 2022 à la veille de la prochaine stratégie nationale !

S'agissant de Saint-Pierre-et-Miquelon, un diagnostic de l'existant et la synthèse des enjeux ont été publiés en 2019. Mais le document continue à faire l'objet de réflexions. Ce bassin maritime occupe en effet une position particulière, sorte d'avant-poste sur la façade Nord-Américaine. Zone de rencontre du courant du Labrador et du Gulf Stream, l'archipel bénéficie d'un climat océanique subpolaire très dynamique et d'une biodiversité unique en France. L'Archipel dispose d'atouts indéniables, encore faiblement exploités, qui représentent des enjeux primordiaux pour son avenir. Le tourisme, les énergies marines renouvelables, les biotechnologies et l'aquaculture sont autant de filières prometteuses pour le développement du bassin maritime.

Par ailleurs, la déclinaison par bassin n'a pas concerné les collectivités du Pacifique puisqu'en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, la compétence maritime et la compétence sur la ZEE ont été transférées aux gouvernements territoriaux. La question de la coordination des politiques locales avec la stratégie nationale est d'ailleurs un défi supplémentaire pour son applicabilité.

Proposition n° 1 : Mieux associer en amont les élus d'outre-mer à l'élaboration de la prochaine stratégie maritime nationale (2023-2029) dans le cadre d'une consultation préalable dans chaque territoire.

Cette stratégie a aussi été rendue illisible par la multiplication des documents stratégiques. Dès l'origine, elle a dû composer avec la stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable 2015-2020 (SNTEDD), la stratégie nationale de la recherche et la stratégie nationale pour la biodiversité. La France s'est en effet dotée d'une dizaine de documents stratégiques touchant de près ou de loin le secteur maritime parmi lesquels on peut citer :

- la stratégie nationale de sûreté des espaces maritimes en 2019 ;

- la stratégie pour l'exploration et l'exploitation des fonds marins en 2021 (« Construire ensemble l'avenir maritime de la France ») ;

- la stratégie nationale portuaire en 2021 ;

- la stratégie nationale pour la biodiversité (2011-2020), déclinaison de la stratégie nationale de développement durable (SNDD) ;

- la stratégie nationale pour les aires protégées ;

- la stratégie nationale pour l'érosion côtière et prévention des submersions ;

- la stratégie pour la création et la gestion des aires marines protégées (AMP) ;

- la stratégie nationale relative à l'exploration et à l'exploitation minière des grands fonds marins approuvée en comité interministériel de la mer portée par le Secrétariat général de la mer.

Et cette liste est loin d'être exhaustive : une stratégie pour les pôles a été annoncée à Brest le 11 février dernier.

On pourrait rajouter le Programme prioritaire de recherche (PPR) « Océan et climat » lancé en juin 2021 et piloté par le CNRS et l'Ifremer, les volets maritimes de différents plans comme la stratégie nationale pour la recherche et l'innovation, le plan France Relance (lequel inclut un volet maritime portant sur le verdissement des ports, le renforcement des filières durables de pêche et d'aquaculture ou encore la modernisation et la sécurisation des stations d'assainissement et l'appui à la recherche). Le plan France 2030 vise aussi les grands fonds marins qui font partie des priorités retenues pour les financements.

Enfin, cette stratégie, par essence transversale, soulève un problème de pilotage et de gouvernance. Comme l'a souligné la ministre de la mer, Annick Girardin, « La stratégie maritime nationale ne dépend pas uniquement du ministère de la mer. C'est une stratégie impliquant l'ensemble du Gouvernement afin de porter à ce niveau, la vision " d'Archipel France " dans un monde aux multiples enjeux. »26(*)

Or, l'architecture actuelle manque de lisibilité.

Le Secrétariat général de la mer assure traditionnellement la coordination de toutes les politiques ministérielles relatives à la mer sous l'autorité du Premier ministre et couvre toutes les thématiques.

Le Secrétariat général de la mer (SGMer)

Le Secrétariat général de la mer est une administration de mission qui compte une trentaine de collaborateurs. Il est directement rattaché au Premier ministre et sa mission est d'assurer, pour son compte et sous sa direction, une synthèse et une coordination de toutes les politiques ministérielles relatives à la mer.

Le Secrétariat est organisé en trois pôles. Le premier est celui des affaires régaliennes, où le travail est mené avec l'ensemble des administrations ayant des moyens en mer, à commencer par la Marine nationale. Ce pôle traite de l'ensemble de l'action de l'État en mer, c'est à dire la lutte contre les trafics, le respect de la souveraineté de la France dans les eaux placées sous sa responsabilité, la question de la délimitation des espaces maritimes français et toutes les négociations internationales relatives aux questions de souveraineté, comme le programme Extraplac.

Le pôle économique et portuaire assure une relation permanente avec toutes les filières économiques qui travaillent sur la mer. Les grandes filières traditionnelles sont les armateurs, la construction navale et la pêche. Un ensemble de professions extraordinairement variées s'est également constitué autour de la mer et de l'océan. Le Secrétariat accompagne ces professions agiles et innovantes dans leur développement, et ce phénomène est qualifié de « startupisation » de l'économie de la mer.

Le pôle environnemental et européen est chargé de suivre toutes les démarches d'acquisition de la connaissance et de la recherche en mer, en liaison étroite avec le ministère de la transition écologique. Ces domaines se développent fortement, notamment grâce aux grands opérateurs français tels que l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer). Ce pôle est également chargé de suivre les mesures d'analyse de la dégradation du milieu océanique et la biodiversité, ainsi que les mesures pour protéger ces éléments fragiles.

Source : Secrétariat général de la mer (SGMer)

En juillet 2020, le ministère de la mer a été recréé après trente ans de disparition et constitue un échelon supplémentaire de décision. À sa recréation, le ministère ne disposait pas de services administratifs en propre, la Direction des pêches maritimes et de l'aquaculture (DPMA) étant placée en coresponsabilité avec le ministère de l'agriculture et de l'alimentation et la Direction des affaires maritimes (DAM) étant partagée avec le ministère de la transition écologique.

Dans son audition du 21 octobre 2021 devant la délégation, Annick Girardin, ministre de la mer, a annoncé la création d'une Direction générale de la mer au 1er janvier 2022, regroupant la DPMA et la DAM et plaçant cette nouvelle direction sous l'autorité du ministère de la mer. Selon la ministre, « elle pourra davantage s'organiser pour accompagner l'ensemble des projets ultramarins ».

Cette nouvelle direction a cependant peiné à voir le jour. Le 18 janvier 2022, lors de son audition par la Mission d'information sénatoriale sur les fonds marins, Annick Girardin a annoncé le report, au 1er mars 202227(*), de la création de cette Direction générale : « Elle prendra le nom de direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture, et s'organisera autour de trois services, le service des pêches maritimes et de l'aquaculture durable, le service des flottes et des marins et le service des espaces maritimes et littoraux. Au sein de cette nouvelle direction générale, une sous-direction de la planification maritime sera notamment chargée de suivre les questions relatives aux fonds marins ».28(*)

Par ailleurs, cette direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA) ne rassemble pas tous les éléments de la politique maritime française, Annick Girardin ayant seulement indiqué vouloir la « renforcer dans le temps selon l'évolution des dossiers et des missions »29(*). Si on peut se féliciter d'un portage politique de l'ambition maritime française, on peut toutefois regretter qu'à l'inverse du Canada, la France ne soit pas allée jusqu'à créer un ministère régalien ayant autorité sur les questions maritimes.

L'articulation de l'action de la DGAMPA avec le travail mené par le Secrétariat général à la mer reste également à préciser, Denis Robin ayant ainsi indiqué dans son audition du 14 octobre 2021 que « le périmètre d'action du Secrétariat général de la mer n'est pas, à ce stade, impacté par la création » de cette direction.

*

Lors de l'Assemblée plénière du Conseil national de la mer et des littoraux du 2 décembre 2021, la ministre de la mer a elle-même dressé « en creux » un bilan critique de la stratégie 2017-2022.

En lançant les travaux d'élaboration de la prochaine Stratégie nationale pour la mer et le littoral (SNML 2023-2029), elle a indiqué que ce nouveau document devra être « concis, opératoire, et synthétique ». La ministre a estimé qu'il devra permettre de révéler et rendre lisible la politique de la mer et du littoral et qu'il faudra aussi mettre en place une réflexion sur le temps plus long, à l'horizon 2050 car « le Gouvernement, les collectivités ont besoin de ces scénarios ».

Dans cette perspective, il convient surtout de rompre avec la « méthode descendante » de 2017 et de prévoir en amont une plus large association des élus, représentants des populations concernées, au processus d'élaboration de la prochaine stratégie.

Au regard des enjeux, cette stratégie devrait en outre être relevée au niveau législatif plutôt que de faire l'objet d'un simple décret. Il convient de prévoir un grand débat devant le Parlement sur ses orientations.

Proposition n° 2 : Organiser un grand débat devant le Parlement sur les orientations de la prochaine stratégie maritime nationale (2023-2029), sanctionné par un vote et un texte de loi.


* 1 « Les Outre-mer aux avant-postes 2022 », colloque organisé par le Point le 22 janvier 2022.

* 2 Convention des Nations Unies sur le droit de la mer de 1982, dite Convention de Montego Bay.

* 3 https://limitesmaritimes.gouv.fr/ressources/tableau-des-superficies

* 4 On distingue quatre zones : la mer territoriale est fixée à un espace qui peut s'étendre jusqu'à 12 milles marins (M) correspondant environ à 22 km (1 M = 1,8 km) ; la zone contiguë s'étend sur une largeur de 12 M et elle est une extension à la mer territoriale ; la zone économique exclusive (ZEE) peut aller jusqu'à 200 M, ce qui équivaut à environ 370 km au large de la mer territoriale ; le plateau continental est une zone qui peut être une possible extension de la ZEE.

* 5 Audition SGMer, 4 novembre 2021.

* 6 Table ronde Exploration et exploitation des fonds marins, 9 décembre 2021.

* 7 SNML - (2017-2021) Synthèse de l'état des lieux.

* 8 Audition Cluster maritime français, 18 novembre 2021.

* 9 L'économie bleue dans l'Outre-mer, IEDOM-IEOM, janvier 2018.

* 10 Voir Tome II du rapport Stratégie maritime nationale - Auditions.

* 11 La France est le quatrième pays au monde pour les récifs coralliens.

* 12 Pages internet de la délégation : http://www.senat.fr/commission/outre_mer/index.html

* 13 Audition du CESM, 14 octobre 2021.

* 14 Audition de Denis Robin, Secrétariat général de la mer (SGMer), 4 novembre 2021.

* 15 Audition de Sophie Brocas, directrice générale, direction générale des outre-mer, 4 novembre 2021.

* 16 Fernand Braudel, « La dynamique du capitalisme », Paris, éditions Flammarion, 1991.

* 17 Maritimisation : la France face à la nouvelle géopolitique des océans. Rapport d'information de Jeanny Lorgeoux et André Trillard, fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, n° 674 (2011-2012) - 17 juillet 2012.

* 18 Rencontre avec les maires et élus d'outre-mer le 15 novembre 2021, Rapport d'information n° 149 (2021-2022) par Stéphane Artano au nom de la délégation sénatoriale aux outre-mer.

* 19 Le Point du 25 février 2022.

* 20 Audition du 14 octobre 2021, Mikaa Mered, secrétaire général de la Chaire Outre-mer de Sciences Po.

* 21 Audition DGOM, 4 novembre 2021.

* 22 Audition de Sophie Brocas, directrice générale, direction générale des outre-mer, 4 novembre 2021.

* 23 https://www.mer.gouv.fr/strategie-nationale-pour-la-mer-et-le-littoral

* 24 https://www.mer.gouv.fr/strategie-nationale-pour-la-mer-et-le-littoral

* 25 Les deux territoires du Pacifique ne sont pas concernés puisqu'en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, la compétence maritime et la compétence sur la ZEE ont été transférées aux gouvernements territoriaux.

* 26 Audition du 21 octobre 2021.

* 27 Le décret et l'arrêté portant création de la Direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA) ont effectivement été publiés au Journal officiel le 1er mars 2022.

* 28 Audition d'Annick Girardin, ministre de la mer, par la Mission d'information sur les Fonds marins, 18 janvier 2022.

* 29 Audition d'Annick Girardin, 21 octobre 2021.