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Judiciarisation de la vie publique : le dialogue plutôt que le duel

29 mars 2022 : Judiciarisation de la vie publique : le dialogue plutôt que le duel ( rapport d'information )

B. INSTITUER DE NOUVEAUX ESPACES DE DIALOGUE

1. Séparation des pouvoirs ne signifie pas ignorance mutuelle

Plutôt que de tenter de revenir à la situation qui prévalait il y a une cinquantaine d'années, la mission recommande de reconnaître que les juridictions exercent un véritable pouvoir et de développer de nouveaux espaces d'échanges et de dialogues, notamment avec le pouvoir législatif, afin de surmonter les tensions et les incompréhensions qui se font jour régulièrement entre les politiques et les juges.

a) La perspective d'un retour en arrière est peu convaincante

Sans s'interdire de proposer certains ajustements en ce qui concerne l'office du juge, la mission estime peu crédible la perspective de revenir à la situation du début des années 1970, avant l'abandon de la théorie de la « loi-écran », avant que les justiciables se voient reconnaître le droit de saisir la CEDH et avant la création de la QPC.

L'une des personnalités auditionnées a néanmoins esquissé un tel programme devant la mission, suggérant de dénoncer la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, de refonder les traités européens pour passer à une Europe des coopérations, de suspendre ou renégocier les actes du droit de l'Union contraires à nos intérêts nationaux supérieurs, de supprimer la QPC, mais également d'abroger les infractions non intentionnelles pour les ministres et de redonner le droit au ministre de la justice d'adresser des instructions écrites aux procureurs dans les dossiers individuels.

Sur le fond, la mission doute que le chemin proposé soit praticable : il marquerait un profond recul de la garantie des droits fondamentaux, qui serait sans nul doute mal perçu par nos concitoyens ; il ferait en outre disparaître l'acquis de soixante-cinq ans de construction européenne ; mettre à l'abri les ministres de toute poursuite pour faute non intentionnelle donnerait l'impression d'une impunité difficilement acceptable ; les instructions écrites du garde des sceaux dans les dossiers individuels ranimeraient le soupçon d'une justice « politique », qui protège ses amis et cherche à accabler ses adversaires.

Ce programme placerait la France à l'écart des « standards démocratiques » en vigueur dans tous les pays comparables et paraît trop radical pour répondre aux aspirations contemporaines de nos concitoyens. Les drames contemporains frappant le continent européen démontrent à l'envi que l'État de droit reste un bien précieux.

b) Prendre acte du fait que les juridictions prennent parfois des décisions politiques

La mission préconise donc une approche différente : reconnaître que les juridictions nationales et européennes tranchent des questions politiques, au sens où elles concernent la vie de la Cité, et en tirer les conséquences en termes de dialogue entre les pouvoirs.

Plusieurs interlocuteurs de la mission ont reconnu, en employant des formules variées, ce pouvoir des juridictions. L'ancien juge à la Cour de Strasbourg André Potocki a rappelé à la mission la belle formule de Pierre Pescatore, professeur de droit luxembourgeois, selon laquelle « le juge est un législateur interstitiel », ajoutant que « les interstices sont de plus en plus larges ». Le professeur Angelika Nussberger, qui a siégé à la CEDH pour l'Allemagne, a proposé de considérer le rôle du Conseil constitutionnel, à l'instar de celui de la Cour de Karlsruhe, comme s'inscrivant dans une « co-construction » de la loi, ce qui invite à envisager les rapports entre le Parlement et le Conseil dans une démarche collaborative et non dans une logique d'affrontement et de conflit. Le constitutionnaliste Dominique Rousseau a rappelé pour sa part que le Conseil constitutionnel a « la gomme » mais « ne tient pas le crayon », son rôle ne se situant donc pas sur le même terrain que celui du législateur.

Le professeur Guillaume Tusseau a illustré les multiples manifestations du pouvoir des juridictions, en France et à l'étranger, notant que les juges « ne se limitent pas à trancher des litiges techniques faits d'arguties juridiques opposant les intérêts circonscrits des individus, mais se trouvent impliqués dans les relations entre les pouvoirs. Ils décident du vainqueur d'une élection (États-Unis), refusent la dissolution d'un parlement (Sri Lanka, Népal), ordonnent l'arrestation d'autorités politiques (Pakistan, Afrique du Sud), dissolvent des formations politiques (Allemagne, Thaïlande, Chili), contrôlent les accords de coalition gouvernementale (Israël). Ils sont ensuite appelés à se prononcer sur de grands thèmes de société, tels que le droit à l'avortement (États-Unis, France, Allemagne, Colombie, etc.), les droits des couples de même sexe (États-Unis, Afrique du Sud, Italie, Canada, France, etc.), le droit à mourir dans la dignité (États-Unis, Irlande, Canda, Colombie), la peine de mort (États-Unis, Afrique du Sud, Ukraine). Ils se prononcent enfin sur les modalités mêmes d'existence de l'unité politique, déterminant les conditions de la sécession d'une partie de l'État (Canada, Espagne), permettant les transitions démocratiques, favorisant la pérennité d'une gouvernance illibérale (Pologne, Hongrie), définissant les conditions de l'intégration supranationale (France, Allemagne, Espagne, Pologne, etc.) ».

Sous la Ve République l'exécutif et sa majorité à l'Assemblée nationale travaillent main dans la main, la séparation des pouvoirs chère à Montesquieu ayant donc cédé la place depuis longtemps à une collaboration, voire à une forme « d'hybridation » entre les pouvoirs. Le pouvoir judiciaire est resté quelque peu à l'écart de ce travail collaboratif, ce qui peut contribuer à expliquer que ses décisions soient parfois mal comprises. Notre démocratie ne peut se satisfaire d'une défiance entre le monde politique et les juges.

Le rapporteur est convaincu que la séparation des pouvoirs, ou plutôt ce qui en tient lieu, n'interdit pas d'avoir des échanges plus nourris avec les juridictions, à condition qu'ils se déroulent bien sûr dans des conditions respectueuses de l'indépendance de la justice. Les parlementaires en particulier pourraient nourrir davantage la réflexion des juges, en se faisant les porte-voix des préoccupations qui traversent la société.

c) Le dialogue produit des résultats

A l'intention de ceux qui pourraient juger cette vision irénique, il convient de rappeler que les juges ne sont pas insensibles à ce dialogue puisqu'ils ont montré qu'ils étaient capables de faire évoluer leur jurisprudence lorsque des arguments solides leur sont présentés.

C'est peut-être l'évolution de la jurisprudence de la CEDH qui illustre le plus nettement cette attention portée par les juridictions à leur environnement politique.

Comme l'a expliqué le professeur Laurence Burgorgue-Larsen, la doctrine distingue trois grandes périodes historiques dans la jurisprudence de la Cour de Strasbourg : le temps de la « déférence diplomatique » entre 1959 et le début des années 1970, marqué par une grande prudence dans ses décisions ; le temps de la « jurisprudence évolutive, » caractérisé par des décisions plus audacieuses, qui a duré entre 1975 et les années 2010 ; enfin, le retour à la déférence depuis 2010, qui est une réaction à des initiatives politiques ayant abouti à consacrer dans un Protocole n° 15 annexé à la convention le principe de subsidiarité et la notion de marge nationale d'appréciation296(*). Cette déférence a conduit la Cour à mettre en oeuvre une « procéduralisation du contrôle », qui a pour effet de « décerner une présomption particulièrement forte de conventionnalité à une loi qui a été débattue longuement au sein d'un parlement ».

Avant même l'adoption du Protocole, la Cour avait réorienté sa politique jurisprudentielle à la suite de la tenue des Conférences intergouvernementales de Haut niveau (CIG) où nombre d'États avaient exprimé leur défiance grandissante et leur volonté de voir la Cour renouer avec une plus grande retenue (self restraint) dans ses décisions.

Pour le professeur Burgorgue-Larsen, « la dégradation démocratique vertigineuse à l'est du continent » conduit désormais la Cour à essayer de « sauver l'essentiel » en se concentrant notamment sur le respect des articles 2 (droit à la vie), 3 (prohibition de la torture), 4 (prohibition de l'esclavage) et 5 (droit à la liberté et à la sûreté) de la Convention, qui consacrent « autant de droits indérogeables»297(*). La Cour veille également à ce que les États ne détournent pas de son objet l'article 18 de la Convention, qui autorise les États à poser des limites aux droits garantis par la Convention, pour faire taire des opposants politiques, des journalistes ou des juges trop indépendants.

La Cour a donc été sensible aux critiques exprimées par les États parties à la Convention et aux reproches « d'activisme judiciaire » qui avaient pu lui être adressés. Le professeur Bertrand Mathieu a exprimé ce point de vue en termes encore plus directs : « si la Cour a validé l'interdiction du voile islamique dans les universités turques, les crucifix dans les classes italiennes, ou l'interdiction du voile intégral dans l'espace public français, ce n'est pas le résultat d'une analyse juridique rigoureuse, mais d'un rapport de force »298(*). La Cour est attentive aux arguments développés devant elle par les gouvernements nationaux et aux réactions prévisibles des opinions publiques.

Concernant le droit de l'Union, le juge Jean-Claude Bonichot a également insisté sur le fait que la CJUE pouvait faire évoluer sa jurisprudence à la lumière des arguments présentés par les États. Il a cité l'exemple des décisions successives relatives à la conservation des données de connexion : la Cour a d'abord estimé, de manière tranchée, dans l'arrêt Digital Rights Ireland Ltd de 2014, que la conservation générale des données était impossible, même avec des conditions d'accès extrêmement strictes ; puis elle a entendu, avec l'arrêt Tele2 Sverige, les critiques exprimées par une grande partie des États membres, inquiets des conséquences de l'arrêt de 2014 sur les enquêtes pénales, et elle a admis des rétentions d'informations ciblées, territorialisées, dans certains espaces menacés ; enfin, en 2020, l'arrêt Quadrature du Net a apporté de nouveaux assouplissements en autorisant une rétention générale de données liées à la sécurité nationale pour une durée raisonnable, notamment pour lutter contre la criminalité grave.

Promouvoir le dialogue avec les juges n'est donc pas un exercice sans portée : les élus peuvent apporter aux juges des éléments d'information, des analyses qui vont les aider à prendre une décision plus adaptée aux besoins et aux attentes de la société, et qui sera de ce fait mieux acceptée. Plus profondément, le dialogue peut contribuer à atténuer des incompréhensions qui résultent d'une vraie différence de culture et de perspective entre juges et politiques sur laquelle André Potocki avait à juste titre attiré l'attention de la mission : « Il est clair qu'il y a une différence de culture entre les juges et les politiques. Les responsables politiques développent - c'est bien légitime - une culture de ce que j'appelle, même si l'expression est un peu caricaturale, l'efficacité managériale, appliquée à des questions qui exigent des réponses rapides. À cet effet, ils doivent déployer une communication qui s'adresse au plus grand nombre et implique donc qu'elle soit simple. Les juges sont dans une temporalité différente : la justice intervient après que les problèmes se sont posés. La justice traite les cas de façon à la fois différenciée et détaillée, en ayant recours à un ensemble normatif. Dans la réalité, politiques et juges ne se comprennent pas nécessairement très bien et peuvent être surpris ou agacés par l'attitude de leurs interlocuteurs. Nous devons avoir conscience de ces différences, qui sont inhérentes à nos missions spécifiques ».

Aujourd'hui, des occasions de rencontres existent. Les parlementaires sont par exemple invités aux conseils de juridiction organisés par les tribunaux, mais ceux-ci n'existent pas partout. Les magistrats qui participent chaque année au Cycle approfondi d'études judiciaires (Cadej), organisé par l'ENM, suivent des enseignements qui visent à approfondir leur réflexion sur des différents sujets qui ne sont pas en prise directe avec leur pratique quotidienne (la production de la loi, le droit international et européen, les questions budgétaires, la communication...). Un bon nombre des présidents de juridiction et des procureurs de la République sont choisis parmi les magistrats ayant suivi cette formation, ce qui garantit une meilleure prise en compte des enjeux d'insertion de la justice dans la vie de la Cité.

Au Sénat, la commission des lois organise, à l'intention de ses membres, des stages dans différents tribunaux judiciaires. Ils sont l'occasion pour les participants de découvrir le fonctionnement de la justice, d'apprécier les conditions de travail des magistrats et des fonctionnaires et d'avoir des échanges fructueux avec les professionnels. Après une première expérience réussie au tribunal judiciaire de Paris en 2021, les membres de la commission seront accueillis au sein des tribunaux judiciaires de Paris, Lyon, Rouen, Lille, Marseille et Bordeaux en 2022299(*).

La mission suggère naturellement que cette bonne pratique soit pérennisée afin que le plus grand nombre de parlementaires appréhende concrètement les contraintes de la prise de décision juridictionnelle.

Il est également arrivé que l'administration parlementaire accueille en détachement pendant quelques années des magistrats de l'ordre administratif comme de l'ordre judiciaire.

La mission considère cependant que de nouveaux outils pourraient être mobilisés pour multiplier les occasions d'échanges et leur donner une plus grande ampleur. Elle a observé avec satisfaction que la Cour de cassation notamment partageait cette préoccupation. Le rapport de la commission de réflexion sur la « Cour de cassation 2030300(*) » aborde en effet des problématiques qui font largement écho à celles de la mission d'information : nécessité d'une « légitimité repensée » du juge, « ouverture de la Cour aux regards extérieurs », « enrichissement de la Cour par l'intelligence collective »... Ces orientations ne peuvent qu'encourager un dialogue renouvelé et enrichi entre les responsables politiques et les juges, dans le respect des prérogatives de chacun. Comme l'a déclaré le Procureur général François Molins devant la mission, « il faut un dialogue pour éviter le duel ».

2. Enrichir le processus de décision juridictionnel
a) Faire connaître le point de vue de la représentation nationale

Convaincue que le dialogue entre magistrats et parlementaires devant les plus hautes juridictions nationales et européennes peut permettre d'enrichir le processus de décision juridictionnel, la mission propose d'établir de pratiques, au premier rang desquelles figurerait l'adresse d'observations au Conseil constitutionnel au cours de la procédure. Le Conseil constitutionnel étant le « juge de la loi », ses décisions intéressent tout particulièrement le Parlement.

Le Conseil constitutionnel reçoit, dans des conditions très souples, des « contributions extérieures », autrefois appelées « portes étroites », qui lui sont adressées par toute personne concernée par la loi soumise à son contrôle et qu'il rend publiques sur son site internet depuis juillet 2019 dans un souci de transparence301(*).

Rien ne s'oppose à ce que les parlementaires envoient de telles contributions, mais force est de constater qu'il n'est jamais fait usage d'une telle faculté. Pourtant les parlementaires pourraient trouver intérêt, autant que le Gouvernement qui est le plus souvent seul à intervenir en défense de la loi déférée, à faire valoir leur point de vue, sans toutefois reproduire devant le Conseil constitutionnel, les débats tenus au Parlement. Cette situation constitue un héritage de l'histoire parlementaire, les présidents respectifs du Sénat et de l'Assemblée nationale Alain Poher et Jacques Chaban-Delmas ayant refusé, en 1986, la proposition du président du Conseil constitutionnel de l'époque Robert Badinter, de formaliser un échange d'observations entre les rapporteurs respectifs de chaque chambre et du Conseil constitutionnel302(*).

Le 11 mars 2022, le Conseil constitutionnel a adopté un règlement intérieur de procédure encadrant les saisines a priori303(*), comme il en existe un pour les QPC304(*), qui est venu codifier les pratiques en vigueur. Il entrera en vigueur le 1er juillet 2022. Il confirme dans ses articles 10 et 11 la possibilité donnée aux parlementaires d'intervenir à la procédure. L'audition, à leur demande, de représentants des auteurs de la saisine et la possibilité pour tous les parlementaires d'envoyer des « observations écrites », communiquées aux parties et rendues publiques au moment de la publication de la décision, sont utilement consacrées. Ces observations seront considérées comme des pièces de procédure, à l'inverse des « contributions », nouvelle dénomination des « contributions extérieures ».

Le rapporteur d'un texte pourrait, en cas de saisine du Conseil, envoyer des observations au juge constitutionnel, éventuellement après les avoir soumises à la commission dont il est membre, pour présenter les considérations qui ont présidé aux choix du Parlement, notamment lorsque la saisine soulève des points qui n'ont pas été abordés ou trop rapidement lors des débats parlementaires305(*). Une telle démarche présenterait un intérêt lorsque la saisine du Conseil aborde des points importants et que des moyens sérieux sont soulevés.

Proposition : Se saisir de la possibilité pour les parlementaires auteurs d'une saisine a priori d'être entendus par le Conseil constitutionnel et, pour tous les parlementaires, de faire valoir des observations écrites sur la loi déférée.

En ce qui concerne les questions prioritaires de constitutionnalité (QPC), l'article 23-8 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel prévoit que les présidents des assemblées sont avisés des saisines QPC par le Conseil d'État ou la Cour de cassation et qu'ils « peuvent adresser au Conseil constitutionnel leurs observations sur la question prioritaire de constitutionnalité qui lui est soumise ».

L'article 1er du règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les QPC306(*) précise que ces autorités peuvent « présenter des observations écrites et, le cas échéant, produire des pièces au soutien de celles-ci », qui sont versées à la procédure et notifiées aux parties. Cette possibilité n'a toutefois jamais été utilisée par le Président du Sénat, et seulement quatre fois par celui de l'Assemblée nationale aux débuts de la QPC.

Il est permis de penser que les observations des autres parlementaires pourraient également être accueillies par le Conseil constitutionnel307(*) ou que les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, s'ils le souhaitent, pourraient recueillir et transmettre les observations des membres de leur assemblée308(*), comme l'indiquait Hugues Portelli, rapporteur au nom de la commission des lois du Sénat sur le projet de loi organique qui modifia ces dispositions.

Il n'est pas forcément aisé pour le président d'une assemblée de s'exprimer sur une disposition législative parfois ancienne et qui a pu être approuvée par une majorité politique différente. De plus, alors que dans le cadre d'une saisine a priori le Conseil juge la loi in abstracto, la QPC le conduit à procéder à un examen in concreto dans le cadre d'une véritable procédure juridictionnelle. Une intervention parlementaire pourrait se voir reprocher de déséquilibrer le procès dans un sens défavorable à l'une des parties. Le délai limite de réception des observations écrites, fixé en général à trois semaines par le Conseil constitutionnel309(*), constitue en outre une contrainte matérielle qui ne facilite pas l'intervention des parlementaires.

En dépit de ces difficultés, une intervention du Président du Sénat ou de l'Assemblée nationale pourrait être pertinente pour faire connaître le point de vue de la représentation nationale sur des sujets majeurs et éviter que la « défense de la loi » revienne exclusivement au secrétariat général du Gouvernement (SGG). Chaque parlementaire est informé des QPC qui sont transmises au Conseil constitutionnel. Pour permettre leur examen, même superficiel, en amont d'une éventuelle démarche du président du Sénat ou de l'Assemblée nationale, les présidents des commissions permanentes pourraient exercer une veille afin de repérer celles qui mériteraient une prise de position.

Proposition : Faire usage, dans des affaires majeures, de la possibilité offerte aux présidents des assemblées d'adresser des observations au Conseil constitutionnel dans le cadre d'une procédure QPC.

Concernant le contentieux porté devant la Cour de cassation ou le Conseil d'État, il n'existe aucune procédure semblable. Il faut souligner l'importance occupée par les travaux préparatoires, comme l'a confirmé François Molinié, président de l'ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation. Ainsi, « les parties au procès, les rapporteurs, avocats généraux, rapporteurs publics et le juge lui-même y ont fréquemment recours »310(*).

Le rapporteur estime toutefois qu'il pourrait être utile, pour certaines affaires à fort enjeu, que les parlementaires puissent adresser au cours de la procédure des observations écrites311(*) à l'avocat général312(*) ou au rapporteur public313(*), dont le rôle est de présenter une opinion indépendante de celle du magistrat chargé d'instruire l'affaire pour contribuer à éclairer la formation de jugement. Ces observations devraient garder un caractère exclusivement général pour ne pas être vues comme une forme de « pression » sur l'institution judiciaire et ne pas porter atteinte au principe de séparation des pouvoirs. Aucune communication ne serait en revanche adressée aux membres de la juridiction en charge de la délibération.

En ce qui concerne l'expression du Parlement devant les juridictions européennes, il convient de veiller à ce qu'une expression non coordonnée avec le Gouvernement n'aboutisse à affaiblir la position de la France, ce qui serait dans bien des cas contre-productif.

Devant la CEDH, le Sénat pourrait en premier lieu chercher à se coordonner avec le Gouvernement afin que ses préoccupations soient prises en compte dans les observations présentées par la France.

Lorsqu'un Français est requérant, l'État est toujours invité à présenter des observations. Il peut intervenir également, si le président de la chambre compétente l'y autorise, dans les affaires ne concernant pas la France. C'est la direction des affaires juridiques du ministère de l'Europe et des affaires étrangères qui assure la défense des intérêts de notre pays dans les contentieux pendants devant la CEDH. Le Gouvernement pourrait trouver intérêt à associer le Parlement à sa réflexion pour donner plus de poids à sa position.

La procédure de tierce intervention
(Article 44 du règlement de la CEDH)

Tout État partie à la Convention dont un ressortissant est concerné par une requête reçoit une copie de cette dernière et est destinataire d'une notification. Il dispose alors d'un délai de douze semaines pour indiquer au greffier de la Cour s'il souhaite présenter ses observations écrites ou prendre part à l'audience. Ces délais peuvent être exceptionnellement prorogés par le président de la chambre examinant la requête.

Par ailleurs, le président de la chambre précité, dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, peut également inviter ou autoriser tout État partie à la Convention mais non partie à la procédure contentieuse ou toute personne intéressée autre que le requérant, à présenter ses observations écrites ou, dans des circonstances exceptionnelles, à prendre part à l'audience.

Les observations écrites doivent être rédigées en français ou en anglais, langues officielles de la Cour. Le greffier les transmet aux parties, qui peuvent y répondre par écrit ou, le cas échéant, à l'audience. Cette procédure est également applicable devant la Grande Chambre.

Rien ne s'oppose par ailleurs à ce qu'un parlementaire prenne individuellement l'initiative d'envoyer des observations qui pourront être acceptées par la juridiction. Comme l'a expliqué André Potocki, ancien juge à la CEDH, « de nombreuses organisations non gouvernementales (ONG) le font. Beaucoup d'institutions publiques ou quasi publiques le font également. Le président (de la Cour) examine la compétence de ceux qui demandent à être entendus au regard du sujet qui est en débat et veille à ne pas laisser se créer un déséquilibre en faveur d'une partie ou d'une autre par une accumulation d'intervenants. Cependant, il accueille assez largement de telles demandes ».

Proposition : sur des affaires de grande importance, faire parvenir des observations à la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) dans le cadre d'une « tierce intervention ».

En ce qui concerne enfin la CJUE, il serait pertinent que le Sénat - tout comme l'Assemblée nationale - puisse apporter sa contribution à la position française devant la CJUE en cas de contentieux relatif à l'interprétation d'une norme européenne dans le cadre d'un renvoi préjudiciel ou d'un recours en manquement. Ceci afin d'éclairer la Cour sur les effets concrets de telle ou telle disposition en France et de faire entendre son point de vue dans les contentieux pendants devant la CJUE considérés comme stratégiques.

Dans les faits, ces contentieux stratégiques seraient définis, soit en fonction des travaux de la commission des affaires européennes du Sénat, première vigie de la Haute Assemblée sur l'actualité européenne, soit en fonction de signalements du ministère de l'Europe et des affaires étrangères dans le cadre de l'instance de coordination envisagée.

En pratique, la Haute assemblée pourrait exprimer sa position par la voie d'une lettre ou d'un mémoire écrit transmis en temps utile au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, afin que ses agents puissent en tenir compte lors de la procédure contentieuse.

Proposition : Associer le Parlement à l'élaboration des positions défendues par la France dans les contentieux examinés par la CJUE qui présentent un caractère stratégique.

b) Valoriser l'expertise des parlementaires

Encourager le recours à la procédure d'amicus curiae pourrait également, comme l'ont indiqué plusieurs personnes entendues, constituer une bonne voie d'expression pour les parlementaires au cours d'une procédure contentieuse.

Un amicus curiae (littéralement un « ami de la cour ») est une personne ou une organisation extérieure au procès qui partage des informations avec le juge pour l'aider à former son opinion. Contrairement aux observations écrites transmises aux juridictions à l'initiative des parlementaires, le choix d'entendre l'un deux au titre de l'amicus curiae relève du seul choix du juge qui instruit l'affaire.

Le juge administratif peut y avoir recours en application de l'article R. 625-3 du code de justice administrative, créé en 2010314(*), qui dispose que : « La formation chargée de l'instruction peut inviter toute personne, dont la compétence ou les connaissances seraient de nature à l'éclairer utilement sur la solution à donner à un litige, à produire des observations d'ordre général sur les points qu'elle détermine. L'avis est consigné par écrit. Il est communiqué aux parties. Dans les mêmes conditions, toute personne peut être invitée à présenter des observations orales devant la formation chargée de l'instruction ou la formation de jugement, les parties dûment convoquées ».

Il revient donc au juge d'apprécier la pertinence d'un tel avis et de le solliciter. Il doit toutefois s'en tenir, au moment de statuer, aux « observations générales » formulées par la personne entendue, pour ne pas entacher sa décision d'irrégularité, sans prendre en compte aucune analyse ou appréciation de pièces du dossier qui seraient faites par ce tiers315(*), pour des raisons évidentes d'indépendance et d'impartialité.

Didier-Roland Tabuteau, vice-président du Conseil d'État, a ainsi rappelé que l'avis de Jean Leonetti316(*), ancien député à l'origine des deux lois de 2005317(*) et 2016318(*) sur la fin de vie, avait été recueilli lors de l'instruction de l'affaire Vincent Lambert319(*).

La loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle a consacré à l'article L. 431-3-1 du code de l'organisation judiciaire le même principe de l'amicus curiae pour la Cour de cassation320(*) : « Lors de l'examen du pourvoi, la Cour de cassation peut inviter toute personne dont la compétence ou les connaissances sont de nature à l'éclairer utilement sur la solution à donner à un litige à produire des observations d'ordre général sur les points qu'elle détermine ». Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, a ainsi indiqué à la mission que cela permettait à la Cour d'enrichir « sa réflexion de précieuses contributions extérieures tout en garantissant la transparence des consultations, le respect du contradictoire et l'équilibre du procès. Les droits du justiciable font en effet l'objet d'une attention toute particulière afin que le recours à une contribution extérieure n'y portent pas atteinte »321(*).

Possible au regard des textes, la consultation des parlementaires demeure trop exceptionnelle, alors qu'elle pourrait contribuer à alimenter le nécessaire échange entre les élus et le monde judiciaire. Sans en faire une règle générale et à leur seule initiative, il serait utile que nos plus hautes juridictions aient à l'esprit la possibilité de ce type de consultation.

Proposition : Encourager le recueil par le Conseil d'État et la Cour de cassation de l'analyse des parlementaires dans le cadre de la procédure d'amicus curiae.

c) Une procédure ouverte à l'ensemble des parties prenantes

Constatant que les « domaines juridictionnels et politique ne sont pas séparés de façon hermétique mais sont en osmose par une multitude d'interactions »322(*), le rapport de la commission de réflexion « Cour de cassation 2030 » préconise de traiter par une procédure exceptionnelle certaines « affaires phares », identifiées parmi les pourvois à fort enjeu sociétal. Cette « procédure interactive ouverte » se déroulerait en deux temps : une séance préparatoire publique qui pourrait faire intervenir, outre les parties et leurs conseils, le point de vue d'amicus curiae ou d'autres tiers, puis une audience de plaidoirie plus classique, permettant de débattre des conséquences juridiques des éléments apportés par la séance préparatoire. La commission suggère également que l'arrêt intègre des opinions séparées à sa motivation.

Lors de son audition, André Potocki, qui a présidé la commission Cour de cassation 2030, a donné l'exemple des affaires sur la gestation pour autrui ou sur la laïcité comme propices à cette nouvelle catégorie d'audience. Comme il l'a précisé devant la mission, « il ne s'agirait pas de donner la justice en spectacle mais de montrer la complexité des affaires qui lui sont soumises et comment elle les traite ». Ou pour reprendre les mots de Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation, « La Cour ferait ainsi d'une affaire sensible un moment de justice accessible »323(*).

La mission considère que cette proposition est tout-à-fait pertinente. Si elle donne satisfaction, cette procédure ouverte pourrait également être mise en oeuvre par le Conseil d'État, la Haute juridiction administrative ayant également régulièrement à connaître d'affaires ayant un grand retentissement politique, économique ou éthique.

Les juridictions suprêmes doivent pouvoir prendre en compte toutes les dimensions des problèmes complexes qui leur sont soumis, et dont la résolution ne peut se résumer à la mise en oeuvre d'un syllogisme juridique. La consultation des parties prenantes, l'ouverture sur la Cité permettent de cerner plus aisément l'intérêt général qui doit guider la décision juridictionnelle au-delà de la seule technique juridique.

Proposition : Mettre en oeuvre la proposition du rapport « Cour de cassation 2030 » d'organiser une « procédure interactive ouverte » pour les affaires à fort enjeu sur lesquelles doit statuer la Cour de cassation.

3. Favoriser un dialogue interinstitutionnel plus nourri

Au terme des auditions, le rapporteur est convaincu de l'intérêt de prendre de nouvelles initiatives pour favoriser les échanges et la compréhension mutuelle entre les juridictions et le monde politique et la société plus généralement.

a) Mieux expliquer le sens des décisions de justice

La première condition d'une meilleure compréhension des décisions de justice et d'un dialogue avec l'ensemble des parties prenantes est que la justice explique ses décisions dans un langage clair.

A cet égard, le Conseil d'État et la Cour de cassation ont récemment fait évoluer les modalités de rédaction des décisions juridictionnelles dans un double objectif : enrichir la motivation et clarifier la rédaction pour en faciliter la compréhension. Les plus hautes juridictions de l'ordre juridique national ont toutes deux mis en place un nouveau mode de rédaction depuis 2019.

Le Conseil d'État a ainsi généralisé la rédaction en style direct de toutes les décisions rendues par les juridictions administratives depuis le 1er janvier 2019, ce qui revenait à abandonner le marqueur bien connu mais ancien « considérant que », et rendu public un « vade-mecum »324(*) très complet facilitant l'harmonisation rédactionnelle de la jurisprudence. Ce dernier présente la méthodologie permettant d'enrichir « les motifs » de la décision, soit le raisonnement du juge, qui vont « permettent aux parties de comprendre les raisons qui ont conduit le juge à rejeter ou à faire droit à leurs prétentions »325(*). Une motivation enrichie permet également de mieux éclairer et justifier le sens de la décision, notamment auprès de l'auteur du texte contesté, qu'il s'agisse du législateur ou de pouvoir réglementaire.

Dans le même esprit, la Cour de cassation a modernisé les techniques de rédaction de ses arrêts, en utilisant le style direct et en les structurant en trois parties : les faits et la procédure ; l'examen des moyens - comprenant leur présentation et la réponse de la Cour ; et enfin le dispositif. Comme l'indique Chantal Arens, première présidente de la Cour de cassation « la motivation des arrêts d'une Cour ne peut se réduire à une énonciation d'arguments d'autorité et son acceptation par les parties au litige et par la société dépend étroitement de ses qualités explicatives, démonstratives et justificatives »326(*).

En outre, les arrêts les plus importants de la Cour de cassation bénéficient plus systématiquement d'une motivation développée qui met en évidence la méthode d'interprétation des textes pertinents retenue par la Cour ; les solutions alternatives écartées, à condition qu'elles aient été sérieusement discutées ; les « précédents » pour donner plus de lisibilité aux évolutions de la jurisprudence et fait état des études d'incidence effectuées lorsqu'elles ont joué un rôle conséquent dans le choix de la solution adoptée.

Les arrêts dont l'écho citoyen est important bénéficient tant pour l'ordre judiciaire qu'administratif d'une motivation plus développée voire d'explications d'ordre pédagogique, formalisées le cas échéant, par un communiqué de presse, qui peuvent s'accompagner de la publication de pièces de la procédure (rapport du rapporteur public, du conseiller ou avis de l'avocat général).

Le rapporteur estime que le recours à la motivation la plus enrichie et claire possible constitue un instrument de nature à faciliter l'accessibilité des décisions de justice et le dialogue entre justice et politique. En outre, plutôt que de s'engager dès à présent dans la publication d'« opinions séparées » ou « dissidentes » comme le suggère le rapport Potocki pour la Cour de cassation, le rapporteur estime qu'il serait tout aussi utile de commencer par publier plus fréquemment les rapports et avis établis par les juges et rapporteurs publics ou avocats généraux en charge d'une affaire.

Proposition : Poursuivre le recours à une motivation « enrichie » accompagnée d'une communication pédagogique pour toutes les affaires qui s'y prêtent en cassation.

b) Des juridictions qui rendent compte de leur action

Institué par l'article R. 212-64 du code de l'organisation judiciaire, le conseil de juridiction, instance locale coprésidée par le président et le procureur de la République de chaque tribunal judiciaire et dont l'objet même est d'être « un lieu d'échanges et de communication entre la juridiction et la cité » pourrait être l'instance idoine au dialogue institutionnel de proximité entre les parlementaires et tous les acteurs de la justice. Cet organe n'exerce évidement « aucun contrôle sur l'activité juridictionnelle ou sur l'organisation de la juridiction ni n'évoque les affaires individuelles dont la juridiction est saisie ».

Article R. 212-64 du code de l'organisation judiciaire

« I. - Le conseil de juridiction, coprésidé par le président du tribunal judiciaire et le procureur de la République, est un lieu d'échanges et de communication entre la juridiction et la cité. Il se réunit au moins une fois par an.

L'ordre du jour est arrêté par les chefs de juridiction après avis du directeur de greffe en comité de gestion et de l'assemblée plénière des magistrats et des fonctionnaires, qui peuvent également faire des propositions d'ordre du jour.

Le conseil de juridiction se compose de magistrats et fonctionnaires de la juridiction désignés par la commission restreinte ou l'assemblée plénière en fonction de la taille de la juridiction et, en fonction de son ordre du jour, notamment :

1° De représentants de l'administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse ;

2° De représentants locaux de l'État ;

3° De représentants des collectivités territoriales ;

4° De personnes exerçant une mission de service public auprès des juridictions ;

5° Du bâtonnier de l'ordre des avocats du ressort et de représentants des autres professions du droit ;

6° De représentants d'associations ;

7° De représentants des conciliateurs de justice désignés par le magistrat coordonnateur de la protection et de la conciliation de justice pour le ressort de la juridiction.

Cet organe n'exerce aucun contrôle sur l'activité juridictionnelle ou sur l'organisation de la juridiction ni n'évoque les affaires individuelles dont la juridiction est saisie.

II. Lorsque sa consultation est requise par des dispositions législatives ou réglementaires, le conseil de juridiction, coprésidé par le président du tribunal judiciaire et le procureur de la République près ce tribunal, est composé :

1° Du directeur de greffe ;

2° D'au moins un magistrat du siège désigné par l'assemblée des magistrats du siège ou son suppléant ;

3° D'au moins un magistrat du parquet désigné par l'assemblée des magistrats du parquet ou son suppléant ;

4° D'au moins un fonctionnaire désigné par l'assemblée des fonctionnaires du greffe et, le cas échéant, du secrétariat de parquet autonome, ou son suppléant ;

5° Du maire de la commune siège du tribunal judiciaire ;

6° Du président du conseil départemental ou du président de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale exerçant les compétences du département ou, en Guyane, du président de l'Assemblée de Guyane ;

7° Du bâtonnier de l'ordre des avocats du ressort.

Les personnes mentionnées aux 1°, 5°, 6° et 7° peuvent se faire représenter.

Le président du tribunal judiciaire et le procureur de la République près ce tribunal recueillent l'ensemble des observations présentées lors de la réunion du conseil de juridiction. Ils rédigent, dans un délai de huit jours suivant la réunion, une synthèse de ces observations ».

Sa composition prévoyait auparavant « notamment » la présence de « parlementaires élus du ressort ». Un décret327(*) venu tirer les conséquences de l'article LO 145 du code électoral328(*) entré en vigueur le 1er juillet 2018, selon lequel un parlementaire ne peut plus être désigné dans une institution ou un organisme extérieur qu'en vertu d'une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation, a supprimé cette mention.

Il en résulte une certaine confusion dans les juridictions dont certaines ne savent plus si elles peuvent ou non y convier des parlementaires... Le rapporteur estime que la présence des parlementaires du ressort se justifie pleinement au sein de ces instances. Rien ne s'oppose à ce qu'ils soient conviés mais il pourrait être opportun de clarifier la situation dans la loi. La mission d'information préconise également d'envisager de créer le même type d'instance pour la juridiction administrative.

Les interlocuteurs de la mission ont dressé un bilan mitigé des conseils de juridiction, qui s'ajoutent à l'agenda déjà chargé des magistrats et qui deviennent parfois une « grand-messe », avec des échanges formels voire convenus, peu propices à un dialogue franc. Ils facilitent cependant les rencontres et peuvent s'accompagner d'échanges informels en marge de la manifestation. Beaucoup dépend de la manière dont l'ordre du jour est conçu et la circulation de la parole favorisée.

Le rapport de la commission de réflexion sur la « Cour de cassation 2030329(*) » propose de créer, sur le même modèle, un conseil de juridiction au niveau de la Cour de cassation, réunissant une ou deux fois par an des parlementaires - présidents des commissions des lois de chaque assemblée notamment - du ministère de la justice, de l'ordre des avocats aux Conseils, des représentants de la profession d'avocat, auxquels pourraient être ponctuellement adjoints d'autres personnalités. Le rapporteur estime que cette instance favorisant le dialogue, l'explication et la pédagogie de part et d'autre pourrait également être créée au niveau du Conseil d'État.

Ce conseil de juridiction rendrait possible un dialogue entre les pouvoirs, permettrait aux cours suprêmes de communiquer sur leur action et leurs orientations et les aiderait à saisir les attentes des autres institutions et du corps social en général.

Des « ateliers de jurisprudence » pourraient également être organisés pour travailler sur des thématiques plus précises et recueillir les observations des acteurs de terrain sur la mise en oeuvre de la jurisprudence et son impact. Des parlementaires pourraient y être conviés si cet exercice invite en écho à réfléchir à une évolution de la loi.

Proposition : Faire du conseil de juridiction, local et national, une véritable instance de dialogue et de concertation avec les élus et avec la cité.

Il serait par ailleurs souhaitable que les chefs de cour de la Cour de cassation et le vice-président du Conseil d'État viennent présenter devant le Parlement leur rapport annuel. Cette présentation pourrait prendre la forme d'une audition devant la commission des lois ou d'un débat en séance publique. Ces rapports présentent une synthèse de la jurisprudence de l'année écoulée, comportent une étude thématique et éventuellement des propositions de réformes des textes législatifs ou réglementaires. Ils pourraient permettre également de mieux cerner les pratiques juridictionnelles, par exemple pour suivre dans le temps l'usage qui est fait des pénalités qui peuvent être infligées par les tribunaux en cas de recours abusif.

Proposition : Organiser une présentation au Parlement du rapport annuel de la Cour de cassation et du Conseil d'État.

Dans le même esprit, pour que les juridictions rendent compte de leur action auprès du grand public, la mission souscrit au souhait du Conseil supérieur de la magistrature330(*) de renforcer la communication institutionnelle des juridictions. Comme l'indiquait le procureur général près la Cour de cassation aux sénateurs membres de la mission, François Molins, la désignation d'un porte-parole de juridiction pourrait être l'un des moyens d'y parvenir.

c) Créer des moments de réflexion partagée avec le Conseil constitutionnel

La mission suggère également d'ouvrir un espace de dialogue régulier avec le Conseil constitutionnel, eu égard à son rôle éminent dans la construction de la loi. Les modalités de ce dialogue pourraient être définies en accord avec le Conseil constitutionnel, qui pourrait idéalement en prendre l'initiative, ce qui ne garantirait qu'il ne soit pas perçu comme une forme de pression.

Cet échange pourrait par exemple prendre la forme d'une présentation par le président du Conseil constitutionnel de son rapport annuel aux assemblées. Il pourrait s'inspirer de la présentation du rapport annuel de la Cour des comptes en séance publique au Sénat, dans des conditions fixées par la Conférence des présidents331(*). Si une assemblée peut inscrire à son ordre du jour un débat sur tout sujet d'intérêt général, comme le rapport annuel du Conseil constitutionnel ou celui de la Cour des comptes, la loi ne pourrait toutefois ni l'imposer ni requérir la présence des responsables de ces institutions, au risque de soulever des difficultés d'ordre constitutionnel332(*).

Cet échange pourrait également prendre la forme d'un séminaire réunissant autour du Conseil constitutionnel des parlementaires, des avocats, des universitaires, des magistrats de la Cour de cassation et du Conseil d'État, en commençant par exemple par un retour d'expérience sur la mise en oeuvre de la question prioritaire de constitutionnalité. Cela pourrait être une première étape intéressante pour créer de nouvelles modalités de dialogue. 

La mission suggère en résumé deux modalités de dialogue, l'une formalisée à travers une présentation du rapport annuel aux assemblées, l'autre plus informelle. L'objectif serait que le Conseil constitutionnel puisse s'emparer de l'une ou l'autre de ces deux modalités, voire les deux.

Proposition : Créer un espace de dialogue entre le Parlement et le Conseil constitutionnel, soit par la voie de la présentation du rapport annuel, soit suivant des modalités plus informelles.

d) Envisager l'audition des juges français à la CJUE

Dans le cadre de ce dialogue institutionnel plus nourri entre le Sénat et les différentes juridictions, ne conviendrait-il pas également de garantir des échanges avec les magistrats candidats aux plus hautes fonctions juridictionnelles européennes ?

Les candidats aux postes de juge et d'avocat général à la CJUE, à l'heure actuelle, sont nommés d'un commun accord par les gouvernements des États membres, après consultation d'un comité institué afin de donner un avis sur l'adéquation des candidats à l'exercice des fonctions en question333(*).

Ces juges et avocats généraux sont choisis parmi des personnalités offrant « toutes les garanties d'indépendance et qui réunissent les conditions requises pour l'exercice, dans leurs pays respectifs, des plus hautes fonctions juridictionnelles, ou qui sont des jurisconsultes possédant des compétences notoires334(*) ». Ils ne sont donc pas obligatoirement des magistrats mais peuvent être également des personnalités dotées de compétences juridiques unanimement reconnues (certains États membres désignent ainsi des avocats ou des professeurs de droit). Juges et avocats généraux sont désignés pour une durée de six ans renouvelable. Leur renouvellement partiel a lieu tous les trois ans.

Dans le dispositif envisagé, le comité prévu par l'article 255 du TFUE procéderait toujours à l'évaluation de l'adéquation des candidatures à l'exercice des fonctions de juge ou d'avocat général de la Cour. Une fois l'avis du comité transmis au gouvernement français sur la ou les candidatures présentées, les candidats seraient entendus par les commissions compétentes de chaque assemblée, qui auraient ainsi l'opportunité d'échanger avec eux sur la jurisprudence de la CJUE, de connaître leur vision du rôle de la Cour et de vérifier leur aptitude à réfléchir sur l'articulation des systèmes juridiques européens et nationaux. En pratique, les candidats seraient entendus, dans chaque assemblée, par une réunion conjointe des commissions des affaires européennes et des lois.

Une telle formalité est déjà mise en oeuvre dans certains États membres. Elle constituerait une opportunité pour les candidats à ces fonctions, d'avoir un dialogue franc avec les parlementaires compétents et d'être « sensibilisés » aux priorités européennes du moment pour le Parlement.

En pratique, cette audition pourrait être organisée par lettre des présidents de commissions compétentes dans le cadre d'un « gentlemen's agreement » avec le Gouvernement. Elle serait alors subordonnée au bon vouloir des candidats. Pour rendre cette audition obligatoire et donner un pouvoir décisionnel au Parlement, une révision de la Constitution serait nécessaire pour modifier son article 13, qui fixe la liste des emplois et fonctions dont la nomination est soumise à un avis public des commissions permanentes du Parlement, en prévoyant d'y associer la commission des affaires européennes.

À l'issue de cette audition, qui donnerait lieu à un compte rendu, les candidats retenus par le Gouvernement pourraient être nommés d'un commun accord avec les Gouvernements des autres États membres.

Une telle procédure ne pourrait être envisagée pour le juge français à la CEDH, car les membres de cette juridiction sont déjà élus par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (APCE) pour un mandat de neuf ans non renouvelable.

Pour le poste de juge qui lui est attribué, chaque État partie propose une liste de trois candidats. Un panel consultatif constitué de sept membres désignés pour leurs compétences335(*), formule des avis sur ces candidatures. Puis, la commission sur l'élection des juges de l'APCE336(*) entend les candidats en audition (à huis-clos), évalue leur parcours professionnel et formule des recommandations sur les qualifications des candidats à l'Assemblée. Son rapport est rendu public. Enfin, les juges sont élus par l'Assemblée plénière à la majorité des voix exprimées337(*).

Proposition : Envisager l'audition des candidats aux fonctions de juge et d'avocat général à la Cour de justice de l'Union européenne par les commissions compétentes du Sénat et de l'Assemblée nationale avant leur nomination.


* 296 Le Protocole précise qu'il « incombe au premier chef aux Hautes parties contractantes, conformément au principe de subsidiarité, de garantir le respect des droits et libertés définis dans la présente Convention et ses protocoles, et que, ce faisant, elles jouissent d'une marge d'appréciation, sous le contrôle de la Cour européenne des droits de l'Homme instituée par la présente Convention »

* 297 Contribution écrite de Mme Laurence Burgorgue-Larsen.

* 298 Citation extraite des réponses écrites au questionnaire du rapporteur.

* 299 La commission des lois du Sénat engage ses travaux d'information et de contrôle jusqu'à juin 2022, communiqué de presse du 24 février 2022 et consultable à l'adresse suivante : 

http://www.senat.fr/presse/cp20220224.html

* 300 Cf. le rapport de la commission de réflexion sur la Cour de cassation 2030, présidée par André Potocki, juillet 2021 ( Rapport de la Commission `Cour de cassation 2030'.pdf).

* 301 Le Conseil constitutionnel rendra désormais publiques les contributions extérieures qu'il reçoit dans le cadre de son contrôle a priori des lois - Communiqué de presse du 24 mai 2019, consultable à l'adresse suivante :  https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/communique/le-conseil-constitutionnel-rendra-desormais-publiques-les-contributions-exterieures-qu-il-recoit

* 302 La QPC et le Parlement : une bienveillance réciproque, Olivier Dord, Nouveaux cahiers du Conseil constitutionnel n° 38 (Dossier : Le Conseil constitutionnel et le Parlement) - Janvier 2013. Cet article est consultable à l'adresse suivante : https://www.conseil-constitutionnel.fr/nouveaux-cahiers-du-conseil-constitutionnel/la-qpc-et-le-parlement-une-bienveillance-reciproque

* 303 Décision n° 2022-152 ORGA du 11 mars 2022, Décision portant règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les déclarations de conformité à la Constitution. Ce règlement est consultable à l'adresse suivante : 

https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2022/2022152ORGA.htm

* 304 Règlement intérieur sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité, consultable à l'adresse suivante : 

https://www.conseil-constitutionnel.fr/fondements-textuels/reglement-interieur-sur-la-procedure-suivie-devant-le-conseil-constitutionnel-pour-les-questions

* 305 À défaut, une telle contribution pourrait être un peu redondante avec les travaux parlementaires que le Conseil constitutionnel exploite dans ses travaux préparatoires.

* 306 Ibid.

* 307 Rapport n° 637 (2008-2009) d'Hugues Portelli, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 29 septembre 2009 sur le projet de loi organique relatif à l'application de l'article 61-1 de la Constitution. Il est consultable à l'adresse suivante : 

https://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl08-613.html

* 308 Compte rendu intégral des débats du Sénat, séance du 13 octobre 2009, consultable à l'adresse suivante : https://www.senat.fr/seances/s200910/s20091013/s20091013023.html

* 309 L'article 23-10 de l'ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

* 310 Contribution écrite complémentaire.

* 311 Comme pour le recours à un amicus curiae, cette procédure pourrait être formalisée par la loi pour la Cour de cassation et dans le règlement pour le Conseil d'État.

* 312 Selon l'article L. 432-1 du code de l'organisation judiciaire le procureur général « rend des avis dans l'intérêt de la loi et du bien commun. Il éclaire la cour sur la portée de la décision à intervenir ».

* 313 Selon l'article L. 7 du code de justice administrative : « Un membre de la juridiction, chargé des fonctions de rapporteur public, expose publiquement, et en toute indépendance, son opinion sur les questions que présentent à juger les requêtes et sur les solutions qu'elles appellent ».

* 314 Décret n° 2010-164 du 22 février 2010 relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives.

* 315 Conseil d'État, huitième et troisième sous-sections réunies, 6 mai 2015, n° 375036.

* 316 Outre Jean Leonetti, avaient également été entendus l'Académie nationale de médecine, le Comité consultatif national d'éthique, le Conseil national de l'ordre des médecins.

* 317 Loi n° 2005-370 du 22 avril 2005 relative aux droits des malades et à la fin de vie.

* 318 Loi n° 2016-87 du 2 février 2016 créant de nouveaux droits en faveur des malades et des personnes en fin de vie.

* 319 Conseil d'État, Assemblée, 24 juin 2014, Vincent Lambert, n° 375081.

* 320 Seule concernée pour l'ordre judiciaire, à la différence de l'ordre administratif.

* 321 Contribution écrite complémentaire.

* 322 Rapport de la commission de réflexion sur la Cour de cassation 2030, présidée par André Potocki, juillet 2021, p. 46. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : 

https://www.courdecassation.fr/la-cour-de-cassation/demain/cour-de-cassation-2030

* 323 Contributions écrites complémentaires.

* 324 Vade-mecum sur la rédaction des décisions de la juridiction administrative, consultable à l'adresse suivante : 

https://www.conseil-etat.fr/actualites/juridiction-administrative-nouveaux-modes-de-redaction-des-decisions

* 325 Ibid. p. 8.

* 326 Contribution écrite complémentaire.

* 327 Décret n° 2019-912 du 30 août 2019 modifiant le code de l'organisation judiciaire et pris en application des articles 95 et 103 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* 328 Issu de l'article 13 de la loi organique du n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique adopté à l'initiative du Sénat.

* 329 Rapport de la commission de réflexion sur la Cour de cassation 2030, présidée par André Potocki, juillet 2021, p. 85. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : 

https://www.courdecassation.fr/la-cour-de-cassation/demain/cour-de-cassation-2030

* 330 Avis au président de la République sur la responsabilité et la protection des magistrats, Conseil supérieur de la magistrature, 24 septembre 2021, p. 30, consultable à l'adresse suivante : 

http://www.conseil-superieur-magistrature.fr/actualites/avis-au-president-de-la-republique-sur-la-responsabilite-et-la-protection-des-magistrats

* 331 Voir par exemple la séance du 24 février 2022 sur le dépôt du rapport public annuel de la Cour des comptes suivi d'un débat, dont le compte rendu est consultable à l'adresse suivante : 

https://www.senat.fr/seances/s202202/s20220224/st20220224000.html

* 332 Commentaire de la décision n° 2005-517 DC du 7 juillet 2005 sur la loi organique modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, p. 4, consultable à l'adresse suivante : 

https://www.conseil-constitutionnel.fr/sites/default/files/as/root/bank_mm/commentaires/cahier19/ccc_517dc.pdf

* 333 Article 255 du TFUE. Selon cet article, le comité chargé de donner un avis sur l'adéquation des candidats à l'exercice des fonctions est composé de « sept personnalités choisies parmi d'anciens membres de la Cour de justice et du Tribunal, des membres des juridictions nationales suprêmes et des juristes possédant des compétences notoires. »

* 334 Article 253 du TFUE.

* 335 Le panel « se compose de sept membres choisis parmi des membres des juridictions nationales suprêmes, d'anciens juges de juridictions internationales, y compris de la Cour européenne des droits de l'Homme et des juristes possédant des compétences reconnues, qui siégeront en leur qualité personnelle. La composition du Panel est équilibrée du point de vue géographique et de la parité hommes-femmes. » (résolution CM/Res(2010)26 du Comité des ministres du Conseil de l'Europe.

* 336 Cette commission est composée de 20 membres titulaires et de 20 membres suppléants désignés par le Bureau de l'APCE sur la base des propositions de ses groupes politiques.

* 337 Les parlementaires français appartenant à la délégation française à l'APCE, soit vingt-quatre députés (douze titulaires et douze suppléants) et douze sénateurs (six titulaires et six suppléants), participent à cette élection.