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Information du consommateur : privilégier la qualité à la profusion

29 juin 2022 : Information du consommateur : privilégier la qualité à la profusion ( rapport d'information )

B. LA POLITIQUE PUBLIQUE DE PROTECTION DES CONSOMMATEURS N'EST PAS À LA HAUTEUR DES ENJEUX

1. Les effectifs de la DGCCRF diminuent dangereusement alors qu'elle est la clef de voûte en matière de vérification des informations

En France, la protection économique des consommateurs relève essentiellement de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF). Une de ses missions principales consiste en effet à s'assurer de la loyauté des informations apportées aux consommateurs et de contribuer, par conséquent, à donner confiance dans l'acte d'achat. Pour ce faire, elle recherche et constate les infractions et manquements aux différentes règles de protection, notamment les pratiques commerciales trompeuses (allégations mensongères, etc.).

a) L'étendue des informations contrôlées par la DGCCRF ne cesse de s'étendre

Comme vu en première partie, les informations à destination des consommateurs sont de plus en plus nombreuses, ce qui appellerait normalement davantage de contrôles, et un renouvellement des méthodes d'instruction pour tenir compte de l'hétérogénéité croissante de ces informations.

C'est en effet très souvent la DGCCRF qui est concernée lorsque sont édictées de nouvelles règles (de protection, d'information, etc.), qui viennent peser sur les producteurs. C'est essentiellement le cas en matière environnementale ces dernières années.

La DGCCRF est ainsi compétente au titre du contrôle de la pratique commerciale trompeuse65(*) pour vérifier la véracité des informations environnementales, mais également au titre de contrôles plus spécifiques :

· l'information sur la règle de tri des déchets66(*) ;

· l'indice de réparabilité67(*) et l'indice de durabilité68(*) ;

· les informations sur les qualités et caractéristiques environnementales des produits ;

· l'affichage environnemental69(*) et l'étiquette énergie.

De même, le contrôle des allégations environnementales sur les produits alimentaires est réalisé par la DGCCRF au titre des pratiques commerciales trompeuses. Il convient de noter, du reste, que les sanctions pour ces pratiques trompeuses lorsqu'elles reposent sur des allégations environnementales ont été renforcées par la loi Climat-Résilience (l'amende peut atteindre 80 % du montant de la publicité engagée, contre 50 % en temps normal).

Par ailleurs, l'article 13 de la loi « AGEC » a interdit l'emploi des mentions « biodégradable », « respectueux de l'environnement » et toute autre mention équivalente ; il restreint aussi l'usage de la mention « compostable ». Ces dispositions sont contrôlables par la DGCCRF.

À chaque fois, il est requis des pouvoirs publics une adaptation et une actualisation de leurs compétences techniques, pour exercer cette mission de contrôle au mieux. Les nouvelles informations n'ont en effet, bien souvent, rien à voir avec celles qui préexistaient, et vérifier la fiabilité de telle ou telle information qui résulte elle-même d'un calcul complexe (par exemple sur son impact environnemental) n'est pas chose aisée. À chaque nouvelle « vague » d'informations ou d'obligations dont le respect doit être contrôlé, c'est donc tout l'appareil de contrôle qui doit évoluer quantitativement et qualitativement.

b) Les effectifs diminuent pourtant et le nombre de contrôles n'est pas à la hauteur de la situation

D'année en année, alors que la DGCCRF joue un rôle central en matière de protection des consommateurs et de contrôle de l'information qui leur est fournie, ses effectifs diminuent. Cet état de fait est déploré de longue date, mais rien ne semble y faire : cette administration subit régulièrement les coupes budgétaires décidées au niveau national.

Or il est évident que le contrôle de la fiabilité des informations est un exercice consommateur de « temps », qui nécessite un nombre élevé de contrôles et, partant, des effectifs suffisants pour les mener.

Il est tout à fait inconcevable d'espérer une meilleure protection du consommateur lorsque, dans le même temps, le Gouvernement lui confie de nouvelles missions et lui retire des inspecteurs de contrôle. Comme vu supra, outre les nouvelles missions qui résultent de normes (affichage environnemental à venir, indice de durabilité, etc.), la DGCCRF doit également faire face à une augmentation des informations facultatives, qui sont autant d'allégations dont le sérieux et la fiabilité doivent être contrôlés.

(1) Une chute alarmante des effectifs

De 2010 à 2021, le nombre d'équivalents temps-plein travaillé (ETPT) est passé de 3263 à 281570(*), soit une diminution de 448 ETPT (-14 % d'effectifs). Pour 2022, le plafond d'emplois diminue encore de 3 ETPT, pour atteindre 2812.

Une partie de cette diminution s'explique par des mesures de périmètre (transfert d'agents vers l'Autorité de la concurrence lors de sa création en 2008 par exemple, ou transferts d'agents vers le Service commun des laboratoires sous double tutelle DGCCRF/DGDDI). Le tableau suivant indique l'évolution annuelle des effectifs une fois ces mesures de périmètres déduites.

Évolution des effectifs de la DGCCRF,
2008-2021, hors mesures de périmètres

Source : Commission des affaires économiques, à partir des données DGCCRF.

Surtout, la DGCCRF ne dispose plus que de 145 ETPT dédiés au contrôle de la conformité des informations sur tout le territoire français, contre 168 en 2010 (-14 %). Ce chiffre est encore plus alarmant lorsqu'il est décliné au niveau régional : seuls 11 inspecteurs pour toute la région Grand Est, un seul inspecteur pour les Hauts-de-France, 8 inspecteurs en Bretagne, et 34 pour l'Île-de-France.

Répartition géographique des effectifs de la DGCCRF
dédiés au contrôle de l'information, en 2021

(2) Une chute concomitante des contrôles

Entre 2012 et 2021, le nombre annuel de contrôles de conformité des informations est passé de 105 000 à 73 000, soit une diminution de 30 %. Cette situation est particulièrement inquiétante et nous considérons que l'inversion de cette tendance est une impérieuse nécessité. Le contrôle de la fiabilité des informations fournies au consommateur, composante essentielle de la protection de ce dernier, nécessite des effectifs en croissance compte tenu d'une part du stock d'informations qui est élevé, et d'autre part du flux de nouvelles informations qui ne cesse de grandir.

Du reste, les enquêtes de la DGCCRF attestent d'un taux de non-conformité élevé : la chute des effectifs et des contrôles ne peut qu'éloigner la « peur du gendarme » et conduire à l'augmentation des manquements et tromperies.

Par exemple, une enquête de 2020 destinée à s'assurer du respect du règlement INCO auprès de 4 855 établissements a conduit à 2 536 avertissements, 877 injonctions et 200 procès-verbaux. En 2019, sur 8 593 établissements visités, 4 221 avertissements avaient été formulés, ainsi que 1 633 injonctions de mise en conformité et près de 400 procès-verbaux. De même, 454 actions de contrôle ont été effectuées sur 267 sites internet et ont constaté un taux d'anomalie de 45,6 %.

Source : commission des affaires économiques, données DGCCRF.

Recommandation n° 17 : renforcer les moyens (budgétaires et d'effectifs) de la DGCCRF afin d'augmenter le nombre de contrôles de la fiabilité des informations (obligatoires comme facultatives) fournies aux consommateurs.

2. En outre, la politique de contrôle est partagée entre différents organismes et administrations, schéma loin d'être optimal pour la cohérence des pratiques
a) Plusieurs administrations et organismes interviennent en matière de contrôle de l'information apportée au consommateur

Le contrôle de l'information apportée aux consommateurs relève majoritairement de la DGCCRF, mais pas uniquement. Plusieurs administrations et organismes interviennent en effet, à des niveaux divers selon les catégories de produits et les types d'information (ou de non-information, quand il s'agit de mentions interdites).

Nos travaux ont permis de mettre en lumière plusieurs illustrations.

(1) La Direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture

Plusieurs aspects de l'information au consommateur en matière alimentaire relèvent également du ministère de l'agriculture, et notamment de sa Direction générale de l'alimentation (DGAL). Si cette dernière se concentre principalement sur les contrôles sanitaires (respect des règles d'hygiène dans les abattoirs, les exploitations agricoles, les restaurants, etc.), elle participe également à la garantie d'une bonne information du consommateur.

La compétence du ministère de l'agriculture
en matière d'information des consommateurs

L'article L. 1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) liste parmi les finalités de la politique en faveur de l'agriculture et de l'alimentation : « promouvoir l'information des consommateurs quant aux lieux et modes de production et de transformation des produits agricoles et agroalimentaires ».

Plusieurs articles du CRPM complètent cette règle générale en prévoyant des cas spécifiques d'information du consommateur. Pour n'en citer que deux :

- l'article L. 230-5 fait obligation aux gestionnaires publics et privés de cantines, d'établissements de santé, d'établissement pénitentiaires, d'afficher les règles relatives à la qualité nutritionnelle des repas qu'ils proposent ;

- l'article L. 230-5-1 fait obligation aux gestionnaires de restaurants collectifs d'afficher à l'entrée de l'établissement la part des produits de « qualité » (AB, SIQO, commerce équitable, HVE, etc.) et la part des produits issus de projets alimentaires territoriaux entrant dans la composition des repas servis.

Les agents du ministère de l'agriculture, les vétérinaires, les médecins inspecteurs de santé publique, les ingénieurs du génie sanitaire, sont tous compétents et habilités à contrôler ces dispositions71(*).

De façon générale, le code de la consommation72(*)

habilite les agents du ministère de l'agriculture à constater les pratiques commerciales trompeuses

, dont il a été analysé supra qu'elles représentent une grande partie des atteintes à la bonne information du consommateur.

Le code de la consommation habilite également les agents du ministère de l'agriculture à constater les infractions à la conformité et à la sécurité des produits et services73(*).

Dans les faits, les agents de la DGAL contrôlent la fiabilité de plusieurs informations obligatoires au titre du règlement INCO, en lien avec la sécurité sanitaire : la mention des allergènes, la date limite de consommation, le numéro de lot, l'indication de la température de conservation, la marque d'identification de l'établissement. Leurs contrôles portent également sur l'origine des viandes : les agents vérifient la présence de ces mentions sur les produis pré-emballés et dans les rayons « à la coupe » au moyen d'un affichage en rayon, ainsi que la concordance de ces mentions avec les caractéristiques du produit objet du contrôle (recoupement avec les informations des factures, des documents de traçabilité, etc.).

Selon le ministère de l'agriculture, les non-conformités les plus fréquentes concernent l'absence de mentions d'allergènes ou l'absence de la mention d'origine des viandes bovines ou des poissons (zones de pêche). En 2021, 15 547 non-conformités ont été détectées, contre 17 075 en 2019.

(2) Autres administrations et organismes

Le contrôle de l'interdiction de l'allégation « neutre en carbone » relève par exemple du ministère de l'environnement.

Pour utiliser une telle allégation dans une publicité, ou une allégation comme « zéro carbone », « climatiquement neutre », « intégralement compensé », « 100 % compensé », l'annonceur doit en effet produire un bilan des émissions de gaz à effet de serre du produit ou service concerné couvrant l'ensemble de son cycle de vie, et le mettre à jour tous les ans. Il ne paraît pas forcément évident qu'une telle procédure justifie que ce ne soit pas la DGCCRF qui se charge du contrôle, d'autant qu'elle est déjà habilitée à contrôler l'emploi (ou l'interdiction d'emploi) d'autres allégations, comme « biodégradable », ou toutes les allégations de santé et nutritionnelles. En tout état de cause, la question des effectifs du ministère de l'environnement pour assurer ces contrôles se posera également.

Un autre exemple de l'intervention de plusieurs acteurs en la matière concerne les signes officiels de qualité et d'origine (SIQO). Le label Agriculture biologique, les AOP, les indications géographiques protégées sont contrôlés au premier niveau par des organismes certificateurs qui sont accrédités par le Cofrac74(*) et qui travaillent sous la responsabilité de l'INAO, qui les agrée. S'ils contrôlent le respect du cahier des charges avant la mise sur le marché des produits, la DGCCRF, elle, contrôle les mêmes produits, mais une fois mis sur le marché (marquage, composition, traçabilité des produits). Elle recherche notamment les usurpations de dénominations protégées et de fraudes. De même, ce sont des organismes certificateurs agréés par le ministère de l'agriculture qui contrôlent le respect des référentiels du label HVE (avec une visite en moyenne tous les trois ans).

Ce fonctionnement en deux niveaux est à peu près similaire pour le Label Rouge. À noter, du reste, que l'étude d'UFC-Que Choisir mentionnée supra relative au respect du cahier des charges par les SIQO, considère que la proximité est parfois trop grande entre certains certificateurs et les professionnels des filières, ce qui nuirait à la crédibilité de certains cahiers des charges de Label Rouge et d'AOP. Si le principe d'organismes certificateurs n'est pas remis en cause, d'autant qu'ils sont accrédités dans ces cas-là, cet exemple illustre les difficultés qui peuvent naître de la multiplication des organes de contrôle.

À noter, du reste, que les contrôles diligentés par l'INAO en 2020 ont fait état de 5 843 manquements pour le Label Rouge (sur 84 169 contrôles), et de 1 709 manquements pour les AOC (sur 10 331 contrôles).

Certaines fédérations de produits non-alimentaires, notamment celles liées à l'ameublement, ont ainsi regretté le poids croissant pris par ces organismes certificateurs. Certaines ont ainsi estimé qu'ils jouaient désormais un rôle normalement dévolu à la DGCCRF.

b) Si des échanges de bonnes pratiques existent, cette situation semble sous-optimale

Bien entendu, les échanges sont nombreux entre les diverses administrations, que ce soit au niveau central (DGCCRF, DGAL, etc.) ou au sein des services déconcentrés.

Au niveau central, par exemple, les services de la DGCCRF sont associés aux instances de suivi des dispositifs d'information environnementale suivis par le ministère de l'environnement. Ils participent également à une réunion annuelle de programmation des contrôles en mai-juin de l'année N pour la programmation N+ 1. Par ailleurs, le ministère de l'environnement dispense régulièrement des formations à destination des inspecteurs de la DGCCRF. Enfin, à titre illustratif, l'actualisation du guide relatif aux allégations environnementales au sein du Conseil national de la consommation est pilotée par la DGCCRF, avec appui du Commissariat général au développement durable (CGDD) et de l'Ademe.

Au niveau déconcentré, la programmation des contrôles de la DGAL prévoit, en amont, des actions conjointes entre agents de plusieurs administrations, de même que dans certains cas, une répartition des secteurs d'intervention (par type d'activité ou zone du territoire).

Le 6 mai 2022, a toutefois été arbitrée par le Premier ministre la création d'une police unique de la sécurité sanitaire des aliments, cette compétence étant répartie jusqu'à présent entre la DGAL et la DGCCRF. Concrètement, 60 inspecteurs de la DGCCRF vont rejoindre les services du ministère de l'agriculture. Nombre de rapports, y compris de la commission des affaires économiques du Sénat, recommandent cette évolution depuis plusieurs années, afin de gagner en efficacité et en cohérence. Ce faisant, la répartition des compétences entre administrations centrales devrait gagner en clarté : risques sanitaires des aliments pour la DGAL, loyauté et protection des consommateurs pour la DGCCRF. Le chiffre de 60 ne couvrant pas l'intégralité des effectifs aujourd'hui destinés à la sécurité sanitaire des aliments au sein de la DGCCRF, il peut être anticipé qu'un nombre supérieur d'effectifs seront, in fine, concernés par cette fusion.

Cette importante évolution organisationnelle témoigne d'une prise de conscience que l'enchevêtrement des compétences en matière de protection du consommateur peut être sous-optimal. Or les informations à contrôler étant de plus en plus nombreuses, cette difficulté va certainement croître.

3. Le soutien public aux associations de défense des consommateurs est en baisse, alors que leur rôle de vigie n'est plus à démontrer

L'ensemble des associations de défense des consommateurs rencontrées sont unanimes : l'État aurait renoncé à agir via ses outils normatifs et aurait privilégié la transmission d'informations aux consommateurs, charge à eux de faire ensuite leurs propres choix.

Or, le soutien public à ces associations de défense est en baisse, bien que leur rôle n'ait peut-être jamais été aussi utile en matière de vérification de la fiabilité desdites informations : en effet, plus ces dernières sont nombreuses, plus le consommateur est d'une certaine façon « démuni » pour toutes les traiter, et est donc susceptible d'être trompé, volontairement ou non.

En outre, les associations ne jouent pas qu'un rôle de contrôle de l'information : elles informent elles-mêmes les consommateurs, les représentent et développent des actions en matière d'éducation. Sur le terrain, elles s'organisent généralement de façon à ce que le maillage du territoire soit suffisant. Elles jouent un rôle essentiel de vigie, et de remontée d'informations.

Or, selon certaines associations, leurs subventions de fonctionnement auraient baissé d'environ 40 % en 10 ans.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2019, la DGCCRF avait indiqué au rapporteur budgétaire de la mission « Économie » qu'elle souhaitait favoriser l'action des associations qui sont à même d'assurer une activité de résolution des litiges de consommation et d'accueil des publics, actions complémentaires aux missions exercées par la DGCCRF. Pour cela, elle modulait les subventions accordées en fonction de différents critères, ce qui se traduisait par une hausse des crédits accordés aux associations ayant obtenu la reconnaissance spécifique (AFOC, CSF, CLCV, Familles rurales, Indecosa-CGT) et une baisse des subventions pour les autres.

Mais cette différenciation, dont les fondements sont plutôt légitimes, intervenait en réalité après plusieurs années de coupes budgétaires, ainsi que le résume le tableau suivant.

Subventions accordées aux associations de consommateurs agréées,
entre 2014 et 2018

Source : DGCCFR, PLF 2019.

Au total, le montant des subventions est passé de 3,6 millions d'euros en 2014 à 3,1 millions d'euros en 2018, soit une baisse de 18 %.

Si la totalité des dépenses d'intervention de la DGCCRF était de 7,6 millions d'euros en 2019 (incluant les dépenses en faveur du Credoc, de l'Institut national de la consommation et du centre européen des consommateurs français), elle ne devrait atteindre que 5,9 millions d'euros en 2022, traduisant là encore un désinvestissement progressif des pouvoirs publics de la sphère consumériste. Cet abandon progressif de l'État est d'autant plus inquiétant que les effectifs de la DGCCRF ont également fortement baissé, alors que, comme vu supra, le besoin de protection du consommateur n'a probablement jamais été aussi élevé.

Recommandation n° 17 bis : augmenter dès la prochaine loi de finances les subventions publiques accordées aux associations de défense des consommateurs dont la présence territoriale est significative.


* 65 Art. L. 121-2 à L. 121-5 du code de la consommation.

* 66 Art. L. 541-9-3 du code de l'environnement.

* 67 Art. L. 541-9-4 du code de l'environnement et article L. 511-7 du code de la consommation.

* 68 Idem.

* 69 Art. L. 541-9-14 du code de l'environnement et article L. 511-7 du code de la consommation.

* 70 En particulier, la période 2010-2013 a vu les effectifs fondre de 323 emplois.

* 71 Art. R. 231-3-7-1 du code rural et de la pêche maritime.

* 72 Art. L. 511-20 du code de la consommation.

* 73 Art. L. 511-22 du code de la consommation.

* 74 Comité français d'accréditation.