B. ASSISTER LES CONSOMMATEURS DANS LEURS CHOIX SANS LES CULPABILISER
1. Tous les consommateurs, en leur donnant une information fiable
a) Le Nutri-Score, une bataille salutaire
Le Nutri-Score, dont la généralisation obligatoire au niveau européen est la deuxième des « mesures phares » du dernier PNNS , est désormais le dispositif le plus emblématique de la lutte contre les effets d'une mauvaise alimentation 123 ( * ) . Sa conception remonte à près de dix ans, puisque l'idée en a été cristallisée dans la proposition n° 2 du rapport des professeurs Serge Hercberg et Arnaud Basdevant de 2013 visant à relancer la politique nutritionnelle de santé publique, qui proposait ainsi de « mettre en place un système d'information nutritionnelle unique sur la face avant des emballages » 124 ( * ) .
Au terme d'une décennie de controverses, le Nutri-Score aura bientôt sa place parmi les polémonymes les plus usités aux côtés de Gravelotte ou Marignan, tant il devient rare d'en trouver mention sans métaphore, métonymie ou connotation guerrière 125 ( * ) . Il faut certes concéder à ses concepteurs une certaine pugnacité pour surmonter les obstacles opposés à son déploiement 126 ( * ) , finalement engagé en octobre 2017. Mais en santé publique comme en art militaire, percer le brouillard pour identifier l'issue réelle d'un conflit exige un certain recul temporel. Pour l'heure, la première victoire remportée lors de la « bataille du Nutri-Score » ne livre pas d'elle-même la clé de la guerre contre le surpoids et l'obésité.
(1) La marche heurtée vers la mise en place du Nutri-Score
Une première version du Nutri-Score, un logo nutritionnel de cinq couleurs, a été conçue par le Pr Serge Hercberg en 2014. Il a rapidement concentré l'opposition d'un certain nombre d'industriels de l'agroalimentaire, qui se sont parfois engagés dans la confection de leur propre logo, tel Carrefour avec ce qui deviendra le système d'étiquetage nutritionnel simplifié (SENS), justifiant dès lors la volonté de l'Association nationale des industries alimentaires (ANIA) de « combattre » d'autant plus le Nutri-Score qu'il prétendrait s'imposer aux systèmes alternatifs.
En décembre 2015, l'évaluation en conditions réelles de la future étiquette informative souhaitée par le ministère reposait sur un comité de pilotage coprésidé par la Direction générale de la santé (DGS) et le Fonds français pour l'alimentation et la santé (FFAS) d'une part, et un comité scientifique chargé d'élaborer le protocole de l'étude d'autre part. L'impartialité des deux organes a alors été critiquée : celle du premier car le FFAS représente l'industrie, celle du second en raison des liens d'intérêts de ses membres - dont trois ont démissionné successivement entre avril et juillet 2016 127 ( * ) .
Observons encore que les agences compétentes n'ont pas fait partie du processus d'élaboration du dispositif. Santé publique France, engagée en faveur du Nutri-Score, n'a pas été intégrée au comité de pilotage, non plus que l'Anses. Cette dernière a d'ailleurs rendu en janvier 2017 un avis selon lequel, si « la pertinence en matière de nutrition d'un [système d'étiquetage nutritionnel] résulte de sa capacité à réduire l'incidence de pathologies dans l'ensemble de la population par l'intermédiaire de ses effets sur les choix alimentaires », alors « aucun des cinq [systèmes] examinés ne peut être qualifié de pertinent » faute de données récoltées sur la durée et en conditions réelles et compte tenu de la multiplicité des paramètres en cause.
Systèmes d'étiquetage évalués comparativement en 2016
Source : Le Monde du 8 juillet 2016
Le rapport rendu en mars 2017 a finalement montré la robustesse du Nutri-Score. Selon celui-ci, tous les systèmes testés ont un impact significatif sur la qualité nutritionnelle des achats, mais le Nutri-Score est le plus efficace, d'une manière générale comme pour les revenus les plus faibles. Par ailleurs, une autre étude conduite selon une méthodologie d'économie expérimentale ayant pour objectif de hiérarchiser l'impact de cinq systèmes d'étiquetage sur la qualité nutritionnelle du panier d'achat alimentaire a également placé le Nutri-Score en tête des dispositifs testés.
Une charte a donc été signée le 27 avril 2017 avec les premiers industriels engagés dans la démarche, avant que paraisse, en octobre de la même année, la base juridique du dispositif désormais en vigueur 128 ( * ) .
Aux termes du cahier des charges figurant dans l'arrêté, le logo Nutri-Score est ainsi attribué sur la base d' un score prenant en compte, pour 100 grammes ou 100 millilitres de produit, la teneur, d'une part, en nutriments et aliments à favoriser, tels les fibres, protéines, fruits, légumes, légumineuses, fruits à coques, et d'autre part en nutriments à limiter, tels la mesure de l'apport énergétique, les acides gras saturés, les sucres, le sel . Après calcul, le score obtenu par un produit permet de lui attribuer une lettre et une couleur. Le droit d'utiliser le Nutri-Score, marque détenue par Santé publique France, est délivré gratuitement après enregistrement sur une plateforme spécifique.
Le système d'information nutritionnelle Nutri-Score
Source : Santé publique France
Le mode de calcul n'est à ce jour pas stabilisé. Il a par exemple été actualisé en 2019 pour tenir compte de l'évolution des recommandations nutritionnelles. Santé publique France considérant depuis cette date que « les matières grasses ajoutées - huile, beurre et margarine - peuvent être consommées tous les jours en petites quantités » mais qu'il convient de privilégier « l'huile de colza, de noix et d'olive » 129 ( * ) , le score des huiles de noix et d'olive est passé de D à C - les huiles de colza obtenant déjà ce score - et ces trois huiles ont été intégrées à la composante positive dite « pourcentage de fruits, légumes, légumineuses et fruits à coque » 130 ( * ) . Un appel à contributions a été lancé à l'été 2021 pour faire évoluer encore l'algorithme du Nutri-Score ; l'avis que le comité scientifique en concevra est attendu avant l'été 2022. Les contributions transmises ont été rendues publiques.
L'objectif du Nutri-Score est double : d'une part, encourager les consommateurs à faire des choix plus sains au moment de leur acte d'achat et, d'autre part, inciter les industriels de l'agroalimentaire à reformuler leurs produits . Le logo permet ainsi aux consommateurs de comparer la qualité nutritionnelle de produits appartenant à la même catégorie, telle celle des céréales pour le petit-déjeuner. Il permet aussi de comparer la qualité nutritionnelle d'un même produit mais de différentes marques, ou encore de produits de catégories différentes, à condition qu'ils soient utilisés ou consommés dans des conditions similaires.
(2) Des résultats encourageants au regard des objectifs poursuivis
Bien qu'il s'agisse d'un système volontaire, le Nutri-Score s'est déployé relativement rapidement en France. L'observatoire de la qualité de l'alimentation (Oqali) et Santé publique France dressent de son utilisation depuis 2018 le constat qui suit.
En juillet 2021, 700 entreprises étaient engagées, représentant une part de marché en volumes de vente estimée à environ 57 %. Au 31 janvier 2022, 875 entreprises s'étaient engagées à utiliser le Nutri-Score sur leurs produits. Le nombre de références apposant le Nutri-Score sur les emballages et en e-commerce est similaire, qui s'élève à environ 18 000.
Évolution des parts de marché des marques
engagées
dans la démarche Nutri-Score entre 2018 et
2021
Source : Commission des affaires sociales du Sénat, d'après les données de l'Oqali
Du point de vue de la répartition des classes de Nutri-Score :
- la classe A est la plus représentée, qui concerne 29 % des produits , alors que la E est la moins fréquente, avec une part de marché de 10,8 %. En considérant uniquement les produits transformés, c'est-à-dire à l'exclusion des produits bruts et des produits non suivis par l'Oqali, la répartition est plus homogène pour les classes A-B-C-D, la classe D étant la plus représentée, par 25,4 % des produits. La classe E reste la moins représentée, avec une part de 12,6 % ;
- les résultats tendent à montrer que les marques nationales qui s'engagent à apposer un Nutri-Score tendent à commercialiser des produits bien classés , principalement de catégories A et B, pour des raisons évidentes.
La qualité des données collectées n'est toutefois pas idéale : 46 % des exploitants n'ont jamais transmis de formulaire à l'Oqali à l'issue de leur inscription à la démarche Nutri-Score. En outre, pour les données reçues et prises en compte dans la partie A, fournies par 84 exploitants, la qualité de l'information est mise en doute puisque 27 % des fichiers reçus ne sont pas conformes aux consignes de remplissage.
Quoi qu'il en soit à ce stade, le Nutri-Score est un dispositif bien connu et compris des consommateurs. En octobre 2021, 97 % des adolescents interrogés ont déclaré avoir déjà vu ou entendu parler du Nutri-Score, ce qui est un niveau de notoriété comparable à celui mesuré chez les adultes en juillet 2021. Sur l'ensemble de la population, 70 % des adolescents et 77 % des adultes avaient déjà acheté un produit avec le Nutri-Score respectivement en octobre et juillet 2021. Plus de la moitié des personnes dans ce cas - 54 % chez les adolescents et 63 % chez les adultes -, y ont été incités par la présence du logo sur l'emballage.
L'évaluation des effets du dispositif est toutefois loin d'être complète : l'impact exact du Nutri-Score sur les consommateurs n'a pas été précisément mesuré autrement qu'en condition expérimentale, et les travaux de l'Anses sur l'impact du Nutri-Score sur la reformulation des produits n'ont pas encore été publiés.
Notons enfin que six autres pays d'Europe se sont officiellement engagés à utiliser le logo Nutri-Score - la Belgique, l'Allemagne, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Espagne et la Suisse - et ont mis en place avec la France un mécanisme de coordination transnational pour faciliter son utilisation.
(3) Un déploiement du dispositif encore incertain
Lors de son discours de politique générale, le 12 juin 2019, le Premier ministre Édouard Philippe s'est engagé à rendre le Nutri-Score obligatoire. La mesure figure en deuxième position des priorités du PNNS 4. La chose serait juridiquement possible en arguant de la protection du consommateur et de son droit à l'information, sous le régime des allégations nutritionnelles devant être notifiées à la Commission et aux autres États membres au titre de l'article 23 du règlement 1924/2006. Le rapport de la Commission européenne est attendu pour la fin 2022.
Le bilan à mi-parcours du quatrième PNNS relève que, alors que la Belgique, l'Espagne, l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suisse et le Luxembourg se sont engagés en faveur du Nutri-Score et qu'une gouvernance européenne du logo a été inaugurée le 12 février 2021 afin de coordonner son déploiement et son évolution en Europe, « des difficultés sont actuellement rencontrées dans le cadre des discussions européennes sur l'harmonisation de l'étiquetage nutritionnel frontal prévue par la Commission Européenne dans la stratégie “ Farm to Fork ” à l'horizon fin 2022, avec des divergences notables entre des États membres » 131 ( * ) .
Dans un avis scientifique publié en avril 2022 à la demande de la Commission européenne 132 ( * ) , l'Autorité européenne de sécurité des aliments ( European Food Safety Authority , ou EFSA) a posé les bases d'un système européen harmonisé d'étiquetage nutritionnel des produits sur la face avant des emballages. L'agence rappelle qu'il existe trois grandes méthodologies à suivre lors de l'élaboration d'un tel étiquetage : soit en développant un algorithme, soit en fixant un seuil quantitatif pour les différents nutriments, soit en évaluant la contribution d'un aliment aux apports nutritionnels recommandés.
L'EFSA souligne dans son avis que « les régimes alimentaires étant composés de plusieurs aliments, l'équilibre alimentaire global peut être atteint par la complémentarité d'aliments ayant des profils nutritionnels différents, de sorte qu'il n'est pas nécessaire que les aliments individuels correspondent au profil nutritionnel d'un régime nutritionnel adéquat. Néanmoins, les aliments individuels peuvent influencer le profil nutritionnel de l'alimentation globale, en fonction du profil nutritionnel de l'aliment particulier et de sa consommation, en termes de fréquence et de quantité », ce qui peut être lu comme une critique des approches réductionnistes et un soutien discret accordé aux approches plus holistiques fondées sur la dichotomie entre produits naturels et transformés.
Si l'agence, dans cet avis rendu à la demande de la Commission européenne sur les options à prendre en compte dans les modèles de profilage nutritionnel, ne prend pas parti pour ou contre le Nutri-Score, certains représentants de l'industrie agroalimentaire ne se sont toutefois pas privés de faire une interprétation un peu extensive de sa position. La fédération italienne de l'industrie alimentaire a ainsi publié le 27 avril dernier un communiqué de presse se félicitant de ce que l'EFSA « souligne l'importance d'un régime alimentaire global » et « confirme le bien-fondé de la position italienne sur l'étiquetage en face avant des produits et rejette l'algorithme du Nutri-Score » 133 ( * ) .
L'Italie, dont les produits frais massivement exportés, tels les fromages, sont passibles d'un Nutri-Score médiocre, promeut un système alternatif, dit NutrInform, indiquant au consommateur la part des apports journaliers recommandés procurée par le produit.
Système d'étiquetage proposé par l'Italie, ou NutrInform
En France, observons à ce stade que la promotion d'une généralisation du Nutri-Score s'est révélée compatible avec les appels officiels à son recalibrage 134 ( * ) .
b) Le Nutri-Score, un dispositif sans doute perfectible
(1) Le Nutri-Score, un outil parmi d'autres
Au fond, les principales critiques pouvant être adressées au Nutri-Score portent moins sur la conception de l'outil, son fonctionnement ou sa capacité à atteindre les objectifs fixés que sur son adéquation à une vision plus globale de l'alimentation et sur le principe qui l'inspire.
D'abord, le Nutri-Score prétend contribuer
à améliorer la santé publique en n'abordant la nutrition
que par un aspect du problème
, à savoir la composition
des prises alimentaires dans leur dimension quantitative, sans trop
d'égards pour ses autres dimensions
- qualité,
provenance, usages,
etc
. Les partisans d'une conception globale de la
nutrition n'ont sans doute pas tort de voir dans cette approche une forme de
réductionnisme
135
(
*
)
, insoucieux d'autres aspects peut-être
également importants pour résoudre le problème
considéré - le surpoids et l'obésité - et
pour atteindre d'autres objectifs connexes - une agriculture durable,
ainsi.
Par conséquent, l'argument de l'incitation à la reformulation est réversible et prête le flanc à la critique du risque de récupération par l'industrie agroalimentaire. En mai 2021, Nestlé a ainsi lancé Wunda, nouvelle marque de boisson imitant le lait, « ni trop gras ni trop sucré ni trop salé et récoltant ainsi un Nutri-Score A », servant son discours publicitaire, mais composé d'un assemblage d'ingrédients artificiels, tels les protéines de pois, les fibres de chicorée, les phosphates de potassium, les phosphates de calcium et les carraghénanes 136 ( * ) .
Nestlé, le numéro un mondial de l'alimentation, s'appuie ainsi sur l'engouement actuel pour les protéines végétales appelé par la suspicion jetée sur l'alimentation carnée. « La demande est énorme. On a de la peine à répondre. Tous les gros essaient de nous suivre [...] ». Nestlé « a obtenu 60 brevets grâce à la seule protéine de pois . [...] La protéine de pois attire des milliards. C'est le semi-conducteur de l'alimentation », expliquait il y a peu dans la presse économique Jean-Marc Gilson, directeur général de Roquette, groupe spécialiste des ingrédients et protéines végétales 137 ( * ) . Autrement dit, le Nutri-Score pourrait contribuer à favoriser l'ultra-transformation des aliments.
Ensuite, le Nutri-Score s'apparente au principe du nudge, dispositif visant à influencer les comportements davantage qu'à modifier les préférences ou les dispositions des individus. Or ce principe repose sur une certaine idée de l'individu et du lien social : en incitant le consommateur à préférer des produits bien notés, il valorise son autonomie au moins autant qu'il la sape en le dispensant de la réflexion sur les conditions et les critères de ce choix. Cette technique de guidage des individus inspirée du comportementalisme étatsunien 138 ( * ) va à rebours d'une certaine tradition intellectuelle française valorisant davantage la formation de citoyens éclairés pour fonder, après délibération, la décision collective 139 ( * ) .
Enfin, inciter par le nudge les individus à assainir leurs prises alimentaires prolonge d'une certaine façon la tendance au morcellement des activités sociales qu'observent les anthropologues depuis, pour ce qui nous occupe, au moins quarante ans. Sidney Mintz relevait ainsi déjà en 1985 que l'histoire du sucre était aussi celle du bouleversement de l'acte de manger : individualisé, adapté aux rythmes de travail et assisté dans son évolution par la fabrication industrielle d'aliments adaptés : « toutes ces contraintes [horaires des repas, temps passé à manger, rituels des repas de fête...] révèlent qu'un repas pris en commun est un événement social, impliquant la communication, l'échange, la recherche du consensus, la prise en compte des besoins de chacun, un sens du compromis [...] La technologie alimentaire, dont le but est de promouvoir des produits, vise bon gré mal gré à oblitérer ces contraintes et ces grammaires et à établir un lexique standardisé mais très large selon lequel chacun mangerait exactement ce qu'il veut dans la quantité de son choix (temps, lieu et occasion), ce qui aboutirait à priver les repas de toute signification sociale » 140 ( * ) . En définitive, le Nutri-Score prétend en quelque sorte résoudre les problèmes de la technologie alimentaire en lui en apposant une autre forme de technologie alimentaire.
Ces arguments critiques ne plaident toutefois pas pour supprimer le Nutri-Score, mais pour le ranger, dans la palette des outils de lutte contre le surpoids et l'obésité, à sa juste place.
Le Nutri-Score ne peut avoir que l'efficacité d'un nudge , c'est-à-dire d'un outil d'information visant à modifier les comportements. Il y parvient d'autant mieux qu'il est simple et qu'il attire la confiance des usagers par la solidité de son mécanisme - ce qui implique de le protéger des critiques épistémologiques. Mais il ne faut probablement pas attendre du Nutri-Score d'effet significatif sur les préférences et les dispositions profondes de tous les consommateurs, notamment ceux qui font un usage moins hygiéniste qu'affectif de l'alimentation et se tournent dès lors vers des produits réconfortants, moins encore sur ceux qui arbitrent leurs achats en fonction du prix, c'est-à-dire les plus modestes, c'est-à-dire... les plus touchés par le surpoids et l'obésité.
C'est sans doute dans ce sens qu'il faut lire l'avis de l'Anses de 2017 : « En l'état actuel des connaissances, les systèmes d'information nutritionnelle examinés ne paraissent pas adaptés aux enjeux de santé publique que constituent surpoids et obésité, désordres métaboliques, maladies cardio-vasculaires et certains cancers ». Et d'une manière générale, « l'information nutritionnelle à privilégier dans une perspective de santé publique doit être proposée à l'échelle plus générale des repères de consommation alimentaire adaptés aux besoins des différentes populations. Il s'agit de permettre au consommateur d'inscrire ses choix alimentaires dans une perspective d'équilibre alimentaire global. Diriger l'attention du consommateur à l'échelle de l'aliment pris isolément pourrait le détourner de cet objectif et nuire à une réelle éducation nutritionnelle » 141 ( * ) .
Il résulte de ce qui précède que les efforts qui sont fournis pour déployer pour largement le Nutri-Score ne sont pas incompatibles avec la poursuite de la réflexion sur sa conception.
(2) Des alternatives écartées trop rapidement ?
Santé publique France aime à rappeler que « la mise en place du Nutri-Score s'est appuyée sur des bases scientifiques solides . En effet, le logo et son algorithme sous-jacent ont fait l'objet de nombreuses études à l'échelle française et européenne. Son efficacité pour guider les consommateurs vers des produits de meilleure qualité nutritionnelle a été largement démontrée [...] de même que les associations prospectives de l'algorithme avec différents indicateurs de santé » , et de citer un grand nombre de publications scientifiques à l'appui de ces deux arguments 142 ( * ) .
Or il apparaît que, parmi les études citées à l'appui du Nutri-Score par Santé publique France, seule une prend en compte l'étiquette d'avertissement à la chilienne 143 ( * ) . Cette méta-analyse de 156 études souligne l'efficacité des étiquettes de type Nutri-Score comme des étiquettes d'avertissement et, les comparant, trouve à chacune des avantages propres : le Nutri-Score a l'effet d'un nudge incitant au choix de produits de meilleure qualité nutritionnelle, tandis que l'avertissement à la chilienne décourage l'achat de produits de mauvaise qualité nutritionnelle 144 ( * ) . Les auteurs ont trouvé que le Nutri-Score et le système chilien d'avertissement avaient des effets comparables sur la captation de l'attention et sur les intentions d'achat de produits de mauvaise qualité nutritionnelle, mais le second transmet plus rapidement l'information utile et facilite l'identification d'un plus grand nombre de produits de mauvaise qualité nutritionnelle que le Nutri-Score, surtout ceux affectés d'un Nutri-Score moyen, de type C. D'autres études mettent en avant la supériorité de l'étiquetage à la chilienne 145 ( * ) .
Étiquetage en face avant des produits retenu au Chili
Lecture : de gauche à droite : « riche en sucres » ; « riche en graisses saturées » ; « riche en sel » ; « riche en calories ».
Une méta-analyse de 96 expérimentations conçues pour inciter les consommateurs à adopter une alimentation plus saine a par ailleurs été menée par Pierre Chandon. Elle montre que les nudges qui font appel à la réflexion des consommateurs, comme le Nutri-Score, sont moins efficaces que ceux qui touchent aux émotions - telles que les incitations au plaisir de manger 146 ( * ) - mais on pourrait probablement y ranger l'émotion négative provoquée par l'avertissement chilien.
Une autre étude récente a comparé l'étiquetage d'avertissement à la chilienne avec l'outil fiscal 147 ( * ) : elle montre que les taxes sont 23 % plus efficaces pour réduire la quantité de sucre dans les aliments que les dispositifs d'étiquetage mais qu'elles y parviennent à un plus grand coût pour les consommateurs. Les étiquettes d'avertissement peuvent en revanche être plus efficaces en direction d'agents économiques hétérogènes, car leurs effets sont ciblés et donc plus progressifs - au sens fiscal du terme : leur efficacité est supérieure pour les ménages précaires, mal informés et plus grands consommateurs de produits sucrés.
Sur le modèle chilien, le Pérou, l'Uruguay, le Mexique et, très récemment encore, l'Argentine 148 ( * ) , ont d'ailleurs adopté un système d'étiquetage d'avertissement obligatoire noir et blanc sur la face avant des emballages.
Israël a adopté en janvier 2020 un système intermédiaire . L'étiquette d'avertissement, de couleur rouge et de plus petite taille que la chilienne, est obligatoire sur les produits contenant trop de sel, de sucre ou d'acides gras, mais elle voisine dans les étals avec une étiquette facultative de couleur verte valorisant les produits de bonne qualité nutritionnelle, rappelant le slogan de l'équivalent israélien de « mangerbouger » : « [manger] sain est possible ».
Source : Anthony Fardet.
Lecture : « [manger] sain est possible » ; trop riche en sucre ; trop riche en sel ; trop riche en acides gras saturés.
(3) Les pistes d'évolution du Nutri-Score
L'une des alternatives les plus sérieuses scientifiquement met en regard le principe du Nutri-Score et celui de l'application SIGA, ce dernier dérivant du système NOVA présenté plus haut.
Typologie des aliments selon l'application SIGA
Source : Site internet de SIGA
Les principes de l'application SIGA
L'application SIGA repose sur les principes de la classification NOVA, mais en y apportant quelques corrections : d'abord, en tenant compte de la nature des additifs et du degré de transformation des ingrédients, ensuite en prenant en compte la quantité d'ingrédients culinaires ajoutés, enfin en dépassant l'aspect strictement qualitatif de NOVA, qui ne reflète pas l'intensité de certains traitements technologiques, tels que l'intensité de la cuisson ou de la pression appliquée sur les ingrédients et donc l'effet qu'a la perte de la matrice alimentaire.
SIGA identifie les marqueurs d'ultra-transformation, c'est-à-dire les ingrédients purifiés et/ou dénaturés obtenus par des procédés technologiques relevant du cracking ou de la synthèse chimique - tel l'extrait de levure obtenu par hydrolyse de la levure biologique, ou la protéine de lait obtenue par purification du lait - tous procédés qui modifient la matrice alimentaire des ingrédients d'origine. Les aliments ultra-transformés se caractérisent ainsi par la présence d'un ou plusieurs marqueurs d'ultra-transformation dans la liste de leurs ingrédients.
SIGA distingue ainsi les catégories suivantes :
- A0 ou « Non transformé » : produits bruts comme la viande, fruits et légumes, poissons, céréales, oeufs n'ayant subi aucun procédé hors découpe ou pelage.
- A1 A2 ou « Peu transformé (dont ingrédients culinaires) » : l'usage de procédés simples, principalement thermiques et mécaniques comme le pressage, la cuisson, appliqués aux aliments non transformés les positionne en peu transformés ;
- B1 ou « Transformé équilibré » : à la maison, au restaurant ou dans l'industrie, lorsque l'on ajoute du sucre, des matières grasses ou du sel aux ingrédients pas ou peu transformés, on transforme !
- B2 ou « Transformé gourmand » : contrairement aux aliments dits équilibrés (nutritionnellement), les aliments dits gourmands présentent des quantités de gras, sucres et/ou sel élevées ;
- C01 ou « Ultra-transformé équilibré » : ce sont les ultra-transformés les plus acceptables puisqu'ils présentent un seul marqueur d'ultra-transformation (ingrédient ou additif) et un profil nutritionnel équilibré. Ils sont donc proches de leurs équivalents simplement transformés ;
- C02 ou « Ultra-transformé gourmand » : comme les aliments transformés, ils peuvent présenter des niveaux de gras, sucres, sel élevés ;
- C1 C2 C3 ou « Ultra-transformé à limiter ». La consommation des produits les plus ultra-transformés n'est pas recommandée par SIGA et devrait être très occasionnelle, car ils participent d'un régime délétère en cas de consommation excessive.
S'appuyer sur le principe de l'application SIGA pour mieux informer les consommateurs se heurte toutefois en première analyse à la bonne connaissance qu'ont désormais les consommateurs du Nutri-Score.
Il semble à la mission possible de concilier la simplicité du Nutri-Score actuel et la nécessité de mieux informer les consommateurs sur les aliments ultra-transformés - voire également l'effet dissuasif de l'étiquetage chilien - en incorporant soit dans le calcul, soit dans la présentation graphique du Nutri-Score, une indication du degré d'ultra-transformation des aliments. Le Pr Hercberg lui-même n'exclut par exemple pas d'entourer à cette fin d'un bandeau noir le logo d'origine.
Proposition n° 10 : faire évoluer l'algorithme et l'affichage du Nutri-Score pour mieux prendre en compte les aliments ultra-transformés. (Santé publique France, comité de pilotage européen du Nutri-Score)
2. Les consommateurs les plus pauvres, en les soutenant financièrement
L'universalisme des mesures de lutte contre le surpoids et l'obésité doit encore être davantage proportionné, pour viser les plus pauvres, davantage exposés au risque.
a) Le Programme Malin et son volet de subvention d'une alimentation saine pour les 1 000 premiers jours de l'enfant
Voilà un siècle au moins que la corrélation liant difficultés financières, pauvreté du régime alimentaire général et consommation de sucre est connue. Un fonctionnaire du ministère de l'alimentation britannique notait ainsi dans l'entre-deux-guerres : « La consommation très élevée de sucre dans certaines familles pauvres est en relation directe avec la pauvreté de leur régime alimentaire eu égard à ce que l'on pourrait appeler les satisfactions secondaires de l'alimentation et son pouvoir de stimulation immédiat. Ceci est un aspect important de la consommation de sucre, en particulier en ce qui concerne les sucreries et autres douceurs à tartiner (sur du pain) chez les enfants. » 149 ( * ) La politique nutritionnelle gagnerait donc à soutenir la diversification du régime alimentaire dans son ensemble au moins autant qu'à limiter la consommation de sucre.
Créé en 2012, le Programme Malin vise à favoriser l'accès des enfants en bas âge issus de familles en situation de fragilité socio-économique à une alimentation équilibrée et de qualité . Son objectif est de faire évoluer les pratiques nutritionnelles des familles à travers un soutien à l'allaitement maternel et à la nutrition infantile pour prévenir des maladies chroniques de l'adulte dès la période propice des 1 000 premiers jours de la vie et d'accompagner les familles dans la parentalité.
Il propose des solutions pratiques pour améliorer la nutrition des jeunes enfants et de leurs familles en fournissant des conseils, recettes et astuces du quotidien à destination de toutes les familles, sans critère de revenus, mais accompagne aussi les familles en difficultés financières par une aide budgétaire permettant d'acheter des produits spécifiques, adaptés et de qualité dans les circuits de consommation existants. Il fournit à cet effet des bons de réduction de 20 % à 50 % pour de l'alimentation infantile, des produits bruts - volaille, produits laitiers - ainsi que des opérations d'achat en ligne de petit électroménager et articles culinaires à prix réduit pour favoriser la pratique du repas « fait maison », afin de permettre aux familles de trouver près de chez elles une gamme de produits adaptés toujours disponibles.
Le Programme Malin
Le Programme Malin s'est construit et développé dans un esprit d'innovation sociale en santé et d'accompagnement de la parentalité, avec comme principes fondateurs :
1. une approche non stigmatisante, complémentaire des structures d'aide et d'accompagnement déjà existantes, centrée sur les familles et leurs besoins ;
2. un contenu ancré sur les messages prioritaires issus du Plan National Nutrition Santé (PNNS) ; les contenus diffusés ainsi que le choix des produits éligibles à des réductions sont d'ailleurs uniquement validés par des pédiatres spécialisés en nutrition membres du programme ;
3. une boîte à outils pour les familles mais aussi pour les professionnels de terrain : formation, outils d'échanges avec les familles, guides mis à jour avec les dernières recommandations et informations sur l'actualité de la thématique ;
4. une co-construction avec des familles qui ont participé à l'élaboration du programme via une mesure de leur satisfaction et de l'impact des offres, mais aussi avec des acteurs de terrain. Depuis sa création, le Programme Malin a développé des collaborations avec plus de 250 structures de l'action sociale, de la santé et de la petite enfance, associatives, publiques ou privées, sur différents territoires pilotes, urbains et ruraux ;
5. un volet scientifique ambitieux visant à tester l'efficacité du programme sur les pratiques alimentaires des familles accompagnées ;
6. un modèle innovant économiquement, financé par des entreprises engagées dans la réduction de la pauvreté en France et la prévention des inégalités sociales. Le financement des réductions apportées aux familles est uniquement assuré par les entreprises partenaires sur un modèle « pas de perte - pas de gain » vérifié par des études de consommation dédiées.
Testé de 2012 à 2017 dans des villes puis les départements de Loire-Atlantique, de Savoie, d'Isère et de Seine-Saint-Denis, le Programme Malin s'est ouvert à trois nouveaux départements en 2019, quatre autres en 2020 et deux autres encore en 2021, pour atteindre quatorze départements actifs. Il a ensuite été déployé nationalement en juin 2021 grâce à l'implication de la CNAF qui envoie chaque mois un courriel d'information présentant le Programme Malin à tous les allocataires ayant fait une déclaration de grossesse dans le mois ou ayant un enfant de l'âge de cinq mois. Il reste toutefois en cours d'adaptation dans les départements d'outre-mer et dans trois départements du Nord de la France.
Depuis son déploiement, le Programme Malin accompagne en moyenne 80 000 familles par mois qui se rendent sur le site Internet et ont donc accès aux conseils sur l'alimentation et les thèmes connexes de la parentalité. L'aide budgétaire a bénéficié à près de 100 000 enfants depuis 2012. Depuis le déploiement en juin 2021, 5 600 enfants en moyenne sont inscrits chaque mois soit 67 000 nouveaux enfants qui devraient être inscrits chaque année à partir de 2022. Aujourd'hui, plus de 70 000 enfants entre 0 et 3 ans bénéficient du programme. L'objectif fixé par l'association est d'atteindre au moins 30 % des 480 000 enfants concernés en France soit 160 000 enfants inscrits à l'horizon 2024. Une famille type du dispositif est un couple avec deux enfants avec l'un des membres du couple qui travaille et des revenus mensuels de 1 700 euros en moyenne.
Les réductions sur les produits alimentaires sont distribuées aux familles sous forme de bons de réduction valables dans toutes les enseignes partout en France et envoyés aux familles en version papier par courrier.
D'autres produits, comme les ustensiles de cuisine, sont plutôt mis à disposition sous forme de ventes en ligne à l'attention des familles inscrites avec des réductions appliquées au prix d'achat. Le financement des réductions est supporté par les entreprises partenaires. Le financement de l'association provient à 90 % des entreprises partenaires de l'association et à 10 % des conseils départementaux et agences régionales de santé.
b) Pour un dispositif plus ambitieux : pour une subvention publique de l'achat de produits frais et sains par les plus précaires
Il semble aux rapporteures que le principe du Programme Malin doive être ardemment soutenu par les pouvoirs publics car il touche les populations les plus exposées au risque de surpoids et d'obésité en encourageant des préférences et des bonnes pratiques de la famille dans son ensemble, en saisissant la fenêtre d'opportunité idéale que constitue l'arrivée d'un enfant dans une famille.
Dans un contexte d'inflation croissante touchant notamment les fruits et légumes - dont les prix ont augmenté de 9 % entre 2019 et 2021 150 ( * ) en provoquant un recul des achats déjà significatif 151 ( * ) -, l'idée d'un chèque alimentaire pour les plus précaires rencontre un écho croissant dans le débat public 152 ( * ) . Aider les ménages modestes à se procurer des produits sains faisait déjà l'objet de la proposition sn6.1.5 de la Convention citoyenne pour le climat : « mettre en place des chèques alimentaires pour les plus démunis à utiliser dans les associations pour le maintien d'une agriculture paysanne (Amap) ou pour des produits bios » 153 ( * ) . Son principe mérite d'être invoqué au soutien de l'objectif ici poursuivi.
D'après le rapport conjoint de l'IGAS, de l'IGF et du CGAAER exigé par le législateur en vertu de l'article 259 de la loi Climat-Résilience et dont le Sénat a eu l'occasion de regretter l'inapplication 154 ( * ) mais dont la presse spécialisée a publié une synthèse, deux scénarios sont envisageables pour mettre en place un tel chèque alimentaire. Le premier, celui d'une aide fléchée, est exclu par les inspecteurs, car il restreint le choix des produits et donc l'acceptabilité du dispositif, car son efficacité ne saurait être présumée par rapport à un dispositif de libre choix, et enfin car « la multiplication des “chèques” complexifie le système socio-fiscal et fragilise le pilotage des aides sociales, à rebours des effets de simplification recherchés dans le cadre du revenu universel d'activité (RUA) ».
Le dispositif privilégié par une partie de la mission cible les 7 à 8 millions de personnes en insécurité alimentaire, identifiés par la CNAF et la MSA par référence aux prestations sociales existantes. Les produits éligibles au chèque alimentation durable seraient les fruits et légumes frais ainsi que les légumineuses non transformées. D'un montant de 20 à 30 euros par personne et par mois, il serait utilisable dans tous les commerces alimentaires, y compris les grandes et moyennes surfaces. L'aide prendrait la forme d'une carte de paiement acceptée par tous les professionnels équipés d'un terminal électronique, pour éviter les envois de papier, permettre le paiement de petits montants et éviter la stigmatisation des bénéficiaires.
Les inspecteurs insistent néanmoins sur le fait que le dispositif requerrait des capacités de pilotage qui n'existent aujourd'hui dans aucune entité. Ils estiment son coût annuel entre 1,5 milliard et 3,5 milliards d'euros pour les dépenses d'intervention, à quoi s'ajouteraient les coûts de gestion de 75 à 115 millions d'euros. Les membres du CGAAER estiment « que l'instrument est en mesure de répondre à des enjeux d'insécurité alimentaire non traités à ce jour » et préconise son expérimentation à l'échelon départemental, mais ceux de l'IGF et l'IGAS estiment au contraire qu'« il n'est pas en mesure de répondre à des enjeux pourtant primordiaux », et, en conséquence, « n'en préconisent pas le déploiement ».
Les rapporteures n'ignorent pas la difficulté de conception d'un tel dispositif. Sans prétendre trancher pour une solution plutôt qu'une autre, il convient d'abord d'objecter à l'argument du coût d'un tel dispositif qu'il doit, lui aussi, s'analyser au regard du coût social de l'obésité indiqué plus haut - sans compter que le recul du surpoids ne serait pas le seul objectif poursuivi par un tel soutien à une alimentation saine des plus modestes. Son portage par une administration existante - la CAF elle-même ? - n'est pas non plus à exclure. Il conviendra en toute hypothèse d'expérimenter un dispositif ambitieux inspiré de la logique du Programme Malin.
Proposition n° 11 : expérimenter la distribution de chèques alimentation ciblés sur les ménages les plus précaires. (Parlement, Gouvernement)
* 123 De manière aussi significative, François Bourdillon, ancien directeur général de Santé publique France, lui consacre la quasi-totalité du chapitre relatif à la politique nutritionnelle de son manuel de santé publique, paru en 2020 : voir François Bourdillon, Agir en santé publique, de la connaissance à l'action , Rennes, Presses de l'EHESP, 2020, ch. 4, pp. 73-100.
* 124 Voir Serge Hercberg, Arnaud Basdevant, Propositions pour un nouvel élan de la politique nutritionnelle française de santé publique , 15 novembre 2013.
* 125 Voir, entre mille exemples : « Nutri-Score : la longue bataille de l'étiquetage des aliments », Sud-Ouest , 31 octobre 2017, « Nutrition : la guerre de l'étiquetage continue », Le Monde , 5 décembre 2017 ; « La bataille perdue du Nutri-Score à la télévision », France inter , 28 mai 2018 ; le chapitre 4 du manuel de François Bourdillon précité s'intitule même « Améliorer la nutrition : une éternelle bataille ».
* 126 Voir par exemple Mélissa Mialon, Chantal Julia, Serge Hercberg, « The policy dystopia model adapted to the food industry : the example of the Nutri-Score saga in France », World Nutrition, 2018;9(2), pp. 109-120.
* 127 Voir l'enquête de Pascale Santi et Stéphane Horel : « Intoxication agroalimentaire au ministère de la santé », Le Monde, 8 juillet 2016, et « Critiques et démission autour de l'étude sur l'étiquetage alimentaire », Le Monde, 10 juillet 2016.
* 128 Arrêté du 31 octobre 2017 fixant la forme de présentation complémentaire à la déclaration nutritionnelle recommandée par l'État en application des articles L. 3232-8 et R. 3232-7 du code de la santé publique.
* 129 Santé publique France, Recommandations sur l'alimentation, l'activité physique & la sédentarité pour les adultes , janvier 2019.
* 130 Arrêté du 30 août 2019 modifiant l'arrêté du 31 octobre 2017.
* 131 DGS, Bilan à mi-parcours du PNNS 2019-2023, mai 2021.
* 132 EFSA Panel on Nutrition, Novel Foods and Food Allergens, « Scientific advice related to nutrient profiling for the development of harmonised mandatory front-of-pack nutrition labelling and the setting of nutrient profiles for restricting nutrition and health claims on foods » , EFSA Journal , 19 avril 2022.
* 133 Federalimentare, « comunicato di mercoledì 27 aprile 2022 » (nous traduisons). Consultable à l'adresse suivante : http://www.federalimentare.it/new2016/ms_comunicati_det.asp?ID=1087
* 134 Ainsi le ministre de l'agriculture Julien Denormandie a appelé, lors du congrès de l'Association Nationale des élus de la montagne au Grand-Bornand du 21 octobre 2021, à « revoir la méthodologie » du Nutri-Score.
* 135 Voir par exemple Gyorgy Scrinis, Nutritionism - the science and politics of dietary advice, New York, Columbia university press, 2013; trad. fr. Les dérives de la nutrition, Comment le réductionnisme a dévoyé la science de la nutrition et les recommandations alimentaires, Vergèze, éditions Thierry Souccar, juin 2022.
* 136 Voir Thierry Souccar, « Nestlé invente le parfait faux aliment », sur www.lanutrition.fr, le 26 mai 2021.
* 137 Voir « La protéine végétale, l'arme secrète du groupe Roquette », Les Échos, 15 janvier 2020.
* 138 Voir Richard Thaler et Cass Sunstein, Nudge : improving decisions about health, wealth and happiness , New Heaven, Yale University Press, 2008. Trad. fr. : Nudge, la méthode douce pour inspirer la bonne décision, Paris, Vuibert, 2010 .
* 139 Voir Henri Bergeron, Patrick Castel, Sophie Dubuisson-Quellier, Jeanne Lazarus, Étienne Nouguez, Olivier Pilmis, Le biais comportementaliste , Paris, Presses de Sciences Po, 2018.
* 140 Sidney Mintz, op . cit .
* 141 Anses, avis relatif à « l'analyse de la pertinence en matière de nutrition de systèmes d'information nutritionnelle destinés au consommateur », 31 janvier 2017.
* 142 Ainsi, sur le premier point : « Crosetto, Muller et al . 2016, Ducrot, Julia et al . 2016, Julia, Blanchet et al . 2016, Egnell, Kesse-Guyot et al . 2018, Crosetto, Lacroix et al . 2020, Dubois, Albuquerque et al . 2021, Egnell, Boutron et al . 2021, Song, Brown et al . 2021 », et sur le second point : « Donnenfeld, Julia et al . 2015, Julia, Ducrot et al . 2015, Julia, Fezeu et al . 2015, Adriouch, Julia et al . 2016, Adriouch, Julia et al . 2017, Deschasaux, Julia et al . 2017, Egnell, Crosetto et al . 2019 ».
* 143 Song, J., M. K. Brown, M. Tan, G. A. MacGregor, J. Webster, N. R. Campbell, K. Trieu, C. Ni Mhurchu, L. K. Cobb and F. J. He (2021), « Impact of color-coded and warning nutritionlabelling schemes: A systematic review and network meta-analysis », PLoS medicine , 18(10).
* 144 « Comparisons across label types suggested that colour-coded labels performed better in nudging consumers towards the purchase of more healthful products (NS versus NW: 1.51 [1.08, 2.11]), while warning labels have the advantage in discouraging unhealthful purchasing behavior ».
* 145 Voir par exemple Gastón Aresab, Fiorella Varela, Leandro Machin, Lucía Antúnez, Ana Giménez, María Rosa Curutchet, Jessica Aschemann-Witzel, « Comparative performance of three interpretative front-of-pack nutrition labelling schemes: Insights for policy making » , Food Quality and Preference , volume 68, septembre 2018, pp. 215-225.
* 146 Voir Romain Cadario et Pierre Chandon, « Which Healthy Eating Nudges Work Best ? A Meta-Analysis of Field Experiments », Marketing Science , vol. 39 n° 3, juillet 2019.
* 147 Nano Barahona, Cristobal Otero et Sebastian Otero, « Equilibrium Effects of Food Labeling Policies », 23 septembre 2020.
* 148 Voir la « Ley de etiquetado frontal de alimentos » entrée en vigueur en mars 2022.
* 149 Edward Mayow Hastings Lloyd, « Food supplies and consumption at different income levels », Journal of proceedings of the Agricultural Economics Society , avril 1936, cité par Sidney Mintz, op . cit .
* 150 Voir l'observatoire des prix 2021 tenu par l'association Familles rurales.
* 151 De 38 %, d'après l'observatoire E. Leclerc des nouvelles consommations, le 18 mai 2022.
* 152 Voir par exemple l'entretien donné le 23 mars 2022 par le président Emmanuel Macron, alors candidat à sa réélection, à France Bleu.
* 153 Voir les « Propositions de la convention citoyenne pour le climat », version du 29 janvier 2021.
* 154 Voir Rapport d'information n° 658 (2021-2022) de Mme Pascale Gruny, président de la délégation du Bureau en charge du travail parlementaire, du contrôle et du suivi des ordonnances, déposé le 9 juin 2022.