CHAPITRE DEUX - UNE TENTATIVE D'ÉVALUATION DE LA POLITIQUE FISCALE DU PARC LOCATIF PRIVÉ
Le groupe de travail de votre commission a cherché à apporter une contribution en vue de l'évaluation des politiques fiscales du logement, en se concentrant sur l'aspect particulier que représente le parc locatif privé.
Il s'est d'abord interrogé sur la possibilité de mener une politique fiscale du parc locatif privé, en comparant, un peu à la manière de la commission Ducamin, l'évolution de la fiscalité et l'évolution du parc, et en observant ce qui se fait à l'étranger, selon une démarche inspirée des travaux du professeur Mouillart.
Mais il a souhaité aller au-delà de ces constats de tendances, qui s'ils permettent de vérifier qu'une politique fiscale peut être efficace, ne donnent ni la mesure de cette efficacité (la concordance des résultats et des objectifs), ni son efficience (le rapport des moyens aux objectifs). Dans ce but, il a confié une recherche à l'Observatoire foncier et immobilier du Crédit foncier de France.
Le groupe de travail n'a pas souhaité formuler de propositions fiscales à ce stade 42 ( * ) . Il espère simplement avoir contribué à poser de façon pertinente la problématique du parc locatif privé, afin de faciliter la recherche des solutions.
I. LA POSSIBILITÉ D'UNE POLITIQUE FISCALE DU LOGEMENT LOCATIF PRIVÉ
Appuyé sur les travaux de la commission Ducamin, et plus récemment sur le rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire, le groupe de travail a pu confirmer que s'il est probable que la fiscalité n'a pas d'effet sur le volume produit, elle en a en revanche sur les choix d'investissement, ce que tendent à corroborer les expériences étrangères.
A. LA FISCALITÉ NE PARAÎT PAS AVOIR D'EFFET GLOBAL SUR LE PARC DE LOGEMENTS
La commission Ducamin a établi que la fiscalité du patrimoine n'a pas d'influence sur l'arbitrage entre épargne ou investissement et consommation. Ainsi, il paraît vain de tenter de favoriser la production de logements, en particulier locatifs, au détriment de la consommation immédiate du revenu. On peut le comprendre intuitivement, car les déterminants de ces : choix ont peu de points de comparaison : on ne renonce pas à acquérir une automobile au motif qu'on bénéficie d'un avantage fiscal à construire un logement. Inversement, on n'acquiert pas des meubles ou une automobile au motif que les aides fiscales à l'achat de logements seraient insuffisantes.
Plus récemment, le rapport préparatoire au débat d'orientation budgétaire 43 ( * ) a montré que le lien entre les efforts consentis par la Nation en faveur du logement et le volume produit n'étaient pas établi, même si 1e raisonnement adopté peut être sujet à caution 44 ( * ) .
Le graphique ci-après, établi d'après les données du compte de logement pour 1994, confirme cette analyse : alors que le montant global de : aides a continué de croître dans la période récente, le niveau de la construction a eu tendance à baisser, semblant montrer une certaine indifférence de la situation de la construction au volume des aides.
On aurait pu, de la même façon, porter sur ce graphique le montant (en milliards de francs) des investissements réalisés dans la construction neuve ou les travaux sur logements existants : le raisonnement n'aurait pas été modifié.
Construction neuve et travaux
Les conclusions à tirer de ce graphique ne doivent pas être simplistes, car on y observe au moins deux phénomènes :
• d'une part, la substitution progressive des aides
personnelles, qui n'ont pas d'influence directe sur la construction, aux autres
formes d'aides explique certainement le déclin de l'efficacité de
ces efforts en termes de constructions nouvelles. La croissance du parc, ainsi
que celle du nombre de ménages, peuvent être
corrélées avec l'augmentation des aides personnelles même
si chacun sait que leur explosion dans la période récente est
liée à l'élargissement de leurs critères
d'attribution ;
• d'autre part, au sein des aides aux producteurs de
services de logement, les aides à la réhabilitation prennent une
part croissante, or elles ne contribuent pas à la construction neuve. On
remarque d'ailleurs le comportement beaucoup moins cyclique des investissements
en travaux.
Cependant, s'agissant de l'efficacité de la dépense fiscale, la lecture des chiffres du compte du logement ne laisse guère de place au doute : l'effet-volume des aides est pour le moins limité. On voit en effet nettement sur le graphique que la croissance continue de la dépense fiscale fait écho au déclin de la construction. Avec 160 milliards de francs de dépenses fiscales en 1989 et 1993, les mises en chantier ont varié de 339.000 à 256.000. Ce déclin n'a pas été compensé par la croissance modérée de l'entretien-amélioration. On ne peut en déduire de façon irréfutable que les aides fiscales n'ont aucun effet, mais on peut conclure qu'elles sont insuffisantes à contrecarrer les tendances lourdes : croissance économique faible, déclin des aides budgétaires, etc...
* 42 Ne serait-ce que parce qu'il reste encore beaucoup à découvrir...
* 43 Rapport déposé par le Gouvernement pour le débat d'orientation budgétaire - Mai 1996
* 44 Le rapport (page 43) effectue un rapprochement entre l'évolution du volume global des aides et celle du nombre annuel de nouveaux ménages II s'agit donc d'une comparaison entre l'évolution d'un stock et l'évolution de la variation d'un autre stock II aurait paru en effet naturel une les aides croissent en fonction de la croissance du nombre de ménages, d'autant au les aides qui connaissent l'augmentation la plus vive sont les aides personnelles