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Information du consommateur : privilégier la qualité à la profusion

29 juin 2022 : Information du consommateur : privilégier la qualité à la profusion ( rapport d'information )

III. POUR TIRER PROFIT DE CES EFFORTS DE HIÉRARCHISATION ET DE FIABILISATION DE L'INFORMATION, L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ D'UNE ÉDUCATION À LA CONSOMMATION

A. LES SCORES ET LES AFFICHAGES SIMPLIFIÉS POUR ATTEINDRE UN PUBLIC PLUS LARGE ET POUR PLUS D'IMPACT SUR LA CONSOMMATION

1. Un cas particulier : le Nutri-Score, une information facultative appréciée et reconnue, qui gagnerait à être généralisée sous certaines conditions

Parmi les informations facultatives délivrées aux consommateurs sur l'emballage des produits (alimentaires), l'une d'entre elles est particulièrement reconnue et a fait l'objet d'un vaste travail scientifique : le Nutri-Score, un logo qui apporte une information simplifiée sur la qualité nutritionnelle d'un produit. Tous les auditionnés ont reconnu son utilité et sa pertinence, certains émettant toutefois des réserves quant à sa méthode de calcul et à sa bonne interprétation par les consommateurs.

a) Un outil français, désormais repris dans plusieurs États

Le règlement INCO de 2011 (cf. supra), outre qu'il rend obligatoire l'affichage d'une déclaration nutritionnelle sur les emballages des produits, ouvre également la possibilité pour les États membres de prévoir d'autres formes d'expression et de présentation ou d'information volontaire84(*), sous réserve qu'elles n'induisent pas le consommateur en erreur, qu'elles ne soient pas ambiguës ou déroutantes et qu'elles se fondent sur les données scientifiques pertinentes.

Afin d'améliorer la nutrition des Français et de donner un nouvel élan au Programme national nutrition santé (PNNS) et au Plan Obésité85(*), la ministre des affaires sociales et de la santé s'est vue remettre en 2013 un rapport86(*) du professeur en nutrition Serge Hercberg, dont l'une des mesures proposées est la mise en place d'un système d'information nutritionnelle unique sur la face avant des emballages des aliments.

Le législateur se saisit du sujet en 2016 et précise, à l'article 14 de la loi de modernisation de notre système de santé87(*), qu'« afin de faciliter le choix du consommateur au regard de l'apport en énergie et en nutriments à son régime alimentaire [...], la déclaration nutritionnelle obligatoire prévue par le [règlement INCO] peut être accompagnée d'une présentation ou d'une expression complémentaire au moyen de graphiques ou de symboles [...] ». Santé publique France élabore dans ce cadre88(*) le Nutri-Score, sur la base des travaux de l'équipe du Pr Serge Hercberg et d'une équipe d'Oxford ; ce Nutri-Score est ensuite retenu par l'État en vertu d'un arrêté du 31 octobre 201789(*).

Le Nutri-Score est un repère graphique, apposé sur la face avant des emballages, qui se fonde sur une échelle de cinq couleurs (du vert foncé au orange foncé) et cinq lettres, de A à E. Son objectif est à la fois de renseigner le consommateur (et notamment ceux les moins à l'aise avec la problématique nutritionnelle, qui mangent le plus mal) et d'inciter les industriels à améliorer la qualité nutritionnelle des aliments qu'ils proposent à la consommation.

La méthodologie de calcul du Nutri-Score

La méthodologie de calcul est publique et repose sur une mise en balance des nutriments dont la consommation excessive doit être évitée (sel, sucre, acides gras saturés) avec ceux dont la consommation est à encourager (protéines, fibres, fruits-légumes-légumineuses-noix). Le calcul est fait sur une portion de 100 g ou de 100 ml.

La première étape consiste à additionner les points négatifs reçus par les nutriments « défavorables » d'un produit (chacun de ces nutriments pouvant recevoir de 0 à 10 points négatifs), puis à y soustraire les points positifs reçus par les nutriments « favorables » (chacun pouvant recevoir de 0 à 5 points).

En fonction du score atteint (situé entre - 15 et 40), le produit se situe dans la classe A, B, C, D ou E. Ci-dessous est reproduit le schéma explicatif fourni par le ministère :

En revanche, si la somme des points négatifs obtenus par le produit est supérieure à 11 (ce qui signifie qu'il est riche en nutriments « défavorables »), la soustraction des points positifs ne peut inclure les protéines (jugées insuffisantes pour contrebalancer ces nutriments défavorables).

Depuis son lancement, d'autres pays européens ont adopté le Nutri-Score : la Belgique, la Suisse, l'Allemagne, l'Espagne, les Pays-Bas et le Luxembourg.

À noter par ailleurs que quand un industriel souhaite apposer le Nutri-Score sur ses produits, il doit le faire sur l'ensemble de sa catégorie de produits, et non uniquement sur ceux qui reçoivent une note favorable.

b) Un outil scientifique qui a fait la preuve de sa clarté et de son utilité comme levier d'amélioration des recettes

Si des divergences d'analyse existent quant au fait de calculer tous les produits sur la base d'une portion de 100 g ou de 100 ml (cf. infra), l'ensemble des acteurs entendus ont souligné le succès du Nutri-Score, qui semble avoir atteint les différents objectifs qu'il s'est fixés.

Le premier marqueur de succès réside dans son vaste déploiement : plus de 700 entreprises sont engagées dans la démarche Nutri-Score en 2022, contre 415 en 2020, représentant désormais plus de 50 % des volumes de vente. Désormais, toutes les catégories alimentaires et tous les segments de marché comprennent des produits affichant le Nutri-Score ; la grande distribution reste par ailleurs le principal canal de vente dans lequel il peut être retrouvé (89 % des produits concernés sont vendus en grandes et moyennes surfaces et distributeurs spécialisés, soit environ 22 000 références).

Le bilan fait en 2021 par Santé publique France90(*) constate par ailleurs que parmi ces 89 % de produits vendus dans les grandes surfaces, 32 % sont classés A, 18 % sont classés B, 20 % sont classés C, 21 % sont classés D et 10 % sont classés E.

Nombre de références par classe de Nutri-Score

Source : bilan de Santé publique France.

Santé publique France souligne toutefois qu'il semblerait que les marques nationales privilégient d'apposer le Nutri-Score lorsqu'elles sont sûres que leur produit sera bien classé : « ainsi, les résultats tendent à montrer que les marques nationales qui s'engagent sont celles qui commercialisent en particulier des produits bien classés (A et B principalement). À l'inverse, les distributeurs (marques de distributeurs, hard discount et distributeurs spécialisés) de par leur engagement apposent le Nutri-Score sur l'ensemble des catégories de produits qu'ils commercialisent, ce qui implique que les différentes classes sont réparties de façon plus homogène ». À titre d'exemple, 3 550 des MDD d'Intermarché font figurer le Nutri-Score sur l'emballage, soit 81 % de leurs produits éligibles ; 72 % des produits vendus sous MDD par Système U en magasin l'affichent (et 100 % des produits U sur le site internet).

Au total, sept catégories ne présentaient en 2021 aucun produit porteur de ce logo : la confiserie, les fromages, les jus et nectars, les margarines, les sirops et boissons concentrées à diluer, le snacking surgelé et les viennoiseries et les desserts surgelés.

Le deuxième marqueur de succès réside dans la notoriété acquise par le Nutri-Score et dans son efficacité informationnelle : 93 % des Français connaissaient le Nutri-Score en 2020, et 90 % savaient qu'il permet de qualifier la qualité nutritionnelle des produits. Surtout, 57 % des personnes interrogées en 2020 ont déclaré avoir changé au moins une de leurs habitudes d'achat (contre 43 % en 2019). Ces résultats corroborent le constat établi par l'association CLCV dans son étude avec l'INRA mentionnée supra, selon lequel « les consommateurs semblent considérer avec une relative confiance les informations provenant de sources proches du milieu scientifique pour les informations sur la nutrition et l'environnement ». Or le Nutri-Score est appuyé par plus d'une soixantaine d'études scientifiques, selon le professeur Serge Hercberg et la chercheuse Chantal Julia, entendus en audition.

La capacité du Nutri-Score à guider les consommateurs vers des choix alimentaires plus favorables à leur santé ne semble plus à prouver. Selon Santé publique France, « il a été démontré, notamment dans le cadre d'une expérimentation en conditions réelles, que le Nutri-Score est un outil efficace pour aider les consommateurs à identifier et comparer la composition et la qualité nutritionnelle des aliments, y compris chez les personnes ayant un plus faible niveau d'études, avec peu ou pas de connaissances en nutrition, permettant alors de réduire les inégalités sociales de santé ». Pour plusieurs acteurs entendus, la force du Nutri-Score réside dans sa simplicité, là où d'autres informations sont bien plus difficilement lisibles.

Comparaison de la notoriété du Nutri-Score
avec d'autres scores et indices

Source : Intermarché, réponse au questionnaire de la mission d'information.

Le troisième marqueur de succès réside dans le fait que plusieurs industriels ont reformulé les recettes de leurs produits pour qu'ils obtiennent une meilleure note91(*). En audition, l'ANIA a notamment donné l'exemple des céréales du petit-déjeuner, souvent notées E il y a quelques années, et désormais classées C. Si certains choix laissent dubitatifs quant à l'amélioration de la qualité nutritionnelle de la nouvelle recette
- substitution du sucre par des édulcorants, par exemple), ces évolutions vont toutefois dans le sens d'une amélioration nutritionnelle.

Les fabricants y trouvent bien entendu un intérêt économique certain, compte tenu de l'augmentation de leurs ventes qu'une meilleure notation peut engendrer. Selon une étude Nielsen de 2019 réalisée sur 92 000 produits, le chiffre d'affaires des produits classés A avait augmenté de 1,1 %, celui des produits classés B de 0,8 %, tandis que le chiffre d'affaires des produits classés C et D diminuait de 1,1 % et 0,2 %. En 2020, une nouvelle étude, réalisée par l'entreprise Information Resources Inc., confirmait cette tendance, avec des constats encore plus marqués : + 4,9 % de chiffre d'affaires pour les produits A, + 2,1 % pour les B, - 2,3 % pour les E92(*).

Du reste, lors de l'expérimentation menée en 2016 dans 60 supermarchés pour comparer quatre dispositifs d'étiquetage nutritionnel, il avait été constaté une hausse de 14 % des achats des catégories A et B, sans impact sur les achats des produits moins bien notés93(*).

Lors du premier confinement, par ailleurs, le chiffre d'affaires des produits notés A aurait augmenté de 25 %, contre + 7 % pour ceux notés E.

c) Un outil qu'il conviendrait de généraliser sur les produits et les publicités

Nous sommes convaincus de la forte utilité du Nutri-Score, à la fois comme outil synthétique permettant de clarifier l'information contenue dans le tableau nutritionnel à l'arrière des produits, et comme levier d'amélioration des recettes et de réduction des inégalités sociales entre les consommateurs (compte tenu de la propension relativement plus élevée, parmi les catégories modestes, à consommer davantage de produits gras, salés et sucrés).

(1) Un outil d'aide, qui ne doit pas être interprété comme une interdiction ou un blanc-seing
(a) Le Nutri-Score n'a pas vocation à résumer à lui seul la science nutritive

Bien entendu, le Nutri-Score ne peut être l'alpha et l'oméga de l'équilibre alimentaire des Français. Il n'indique pas qu'un produit est dangereux ou doit être évité (s'il est noté D ou E), ni qu'un produit noté A ou B se suffit à lui-même pour obtenir une alimentation de qualité.

Le Nutri-Score indique avant tout que la consommation excessive d'un aliment mal noté doit être évitée, et qu'un produit bien noté peut être consommé plus fréquemment. Il apporte un supplément d'information bienvenu compte tenu de la complexité des données nutritionnelles « brutes », mais n'ambitionne ni de décourager la consommation de tel ou tel produit (seulement d'éviter les abus de le consommer plus occasionnellement qu'un produit bien noté), ni d'indiquer qu'un repas préparé seulement à partir de produits classés A serait bénéfique, tout le temps, pour la santé. Exemple topique, une pizza surgelée notée A ne saurait devenir le plat unique d'un régime équilibré. De même, le Nutri-Score ne tient pas compte de l'utilisation d'additifs (pour épaissir une préparation, réduire la teneur en gras, etc.).

La nutrition est une science subtile, les équilibres alimentaires propres à chacun variant selon plusieurs facteurs (âge, carences, poids, etc.). Le Nutri-Score, à ce titre, ne tient pas compte par exemple des besoins nutritionnels moyens d'un enfant, d'un sportif, d'une personne souffrant d'obésité, etc. Il n'apporte pas non plus d'information sur la fréquence recommandée de consommation de tel ou tel aliment, et n'aborde pas la question de l'association de cet aliment avec d'autres.

Mais il convient de rappeler que le Nutri-Score n'a jamais été présenté comme un outil remplissant ces fonctions ; il n'a jamais prétendu être prescriptif, remplacer un nutritionniste ou faire oeuvre médicale. Il s'agit là plutôt d'éléments que le consommateur doit avoir en tête lorsqu'il fait ses achats en consultant le Nutri-Score, sans pour autant que ces aspects n'amoindrissent sa pertinence ou son efficacité, désormais largement démontrée. Ainsi que le notait la professeure Rafia Halawany-Darson en audition, il faut veiller à ce que le Nutri-Score « éduque le consommateur, plus qu'il ne le conditionne », ce qui passe par des efforts redoublés de communication et d'éducation à l'alimentation (cf. infra, partie III. B).

(b) Certaines modalités de calcul du Nutri-Score sont considérées comme insuffisamment fines par les professionnels de l'agroalimentaire

En auditions, certains aspects de la méthodologie de calcul du Nutri-Score ont été présentés comme des « lacunes » par les professionnels de l'agroalimentaire interrogés :

· en se fondant sur une portion unique de 100 g ou de 100 ml, le Nutri-Score ne serait pas un reflet fidèle de la consommation effective moyenne des Français, et conduirait à mal noter des produits qui sont, en réalité, consommés dans des proportions moindres. Les deux exemples revenant le plus souvent sont les fromages, dont la portion moyenne par jour et par Français serait de 30 g et non de 100 g, et l'huile d'olive, dont personne ne consomme 100 ml par jour ;

· les produits sous SIQO seraient défavorablement affectés par le Nutri-Score : lorsque la notation est mauvaise, le fait que leur cahier des charges soit fixe et que la recette ne puisse être modifiée empêcherait les producteurs d'oeuvrer en faveur d'une meilleure note, contrairement à certains produits transformés industriellement (la Coordination rurale a notamment donné l'exemple d'un jambon, dans lequel le producteur pourrait ajouter de l'eau pour améliorer la note) ;

· les produits bruts, de même, ne peuvent par définition pas voir leur qualité nutritionnelle modifiée pour obtenir une meilleure note. En outre, la valeur nutritionnelle des produits mono-ingrédient serait sujette à fluctuation (la teneur en lipides pour un même morceau de viande peut fortement varier) ;

· en ne tenant pas compte des plats dans lesquels les produits concernés sont ensuite cuisinés, le Nutri-Score biaiserait le consommateur dans ses choix, alors que les produits isolés mal notés individuellement pourraient s'intégrer dans des recettes équilibrées nutritionnellement (par exemple, une saucisse est souvent mal notée, alors qu'un plat saucisse/lentilles est bien noté).

De façon générale, la crainte exprimée par ces acteurs est que les consommateurs se détournent de ces produits compte tenu de leur mauvaise notation, au profit notamment d'aliments ultra-transformés.

(2) Information précieuse, le Nutri-Score devrait être rendu obligatoire au niveau européen et apposé sur les publicités

Nous avons conscience de ces alertes mises en avant par les professionnels de l'agroalimentaire. Il existe en effet un débat médiatique autour du Nutri-Score, d'autant qu'il fait la part belle aux exemples « déroutants » : frites avant cuisson notées A (alors qu'elles sont destinées à être cuisinées à l'huile), fromages AOP notés E, chips artisanales notées D contre chips transformées notées C, jus de pomme pressé 100 % fruit noté C contre bouteille de Coca-Cola Zéro notée B, etc.

Certes, aucun dispositif n'est parfait et la clef réside sans nul doute dans l'éducation du consommateur, afin d'accroître sa connaissance en matière nutritionnelle.

Nous rappelons toutefois que la méthodologie de calcul du Nutri-Score a déjà évolué une première fois pour mieux prendre en compte les cas des fromages (en accordant des points positifs aux protéines issues du calcium présent dans ces produits indépendamment du pourcentage de fruits, légumes, légumineuses et fruits à coque qu'ils contiennent94(*)) et des huiles d'olive, ce qui prouve son adaptabilité. Le comité scientifique de la gouvernance du Nutri-Score (organisme qui réunit les sept pays l'ayant autorisé) a justement lancé un appel à contributions pour étudier la possibilité de faire à nouveau évoluer la méthodologie de calcul (notamment pour améliorer la notation des produits de la mer).

Nous notons également que depuis trois ans que le Nutri-Score est disponible la consommation de fromages AOP en France ne semble pas avoir diminué. Elle serait même en hausse de 5,8 % (en volume) entre 2019 et 2020, malgré leur note D. Une récente étude95(*) d'UFC Que Choisir (mai 2022) constate du reste que sur 588 produits du terroir, près des deux tiers obtiendraient de bonnes notes via le Nutri-Score.

Nous soulignons également que, de fait, les produits comme les fromages et la charcuterie ont une teneur en matières grasses et en sel plus élevée que la moyenne et qu'à ce titre, il est utile que le consommateur soit sensibilisé quant à la fréquence et à la quantité de consommation de ces produits, indépendamment de l'importance culturelle qu'ils revêtent. À nouveau, le coeur du sujet semble davantage se situer dans l'interprétation que le consommateur fait d'une note D ou E que dans la pertinence de la méthodologie de calcul, ce qui renforce la nécessité de communiquer sur le fonctionnement du Nutri-Score.

Dans le cadre de la stratégie « De la Ferme à la Fourchette », la Commission européenne a entamé des travaux afin de parvenir à l'élaboration d'un étiquetage nutritionnel simplifié obligatoire. Plusieurs modèles sont passés en revue (le système des « feux tricolores » présent en Irlande, le modèle italien sans couleur, mais qui indique le pourcentage d'apport journalier que les nutriments du produit représentent, le Nutri-Score, etc.).

Nous avons acquis la conviction que le Nutri-Score « à la française » gagnerait à être retenu par les instances européennes pour être rendu obligatoire. L'information du consommateur et la protection de la santé publique feraient un grand pas en avant si tel était le cas.

Dans l'attente des résultats de ces travaux (prévus pour fin 2022), nous recommandons par ailleurs que le Nutri-Score soit rendu obligatoire en France sur les publicités (pour les produits sur l'emballage desquels il est affiché volontairement)96(*), et qu'il soit davantage visible sur les sites d'achats en ligne et dans les distributeurs automatiques.

Par ailleurs, nous considérons que le Nutri-Score gagnerait à être complété d'un symbole permettant d'indiquer le degré de transformation qu'a subi un produit. Il s'agit là d'une information importante pour qui est attaché à l'équilibre nutritionnel de ses repas. Nous proposons, par exemple, que le Nutri-Score soit entouré d'un bandeau de couleur.

Recommandation n° 8 : anticiper au mieux l'obligation européenne à venir d'un affichage nutritionnel simplifié en défendant l'adoption du Nutri-Score, d'origine française, qui tient compte des spécificités de certains produits. En parallèle, au niveau national :

· rendre le Nutri-Score obligatoire sur les supports publicitaires au niveau national ;

· rendre le Nutri-Score plus directement visible par les consommateurs sur les sites d'achats en ligne et dans les distributeurs automatiques ;

· plaider pour des adaptations supplémentaires du mode du calcul du Nutri-Score, dans le cadre des travaux du comité scientifique transnational chargé de sa révision (éventuellement meilleure valorisation des apports nutritionnels du fromage, meilleure prise en compte de la teneur en additifs liée au degré de transformation du produit...) ;

· établir une cartographie des filières et secteurs pouvant être les plus exposés à cette évolution normative, afin d'accompagner leur adaptation à ces nouvelles exigences.

2. Le droit européen devrait encore s'étoffer en la matière dans les prochaines années

Début 2022, plusieurs évolutions ont été annoncées par la Commission européenne dans le cadre du Pacte vert afin de renforcer l'écoconception des produits, l'économie circulaire ainsi que les informations dont peuvent disposer les consommateurs. À noter en particulier :

· un projet de règlement sur l'écoconception97(*) renforçant et étendant à de nouveaux produits les exigences européennes en la matière. Il prévoit notamment un système obligatoire de « passeports produits numériques » donnant au consommateur un accès à des informations clefs tout au long du cycle de vie du produit ;

· une proposition de directive publiée le 30 mars 2022 qui ambitionne de mieux protéger les consommateurs contre les pratiques déloyales et de leur apporter de meilleures informations. Par exemple, les incidences environnementales du produit devraient être intégrées parmi la liste des caractéristiques au sujet desquelles un professionnel ne peut induire les consommateurs en erreur ; les allégations environnementales sans engagement ni objectif clair et vérifiable, et sans système de contrôle indépendant, seraient considérées comme des pratiques trompeuses ; ne pas informer des fonctionnalités introduites pour limiter la durabilité d'un bien serait considéré comme une pratique déloyale interdite.

À noter que la directive prévoit, pour le moment, que les producteurs et vendeurs décideront des modalités d'information (sur l'emballage ou sur le site internet).

· une future proposition de règlement, attendue pour octobre 2022, créant un encadrement officiel des allégations environnementales.

Par conséquent, ces évolutions du droit européen nécessiteront d'articuler au mieux les dispositifs français, actuels (indice de réparabilité) ou à venir (indice de durabilité), avec ceux issus de ces directives et règlements à venir. Autrement, la coexistence de différents indicateurs sur les mêmes produits risquerait d'entraîner un surcroît de confusion, à rebours des objectifs poursuivis.


* 84 Articles 35 à 37 du règlement INCO.

* 85 En audition, l'UFC Que Choisir a rappelé que si la qualité sanitaire des produits est globalement bonne en France (les infections qui existaient il y a un demi-siècle ont dans l'ensemble disparu), il n'en va pas de même pour la qualité de l'offre alimentaire, qui se dégrade selon l'association et qui serait en partie responsable du fait qu'un adulte sur deux est en surpoids ou obèse, de même que 16 % des enfants.

* 86 Serge Hercberg, Propositions pour un nouvel élan de la politique nutritionnelle française de santé publique, novembre 2013.

* 87 Loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.

* 88 Décret n° 2016-980 du 19 juillet 2016 relatif à l'information nutritionnelle complémentaire sur les denrées alimentaires.

* 89 Arrêté du 31 octobre 2017 fixant la forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle recommandée par l'État en application des articles L. 3232-8 et R. 3232-7 du code de la santé publique.

* 90 Santé publique France, « Nutri-Score : évaluation à 3 ans du logo nutritionnel », février 2021.

* 91 Entre 2007 et 2014, période durant laquelle Intermarché avait lancé le Nutri-Pass, l'enseigne aurait reformulé la recette de plus de 1 000 produits, selon ses représentants.

* 92 https://www.iriworldwide.com/IRI/media/IRI-Clients/International/fr/IRI-Insights-Nutriscore-10 032 020_VF.pdf.

* 93 Dubois, P., Albuquerque, P., Allais, O. et al. Effects of front-of-pack labels on the nutritional quality of supermarket food purchases : evidence from a large-scale randomized controlled trial. J. of the Acad. Mark. Sci. 49, 119-138 (2021). https://doi.org/10.1007/s11 747-020-00 723-5.

* 94 En « temps normal », les protéines d'un produit ne sont prises en compte dans la composante « positive » que lorsque la part de fruits, légumes, légumineuses et fruits à coque est supérieure à 80 %.

* 95 UFC Que Choisir, « Le Nutri-Score ne stigmatise pas le patrimoine culinaire de nos régions ! », 10 mai 2022. Dans le détail, 26 % des aliments étudiés obtiennent la note A, 13 % la note B, 23 % la note C, 25 % la note D et 13 % la note E.

* 96 C'est l'objet de l'article 3 bis de la proposition de loi visant à améliorer la qualité nutritionnelle des aliments et à encourager les bonnes pratiques alimentaires, n° 354, adoptée par l'Assemblée nationale le 21 février 2019. Cet article a été ajouté lors de son examen en séance publique, par un amendement de M. Olivier Véran, alors député. La proposition de loi n'a pas été inscrite à l'ordre du jour du Sénat depuis.

* 97 Ce règlement remplacera l'actuelle directive de 2009 qui concerne seulement les produits « liés à l'énergie ».