CONCLUSION GÉNÉRALE
« L'histoire est mouvement. Au sein de ce mouvement, l'Europe est construction. Elle se fait lentement, dans la longue durée, comme toutes les créations historiques d'importance. » Jacques Le Goff, Visions d'Europe.
Ce rapport se veut un rapport d'étape, formulant quelques propositions ouvertes à la discussion, à l'échange, à la réflexion pour unir les efforts de tous pour faire vivre le patrimoine européen.
Ces propositions, si l'embellie sanitaire le permet, ont vocation à donner lieu à discussions avec des responsables des institutions européennes et les parlementaires des autres États membres et du Parlement européen, pour agir de concert.
Le patrimoine, culturel et naturel, traverse toutes les priorités actuelles d'action de la Commission européenne : la double transition écologique et numérique, l'inclusion sociale, la jeunesse. Car il est avant tout un héritage à transmettre.
Mieux valoriser le patrimoine européen, c'est améliorer, à long terme, la résilience des citoyens européens, le cadre de vie post-pandémique et quotidien des Européens et leur sentiment d'appartenance à l'Europe. C'est aussi maintenir et développer le rayonnement de l'Europe dans le monde face aux autres puissances.
Puisse la présidence française fournir l'occasion de raviver l'élan européen en faveur du patrimoine, qui constitue un lien fort entre tous les Européens : un véritable plan de reliance !
EXAMEN EN COMMISSION
La commission des affaires européennes s'est réunie le 1 er mars 2022 pour l'examen du présent rapport. À l'issue de la présentation faite par Mme Catherine Morin-Desailly, et M. Louis-Jean de Nicolaÿ, rapporteurs, le débat suivant s'est engagé :
M. Jean-François Rapin , président . - Nous passons au second point de notre ordre du jour : l'Europe de la culture et du patrimoine. Nos collègues Catherine Morin-Desailly et Louis-Jean de Nicolaÿ ont entrepris il y a plusieurs mois un travail approfondi sur ce sujet. Il s'agit d'un sujet de fond, qui est particulièrement important - en ce qu'il constitue le socle de la construction européenne. Le partage d'un patrimoine commun est en effet notre ciment et participe au sentiment d'appartenance dont la Présidence française a fait un enjeu primordial. Nous allons donc écouter les rapporteurs avec intérêt.
Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure . - L'Acte constitutif de l'Unesco, du 16 novembre 1945, commence par ces mots : « Les guerres naissant dans l'esprit des hommes, c'est dans l'esprit des hommes qu'il faut élever les défenses de la paix. » Cette phrase résonne particulièrement alors que la guerre est aux portes de l'Europe. Il peut paraître décalé de parler culture et patrimoine par les temps qui courent ; il est bon de rappeler qu'il s'agit là de ce qui forge notre identité européenne et nourrit notre sentiment d'appartenance, en renforçant la cohésion de l'Union et en favorisant la transmission et le partage de nos valeurs. Jean Monnet disait : « Notre mission n'est pas de coaliser des États, mais d'unir des hommes. » Témoin de l'Histoire de l'Europe et de sa longue construction au fil des siècles, le patrimoine n'est pas fait que de vieilles pierres : il parle au coeur des Européens. Il n'est pas l'expression d'une nostalgie, mais d'un enracinement, source de fierté et d'une identité partagée, européenne, nationale et régionale, que nous voulons ouverte sur l'avenir.
Avec Louis-Jean de Nicolaÿ, nous voulions profiter de la présidence française de l'Union pour dresser un bilan des politiques en faveur du patrimoine et, surtout, réfléchir à la manière de dynamiser la politique européenne du patrimoine. L'idée est de la rendre à la fois plus revendiquée et plus lisible, tout en esquissant quelques lignes de force pour l'avenir. C'est un travail au long cours, et ce rapport n'est au fond qu'un rapport d'étape.
L'écrivain et philosophe George Steiner affiche, en tête des cinq critères qu'il propose pour définir l'identité européenne, les cafés qui, dit-il, font l'Europe ; en deuxième critère, il place le paysage humanisé : l'Europe a été, et reste, parcourue à pied. Il ajoute encore que la dignité de l'homme européen réside dans la création de beauté. Nous pourrions multiplier les exemples de l'identité esthétique européenne : il existe une Europe des cathédrales, une Europe des foires et des marchés, une Europe des théâtres, des ports de pêche, des monastères, des universités...
Paradoxalement, la prise en compte du patrimoine par l'Union européenne a été très progressive, voire très lente. Notre rapport en rappelle toutes les étapes. Ce n'est pas avant le traité de Maastricht, en 1992, que le patrimoine a été intégré aux politiques européennes. En fait, la prise en compte du patrimoine de l'Europe a été extérieure au système communautaire. Elle fut d'abord le fait de l'Unesco, puis du Conseil de l'Europe qui, très tôt, avaient intégré dans leur politique la prise en compte de la culture et du patrimoine.
L'article 6 du Traité sur l'Union européenne (TUE) place le patrimoine parmi les compétences d'appui de l'Union européenne. En vertu de son article 167, l'Union est pleinement fondée à agir en vertu de cette compétence d'appui, qui ne remet aucunement en cause les politiques nationales. Il n'y a pas de visée d'harmonisation des politiques publiques nationales dans ce domaine.
Ainsi, non explicitement revendiquée comme telle, la politique patrimoniale a été menée par touches successives, sans grande cohérence, il faut l'admettre, et sans beaucoup de lisibilité. Notre rapport parle d'une construction lente et d'une politique pointilliste...
Pour citer quelques exemples de ces initiatives, le Label du Patrimoine européen est parti d'une initiative française, due à Renaud Donnedieu de Vabres, puis intergouvernementale, avant de relever de l'action de l'Union européenne en 2011. Il est décerné par l'Union européenne à des sites témoins de l'héritage européen et choisis pour leur valeur symbolique. À ce jour, 48 sites européens ont été labellisés par l'Union, dont cinq en France : l'abbaye de Cluny, la maison de Robert Schuman en Lorraine, le quartier européen de Strasbourg, l'ancien camp de concentration de Natzweiler et ses camps annexes, et le lieu de mémoire au Chambon-sur-Lignon en Haute-Loire.
Il revient à la présidence française d'en dresser un bilan. Celui-ci est encourageant, puisqu'il s'agit de la mise en oeuvre d'une belle initiative qui suscite de l'enthousiasme et mobilise beaucoup d'énergie. Mais cette initiative reste limitée dans ses moyens et les conséquences concrètes pour les sites sont faibles, car, comme l'a souligné la Cour des comptes européenne, l'octroi de ce label n'implique en soi aucune aide financière.
L'UNESCO, elle, dresse une liste du patrimoine mondial, très ouverte au patrimoine immatériel et qui offre des points de comparaison. Le Conseil de l'Europe joue un rôle fédérateur, avec l'Institut des itinéraires culturels européens, qui accompagne et aide des projets labellisés. Il y a, entre ces labels, des complémentarités et des spécificités qui nécessitent de les relier davantage entre eux, de voir plus grand, d'élargir les perspectives, de les coordonner.
Autre initiative importante, l'année européenne du Patrimoine de 2018 a été un grand succès. À l'issue, un cadre européen d'action en faveur du patrimoine culturel a été élaboré pour forger un référentiel commun.
L'affluence des publics aux manifestations proposées a confirmé les résultats d'une étude publiée par Eurostat en décembre 2017 et posant la question : « comment les Européens perçoivent-ils leur patrimoine culturel ? ». Les chiffres sont édifiants : 84 % des citoyens interrogés convenaient de l'importance du patrimoine ; 88 % estimaient que le patrimoine culturel devait être enseigné dans les écoles, et 51 % des Européens se disaient personnellement impliqués dans le domaine du patrimoine culturel. Enfin, 68 % des Européens interrogés reconnaissaient que le patrimoine pouvait influer sur leur choix de destination de vacances. La crise sanitaire, malheureusement, a considérablement freiné l'élan de cette année exceptionnelle. La fréquentation des sites, leur entretien, les échanges professionnels en ont sévèrement pâti. Pour autant, l'élan n'a pas été brisé, mais il doit être stimulé de nouveau, avec une force redoublée.
La crise environnementale et le défi climatique imposent une prise de conscience de la fragilité de la planète et de la nécessité de travailler à sa durabilité, qu'il s'agisse de la nature, de nos paysages ou de notre patrimoine au sens large. La crise sanitaire a contribué à accélérer cette prise de conscience et a même nourri un mouvement de retour vers les territoires, générant un besoin de proximité, de qualité de vie et d'attention à notre environnement. Au-delà du patrimoine monumental, existe un patrimoine paysager, vernaculaire... C'est dans ce contexte que des politiques favorables au patrimoine au sens large, environnemental comme monumental, matériel comme immatériel, doivent être aujourd'hui menées.
Pour accompagner ce mouvement, de nombreux outils existent. Nous les avons recensés, mais ils sont dispersés et peu lisibles. Parfois, les acteurs eux-mêmes ignorent leur existence ! Le programme Europe Créative, d'abord, est en très forte progression, puisqu'il est doté de 2,44 milliards d'euros pour le cadre financier pluriannuel 2021-2027, soit 63 % de plus que pour la période 2014-2020. L'Union soutient également la recherche sur le patrimoine par l'intermédiaire du programme Horizon Europe. Les fonds régionaux apportent une contribution très importante, mais dispersée. Le Fonds européen de développement régional (Feder) a aidé, par exemple, à restaurer la baie du Mont Saint-Michel.
Les dépenses en faveur de la culture représentaient, pour la période de programmation 2014-2020, environ 4,7 milliards d'euros, soit 2,3 % du total du Feder. La Cour des comptes européenne a toutefois estimé en 2020 que « les investissements de l'Union dans les sites culturels gagneraient à être mieux ciblés et mieux coordonnés. » Au cours de la période 2010-2017, les montants investis au titre du Feder dans les sites culturels représentèrent plus de 25 % de tous les investissements publics culturels dans environ un tiers des États membres, et plus de 50 % au Portugal et en Grèce. Toutefois, la Cour des comptes européenne relève que les investissements dans les sites culturels ne sont pas considérés comme une priorité du Feder. En effet, celui-ci soutient un autre objectif du traité, la cohésion sociale, économique et territoriale. Nous revendiquons l'ajout explicite du patrimoine : il va de soi, pour nous, qu'il contribue à cette cohésion.
Dans notre pays, ce sont les régions qui sont chargées de ces fonds. Nous saluons et soutenons les efforts importants et croissants qu'elles déploient pour accompagner les projets patrimoniaux depuis qu'elles gèrent ces fonds. Cela nécessite une expertise et une ingénierie complexe, que les élus et les collectivités peuvent apporter, mais aussi des structures dédiées, notamment associatives, comme les Relais Culture Europe, via des conventionnements avec les collectivités et les opérateurs, comme on l'observe, par exemple, dans la région Normandie.
La Commission européenne vient de mettre en ligne un guide interactif de financement, dénommé CulturEU . Nous déplorons toutefois que ce guide ne soit disponible à ce jour qu'en anglais. Les services de la Commission nous ont assuré qu'une traduction était en cours. Nous demandons instamment que ce guide soit traduit intégralement en français pendant la présidence française. Il est significatif - et regrettable - que le montant des fonds disponibles au titre du Feder pour les projets patrimoniaux n'y soit pas mentionné.
Le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et l'axe nommé Leader (Liaison entre actions de développement de l'économie rurale) permettent aussi de soutenir des actions patrimoniales en milieu rural. Des projets de coopération transfrontalière entre les partenaires de différentes collectivités européennes sont également possibles dans le cadre du programme Interreg. Le programme LIFE (instrument financier pour l'environnement et le climat), enfin, est consacré à la lutte contre le changement climatique. Doté d'un budget total de 5,4 milliards d'euros pour la période 2021-2027, il peut également financer des actions en faveur du patrimoine culturel et naturel.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - Cette liste est loin d'être exhaustive. Notre proposition vise à faire renaître l'approche intégrée du patrimoine et à donner toute leur place aux élus. En effet, la place de la culture au sein de la politique de cohésion s'est réduite depuis une quinzaine d'années. Nous affirmons le rôle des collectivités territoriales dans la politique patrimoniale européenne pour développer l'attractivité des territoires européens.
Dans la période post-pandémique où nous entrons, le patrimoine doit être développé comme levier d'attractivité. Le réseau territorial de l'association des Petites Cités de caractère, présidée par Françoise Gatel, nous paraît fournir un exemple inspirant pour une action européenne élargie et renouvelée, s'appuyant sur l'expérience des élus de terrain, autour de la valorisation du patrimoine de leurs communes.
La Commission européenne ne peut qu'être sensible - nous l'espérons - aux effets d'entraînement du patrimoine, culturel, naturel et paysager, en termes de croissance, de créations d'emplois, notamment dans le secteur du tourisme, mais aussi de développement durable et d'attractivité des territoires.
Les aspirations des Européens en matière de qualité du cadre de vie se sont accrues avec la pandémie qui a accentué un mouvement, observé auparavant, vers les villes petites et moyennes, ou les espaces ruraux. Pour certains chercheurs, c'est une véritable transition sociétale qui est en cours. Le patrimoine culturel, mais aussi naturel et paysager, est un facteur clé de cette évolution.
Cette nouvelle conception du patrimoine est en parfaite cohérence avec les priorités du Pacte vert de la Commission européenne. C'est pourquoi nous proposons de fédérer les élus territoriaux européens en faveur du patrimoine et de créer un réseau européen des cités et territoires de caractère.
Nous proposons aussi d'approfondir et d'étendre la dynamique du label du patrimoine européen. Plusieurs pistes s'ouvrent à nous : dans un premier temps, enrichir le contenu du label, l'approfondir et en étendre le champ. Ensuite, une liste du patrimoine européen pourrait être articulée avec la Liste du patrimoine mondial de l'Unesco et les itinéraires culturels du Conseil de l'Europe. Il ne s'agit pas de rajouter une touche supplémentaire dans un paysage déjà très pointilliste, mais au contraire, de tenter une harmonisation par le haut de ce paysage.
Nous proposons aussi de mobiliser de nouvelles sources de financement en faveur du patrimoine européen. Nous demandons d'étudier la création d'un Loto du patrimoine européen et de créer, peut-être, une Fondation européenne du patrimoine.
En effet, l'exemple français en la matière est un succès, il faut le souligner. La Commission européenne n'étant pas habilitée juridiquement à recevoir de tels fonds, la transposition de notre modèle aux pays volontaires, voire à l'ensemble des États membres, nécessiterait de passer par une Fondation européenne du patrimoine, qui pourrait être une fondation de droit national, ou, mieux, une fondation européenne, ce qui impliquerait de remettre sur le métier le projet de statut de fondation européenne, qui avait été retiré de l'agenda législatif en 2014 par la précédente Commission.
D'autres voies novatrices peuvent être étudiées. La tarification différenciée permettrait de générer des ressources propres liées directement à la fréquentation du monument ou du site. Il s'agirait d'appliquer un tarif d'entrée différent aux visiteurs selon qu'ils sont, ou non, ressortissants de l'Union européenne ou de pays associés au titre de l'élargissement ou du partenariat oriental. Ceci permettrait de faire participer les touristes extra-européens davantage que les contribuables européens à la protection et à l'entretien du patrimoine européen qu'ils visitent.
Une autre voie est ouverte par la protection du droit des marques. Les noms de lieux les plus emblématiques, où se trouvent les monuments et sites les plus renommés, sont parfois actuellement dénués de protection à ce titre, soit qu'ils aient cédé leurs droits, comme Vendôme, soit qu'ils aient été exposés aux prétentions de compagnies extra-européennes privées leur demandant de payer des droits sur leur propre nom, comme à Chambord. Il s'agit de conserver un droit de regard aux gestionnaires des lieux et sites sur leur marque.
Nous nous sommes également intéressés au grand chantier du « nouveau Bauhaus européen ». Lancé par la présidente de la Commission européenne, ce nouveau programme, qui invite à la création, apporte en fait, pour simplifier, une dimension culturelle au Pacte vert pour l'Europe. Conception, durabilité, accessibilité, et esthétisme sont les maîtres-mots de ce nouveau projet.
La commissaire européenne chargée de la politique de cohésion, Elisa Ferreira, a déclaré : « grâce à son approche transdisciplinaire et participative, le nouveau Bauhaus européen renforce le rôle des collectivités locales et régionales, des entreprises, des acteurs de l'innovation et des esprits créatifs qui coopèrent pour améliorer notre qualité de vie.»
Nous soulignons les effets de levier, souhaitables, de ce nouveau programme sur le regroupement des financements. Fondé sur des appels d'offres spécifiques, il peut constituer une chance pour faire valoir nos préoccupations quant à l'intégration du patrimoine et de l'architecture, y compris paysagère et de proximité. Ce peut être une belle occasion à saisir pour promouvoir un rôle plus actif des architectes, comme l'a bien souligné le Conseil des architectes de l'Europe dans une récente déclaration.
Ce nouveau programme coïncide avec l'année européenne de la jeunesse, autre levier prometteur pour valoriser le patrimoine européen. Dans ce cadre, il convient d'utiliser toutes les ressources possibles, notamment Europe Créative, pour inciter à la création de plateformes numériques locales et au développement d'applications mobiles pour mieux faire connaître les sites et inciter les jeunes à venir les visiter : le numérique, en matière de patrimoine, n'est pas tant une fin en soi qu'un moyen d'ouvrir plus largement l'accès au patrimoine.
Et, dans le cadre d'Erasmus+, nous proposons qu'un volet dédié au patrimoine soit mis en valeur cette année, avec un circuit des chantiers de jeunesse européens du patrimoine. Enfin, nous proposons d'utiliser les programmes et projets mis en oeuvre par la Commission européenne pour créer une Académie européenne du patrimoine et rendre attractifs les métiers et savoirs du patrimoine, en associant les écoles d'architecture. En complément, nous proposons à la Commission européenne d'encourager la création de contenus, sur tous supports.
Pour le rendre plus accessible à tous et forger un grand récit européen du patrimoine, fait d'une multitude d'histoires, il conviendrait d'inciter à inscrire le patrimoine européen au cahier des charges des médias de service public, grâce à l'Union européenne de radiodiffusion (UER).
Pour accroître la résilience du patrimoine face aux bouleversements climatiques et aux catastrophes, nous demandons enfin la création d'un Fonds de sauvegarde du patrimoine en péril. Ce fonds pourrait couvrir les phénomènes naturels prévisibles et inéluctables, comme l'érosion du trait de côte. C'est le sens de la proposition de rédaction que je vous propose d'adopter au point 75 du projet de résolution européenne que nous vous soumettons. Nous proposons aussi que ce fonds couvre le patrimoine menacé par la guerre - ce dont l'actualité en Ukraine illustre la nécessité.
M. Jean-François Rapin , président . - Merci pour ce rapport, qui fourmille de propositions !
Mme Laurence Harribey . - Merci pour ce rapport très intéressant. Je suggère toutefois aux rapporteurs d'éviter l'expression « chantiers de jeunesse », lourdement connotée ! La terminologie européenne parle plus volontiers de « chantiers de jeunes bénévoles. »
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - C'est noté, nous rectifions.
M. Jean-François Rapin , président . - Le Loto du patrimoine est une bonne idée. Chez nous, cela fonctionne bien. Y a-t-il eu des initiatives comparables ailleurs en Europe ?
Mme Catherine Morin-Desailly , rapporteure . - Oui, en Italie, en Allemagne et en Grande-Bretagne. C'est même la France qui s'est inspirée de ses voisins, en l'espèce. Nous avons eu un dialogue fructueux avec Stéphane Bern, qui nous suggère une idée toute simple : faire figurer sur les pièces et billets en euros des monuments emblématiques de notre histoire et de notre patrimoine européens. C'est par le quotidien, en effet, que passe l'appropriation de notre histoire et de notre patrimoine commun.
C'est la somme des propositions figurant dans notre rapport qui permettra de créer davantage de dynamique et d'impulsion. Nous assumons la revendication d'une Europe de la culture et du patrimoine, ce qui impose de mettre en place un cadre structuré, cohérent et prévisible, en lieu et place des dispositifs multiples et dispersés qui existent aujourd'hui. Il importe aussi que les règles fixant ce cadre soient traduites dans les langues des pays concernés.
C'est pourquoi, aussi, nous incluons dans nos recommandations l'UER, qui est, par chance, présidée par une Française, Delphine Ernotte. La chaîne Arte, aussi, va être déployée en plusieurs langues, ce qui est un projet fort. Toutes les initiatives prises par rapport à des émissions à caractère patrimonial devraient être renforcées, et partagées avec l'ensemble des États membres. Bref, il faut plus de coordination et d'impulsion.
M. Louis-Jean de Nicolaÿ , rapporteur . - Le Label du patrimoine ne doit pas bénéficier qu'aux grandes villes et métropoles. Tous les territoires qui font des efforts importants pour mettre en valeur le patrimoine, dans tous les pays d'Europe, doivent pouvoir être reconnus au niveau européen. Il importe d'allier patrimoine culturel, architectural, paysager, matériel et immatériel, le tout dans le cadre du développement durable.
M. Jean-François Rapin , président . - Je mets aux voix la proposition de rédaction formulée par le rapporteur, et qui consiste à rédiger le point 75 de la manière suivante :
Demande la création d'un fonds d'intervention d'urgence, de sauvegarde et de restauration durables, en faveur du patrimoine européen mis en péril par les catastrophes ou les phénomènes naturels et climatiques, et leurs conséquences actuelles ou prévisibles, et, dans les pays liés à l'Union européenne par des accords d'association au titre du Partenariat oriental, du patrimoine emblématique endommagé par des actes de guerre,
La proposition de rédaction est adoptée.
M. Jean-François Rapin , président . - Je mets aux voix la proposition de résolution européenne ainsi modifiée.
La commission autorise la publication du rapport d'information et adopte la proposition de résolution européenne ainsi modifiée, disponible en ligne sur le site du Sénat , ainsi que l'avis politique qui en reprend les termes et qui sera adressé à la Commission européenne.