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N° 266

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès verbal de la séance du 19 mars 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur


les activités de la délégation : suivi de la Conférence intergouvernementale, questions économiques et financières, examen des propositions d'actes communautaires (janvier-février 1997)

Par M. Jacques GENTON,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jacques Genton, président ; James Bordas, Michel Caldaguès, Claude Estier, Pierre Fauchon, vice-Présidents ; Nicolas About, Jacques Habert, Emmanuel Hamel, Paul Loridant, secrétaires ; MM. Robert Badinter, Denis Badré, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Charles Descours, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Ambroise Dupont, Jean-Paul Emorine, Philippe François, Jean François-Poncet, Yann Gaillard, Pierre Lagourgue, Christian de La Malène, Lucien Lanier, Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Alain Richard, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jacques Rocca Serra, André Rouvière, René Trégouët, Marcel Vidal, Robert-Paul Vigouroux, Xavier de Villepin.

 

Union européenne - Conférence intergouvernementale CE - TVA - ECU - Contrôle parlementaire - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Au cours des mois de janvier et février 1997, la délégation du Sénat pour l'Union européenne a continué à suivre les travaux de la Conférence intergouvernementale.

Elle a également abordé des questions économiques et financières : marché intérieur du gaz naturel, passage au régime " définitif " de la TVA, mise en place de l'euro.

Enfin, elle a poursuivi son examen systématique des propositions d'actes communautaires soumises au Sénat en application de l'article 88-4 de la Constitution.

I. LA PREPARATION DE LA CONFERENCE INTERGOUVERNEMENTALE

A. PREMIERE AUDITION DE M.  MICHEL BARNIER

Le mercredi 29 janvier 1997, la délégation a entendu M. Michel Barnier, ministre délégué chargé des affaires européennes, sur les travaux de la Conférence intergouvernementale, en commun avec la délégation de l'Assemblée nationale.

M.  Robert Pandraud, président, remercie le ministre pour la disponibilité dont il fait preuve à l'égard de la représentation nationale et souhaite que, préalablement à son exposé sur l'évolution des négociations dans le cadre de la Conférence intergouvernementale, il puisse éclairer les délégations sur la valeur juridique du " concept commun franco-allemand en matière de sécurité et de défense ", porté le 28 janvier à la connaissance des membres de l'Assemblée.

M. Michel Barnier indique que le Gouvernement apportera, sur ce document qui constitue une déclaration commune de la France et de l'Allemagne sur leurs convergences en matière de défense, tous les éclaircissements souhaités, à l'occasion d'une communication à l'Assemblée nationale inscrite à l'ordre du jour ce mercredi 29 janvier.

Le ministre aborde ensuite l'état des travaux de la CIG, qui en sont à leur avant-dernière phase, la dernière phase, qui se situera en mai-juin 1997, soit après les élections au Royaume-Uni, devant être celle des conclusions. Il précise, à cet égard, que, pour la France, " il n'y aura d'accord sur rien s'il n'y a pas d'accord sur tout ".

La phase en cours s'est engagée sur la base du " Cadre général pour un projet de révision des traités " présenté par la présidence irlandaise en décembre dernier.

Le ministre indique que, selon les autorités françaises, ce projet constitue un bon document technique, mais que, reflétant la " frilosité " manifestée par bien des participants à la négociation, il manque d'ambition et présente des lacunes. Il ajoute que le Président de la République française et le Chancelier allemand se sont efforcés de combler ces lacunes et d'apporter un véritable élan dans leur lettre commune en date du 9 décembre 1996.

M. Michel Barnier précise que désormais " la feuille de route " des négociateurs français est constituée par la lettre franco-allemande et que l'objectif est d'obtenir des conclusions aussi proches que possible de cette lettre.

Evoquant les lacunes du projet irlandais, M. Michel Barnier souligne l'absence de propositions en matière de réforme institutionnelle. Il lui oppose la position franco-allemande, qui porte sur l'extension de la majorité qualifiée, associée à la révision de la pondération des voix au sein du Conseil, la réduction du nombre de commissaires, la simplification des procédures et le renforcement du rôle du Parlement européen et une meilleure association des parlements nationaux.

Le ministre insiste sur le fait que la réforme des institutions est indispensable pour réussir l'élargissement. La stratégie française va donc consister à essayer de faire adopter des amendements au projet irlandais, afin de le rapprocher du projet franco-allemand. Soulignant qu'il ne pourra y avoir de vraie réforme institutionnelle sans une forte solidarité franco-allemande, que la récente conférence de presse commune tenue par M. Hervé de Charette et M. Klaus Kinkel a illustrée avec force, il a précisé que lui-même travaillait en étroite coordination avec son homologue allemand, M. Werner Hoyer.

M. Michel Barnier souligne ensuite que, s'agissant du troisième pilier, le projet irlandais propose une marche forcée vers la libre circulation des personnes entre les Quinze, au 1er janvier 2001, solution inacceptable pour la France si, concomitamment, n'est pas prévu un accroissement réel des conditions de sécurité pour les citoyens. Or les mesures d'accompagnement proposées dans le document de la présidence irlandaise sont inférieures à celles qui sont définies par l'accord de Schengen, puisque, par exemple, ne sont évoquées ni la mise en oeuvre d'un système d'information analogue au Système d'information Schengen, qui contient déjà quatre millions de données sur les personnes recherchées ou les automobiles volées, ni de dispositions sur l'aménagement des aéroports.

Il convient donc de compléter les propositions irlandaises pour ne pas rester en deçà des exigences posées par l'accord de Schengen et même aller plus loin que ces exigences. La France propose en particulier de définir un socle commun d'harmonisation pour la qualification des infractions et la détermination des peines, pour lutter contre la criminalité internationale, le terrorisme et le trafic de drogue, et conçoit d'ailleurs cette nécessaire harmonisation vers le haut comme ne devant pas empêcher les Etats membres de faire davantage s'ils le souhaitent. La France rencontre cependant sur ce sujet la résistance de certains de nos partenaires, dans le contexte de la présidence néerlandaise. Pour le ministre, le Conseil devra, d'autre part, évaluer la réalité de la mise en oeuvre de ces dispositions avant de procéder à toute ouverture des frontières intérieures. Il sera également nécessaire d'améliorer la coopération policière grâce à un développement par étapes d'Europol.

Dans la lettre du Président Chirac et du Chancelier Kohl, la France et l'Allemagne présentent, à cet égard, un langage commun et développent, s'agissant des procédures, une approche pragmatique, écartant le débat théologique entre les tenants de la communautarisation et ceux qui la refusent totalement, en partant du constat qu'il est impossible aux Etats de faire face isolément à des fléaux européens, continentaux, voire internationaux. Il faut d'abord inscrire dans le Traité les objectifs que les Quinze veulent atteindre ensemble, ainsi qu'un calendrier précis, puis définir, sans a priori, les instruments les plus efficaces, l'initiative partagée entre le Conseil et la Commission et le recours à la majorité qualifiée constituant des pistes sérieuses, sans oublier le développement, en la matière, du rôle des parlements nationaux.

Dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune, le projet irlandais comporte, aux yeux du Ministre, des faiblesses évidentes : tout d'abord, il ne prévoit pas de renforcer le rôle, névralgique pour la France, du Conseil européen, qui doit donner l'impulsion en la matière ; ensuite, il confère à " Monsieur ou Madame PESC " une position plus administrative que politique ; enfin, il n'aborde guère les problèmes de défense, en dehors de l'intégration, certes importante, des missions dites de " Petersberg " (missions humanitaires et d'évacuation, missions de maintien ou de rétablissement de la paix).

La lettre commune franco-allemande affirme, au contraire, le rôle fondamental du Conseil européen, la nature politique de " Monsieur ou Madame PESC " et la nécessité du rapprochement de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) et de l'Union européenne, même si ce rapprochement peut comporter des étapes.

Rappelant que la France, en coopération avec l'Allemagne, s'efforce d'améliorer le projet irlandais sur tous ces sujets, M. Michel Barnier souligne ensuite que le fond de la réforme l'emporte sur le calendrier et que, si la France est décidée à conclure au Conseil d'Amsterdam pour éviter des télescopages avec d'autres échéances, elle veut conclure sur une vraie réforme et ne le ferait pas à n'importe quel prix, sur un " filet d'eau tiède " ou un " plus petit dénominateur commun ".

Après avoir rappelé les propositions de la lettre franco-allemande en matière de coopérations renforcées et de subsidiarité, le ministre note certains progrès sur les demandes plus spécifiquement françaises, en particulier les services publics, les DOM, grâce notamment au soutien sans faille de l'Espagne et du Portugal, et les PTOM, et enfin la fixation dans le Traité du siège des institutions européennes, notamment du Parlement européen.

Tirant les enseignements du premier mois de présidence néerlandaise, le ministre constate que celle-ci a engagé un travail sérieux, qu'elle n'écarte pas les sujets difficiles comme les questions institutionnelles, mais que certains points lui posent problème, comme la taille de la Commission, la repondération des voix et le socle commun d'harmonisation du troisième pilier. Les contacts se multiplient pour que la coopération avec la présidence néerlandaise soit la plus fructueuse possible.

Il souligne d'autre part le caractère stratégique de la solidarité franco-allemande pour la réussite de la CIG, même s'il faut encore travailler sur certains points.

Il note par ailleurs le raidissement des Etats les moins peuplés sur le nombre des commissaires, qui pourrait bien devenir le point le plus difficile des négociations. La repondération des voix liée à l'extension de la majorité qualifiée ne semble pas susciter non plus beaucoup d'enthousiasme, étant précisé qu'une double majorité, fondée sur le nombre des Etats et un critère démographique, proposée par certains Etats membres, ne va pas dans le sens de nos intérêts.

S'agissant du rôle des parlements nationaux et de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC) rénovée, l'avis unanime de la COSAC de Dublin a fait évoluer les esprits, même si l'accord semble plus difficile à obtenir sur l'intervention des parlements nationaux en matière de subsidiarité que pour le troisième pilier.

Accroître l'objectif de sécurité dans le troisième pilier constituerait, pour M. Michel Barnier, un résultat majeur de la CIG, mais il y a lieu de prendre en considération la forte résistance prévisible de certains Etats.

La politique étrangère et de sécurité commune n'est malheureusement plus considérée comme un sujet majeur par beaucoup de nos partenaires. C'est un sujet essentiel : il ne s'agit pas de définir une politique étrangère commune et encore moins unique, mais, après la leçon de la Bosnie, chacun a pris conscience de la nécessité d'élaborer les outils permettant de mener des actions stratégiques communes sur certains sujets intéressant les Quinze.

Le ministre conclut en soulignant que la ligne de fracture ne se situe plus entre fédéralistes et intergouvernementaux, ni même entre " petits " et " grands " Etats, mais entre ceux qui partagent l'ambition d'aboutir à une vraie réforme préalable à l'élargissement et ceux qui se contentent du statu quo. Pour la France, l'Union européenne doit cesser d'être seulement un marché et accomplir des avancées politiques en matière de sécurité extérieure et intérieure, pour le plus grand profit de ses citoyens.

M. Robert Pandraud observe d'abord que les élections au Royaume-Uni, prévues au plus tard en mai prochain, auront pour conséquence de retarder les choix du futur Gouvernement britannique, quel qu'il soit, ce qui pourra avoir pour effet de reporter la conclusion des négociations au second semestre de 1997, sous présidence luxembourgeoise. Tout en soulignant la nécessité d'une solide entente entre la France et l'Allemagne, il s'interroge sur l'effet que pourrait provoquer, chez nos autres partenaires, la multiplication des déclarations franco-allemandes.

M. Michel Barnier déclare d'abord que rien ne donnait à penser que les Pays-Bas, qui font partie des six pays fondateurs du marché commun, allaient privilégier la défense de leurs positions nationales, au détriment de la recherche d'une position commune équilibrée. Il estime que les deux partis qui se disputent actuellement le pouvoir au Royaume-Uni se préparent à prendre rapidement position dans la phase finale de la CIG et il précise que le parti travailliste est régulièrement informé du déroulement des négociations.

Le ministre reconnaît ensuite que le fait de privilégier le dialogue franco-allemand comporte le risque d'irriter nos autres partenaires, mais il rappelle que, depuis le Traité de l'Elysée, le couple franco-allemand est le moteur de l'Europe. Il note le double sentiment d'attente et d'agacement de la part des partenaires de la France et de l'Allemagne. Il conclut en soulignant la nécessité de cette coopération franco-allemande, tout en observant qu'elle n'a pas un caractère exclusif.

M. Robert Pandraud précise qu'il ne méconnaît pas la nécessité de cette coopération franco-allemande, mais qu'il s'interroge seulement sur la méthode utilisée.

M. Jacques Genton, président, se félicite que le ministre vienne présenter chaque mois aux parlementaires l'état d'avancement des travaux de la CIG. Il indique que la dernière audition du Ministre s'est déroulée au lendemain du Conseil européen de Dublin, ce qui n'a pas permis de mener une réflexion approfondie sur le projet de la présidence irlandaise et la lettre franco-allemande du 9 décembre 1996.

M. Jacques Genton se réjouit de l'inscription dans le projet de la présidence irlandaise du délai de quatre semaines qui sera accordé aux parlements nationaux pour se prononcer sur les textes communautaires, disposition qui résulte d'une demande unanime des parlements des quinze Etats membres. Il regrette cependant la formulation du projet de la présidence irlandaise, qui vise les " propositions législatives de la Commission au sens de l'article 151 " du Traité instituant la Communauté européenne. Or, le droit communautaire ne prévoit pas de hiérarchie des normes et l'article 151 du Traité concerne uniquement le COREPER et le Secrétariat général du Conseil. Il demande au ministre de confirmer qu'il s'agit bien, dans le projet de la présidence irlandaise, de viser l'ensemble des propositions normatives.

Puis il note que la lettre franco-allemande du 9 décembre 1996 mentionne le renforcement de la COSAC, mais aussi la création d'une commission commune composée à parité de membres du Parlement européen et des parlements nationaux, instance qui n'avait jamais été évoquée, ni au cours de la CIG, ni lors des travaux de la COSAC.

M. Robert Pandraud déclare que cette proposition est même en contradiction avec les positions précédemment exprimées par la France.

Rappelant l'expérience malheureuse de la Conférence des Parlements de la Communauté, ou Assises, tenue à Rome en 1990, M. Jacques Genton juge qu'une telle instance ne pouvait que tomber sous l'emprise du Parlement européen, et donc exacerber, de façon totalement inopportune, les éventuelles divergences entre celui-ci et les parlements nationaux.

M. Michel Barnier confirme que la présidence irlandaise a reconnu son erreur dans la citation de l'article 151 et considère que le délai de quatre semaines qui sera accordé aux parlements nationaux concerne bien toutes les activités normatives de l'Union. Il précise que l'idée d'une instance consultative composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux avait été avancée en Allemagne, ce qui explique qu'elle soit mentionnée dans la lettre franco-allemande du 9 décembre dernier. La France, pour sa part, s'en tient à une COSAC rénovée, intervenant sur le troisième pilier et la subsidiarité.

M. Patrick Hoguet, député, se réjouit de l'évolution des négociations sur le troisième pilier, qui s'inscrivent dans la ligne de ce qu'a souhaité la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, notamment sur le lien à établir entre la sécurité et la liberté, soucis permanents de nos concitoyens. S'agissant des coopérations renforcées, il s'inquiète de la position du Gouvernement britannique qui, sans les écarter en principe, les soumettrait à des décisions prises à l'unanimité, ce qui introduirait un facteur de blocage et risquerait de vider cette procédure de toute substance. Il demande ensuite, sur le problème de l'extension de la majorité qualifiée et de la pondération des voix au sein du Conseil, si l'on a procédé à des simulations et selon quels critères : PIB, population, contributions au budget communautaire... Le problème risque, selon lui, de devenir très difficile si l'on aboutit à une différenciation entre l'Allemagne et la France, au détriment de celle-ci, ce qui n'est sans doute pas le souhait de celle-là. Enfin, concernant une matière relevant de la citoyenneté, M. Patrick Hoguet rappelle que la mission d'information de l'Assemblée nationale sur l'encéphalopathie spongiforme bovine a mis en évidence certains dysfonctionnements au niveau européen. Il émet donc l'idée que la CIG définisse, dans le Traité CE - au delà de l'actuel article 43 -, une base juridique qui puisse permettre de traiter des questions agricoles à la fois sur le plan économique (organisation des marchés) et sur le plan sanitaire et de la protection des consommateurs.

Dans sa réponse, M. Michel Barnier se félicite tout d'abord de la qualité des travaux de la Délégation de l'Assemblée nationale sur le troisième pilier, travaux qui, souligne-t-il, ont étayé les propositions françaises présentées dans le cadre de la CIG.

S'agissant de la position britannique visant à subordonner à l'unanimité d'éventuelles coopérations renforcées, le ministre fait part de l'opposition du Gouvernement français à l'introduction d'une telle condition. Après avoir précisé que, dans son esprit, une coopération renforcée ne doit pas être contraire au traité, ni incompatible avec le marché intérieur, et que le Gouvernement français envisage, à cet égard, que la Commission soit chargée de veiller à la validité des coopérations renforcées au regard du Traité pour le pilier communautaire, le ministre souligne les caractéristiques que doivent présenter ces coopérations : celles-ci ne sauraient, en aucun cas, être subordonnées à l'unanimité des Etats membres, de manière à ce qu'aucun Etat ne puisse interdire une coopération renforcée ; si, par définition, aucun Etat membre ne doit être obligé de participer à une telle coopération, en revanche, tous les Etats doivent pouvoir, s'ils le désirent, rejoindre une coopération renforcée engagée sans eux.

Abordant la question de la nouvelle pondération des voix au sein du Conseil, le ministre indique que seul un système simple pourrait être susceptible de recueillir l'approbation de l'ensemble des Etats membres. Il rappelle la volonté française d'aboutir à une meilleure prise en compte du poids démographique des Etats, tout en soulignant qu'il faudra, in fine, conserver une certaine sur-représentation des Etats les moins peuplés pour obtenir leur accord. Il fait, par ailleurs, observer que le système des groupes de pays permettrait de maintenir les parités et les équilibres nécessaires, entre la France et l'Allemagne, par exemple. Il fait remarquer que cette démarche correspond au souci manifesté par l'Allemagne de ne pas aboutir à un système qui lui conférerait une quelconque prééminence au sein du Conseil.

Abordant les questions de la santé et de la sécurité alimentaire, le ministre observe qu'il ne paraît pas souhaitable de modifier le titre II du Traité, mais indique qu'une réflexion interministérielle est engagée sur l'opportunité d'introduire des dispositions spécifiques dans le traité sur ces questions.

M. Jean-Pierre Chevènement, député, souhaite savoir si le référendum sur la monnaie unique, annoncé au Royaume-Uni tant par le parti travailliste que par le parti conservateur, aura lieu avant avril 1998. Il s'interroge, par ailleurs, sur le programme de rencontres organisées par le ministre au sein du milieu scolaire et universitaire, dans le cadre du " Dialogue national pour l'Europe ", faisant valoir que de telles initiatives peuvent présenter quelques risques de dérive ou d'endoctrinement, contraires au principe de laïcité, à défaut de retenir une démarche pluraliste.

En réponse à ces interrogations, le ministre indique n'avoir aucune information sur un éventuel référendum sur la monnaie unique en Grande-Bretagne, précisant qu'une telle décision relève des autorités britanniques.

Après avoir réaffirmé son attachement au principe de la laïcité, fondement de la République, il souligne avec vigueur la nécessité d'introduire en France un débat pluraliste sur les questions européennes et ce, en dehors des périodes de crise, de référendum ou de consultation électorale. Il fait, par ailleurs, valoir que, compte tenu du souci de pluralisme qui préside à son organisation, le " Dialogue national sur l'Europe ", engagé depuis quatorze semaines, ne traduit en aucun cas une volonté de propagande de la part du Gouvernement.

Après avoir repris à son compte les observations du Président Robert Pandraud quant au risque, vis-à-vis de nos partenaires européens, d'une action franco-allemande trop insistante, M. Michel Caldaguès s'interroge sur l'opportunité de la proposition franco-allemande relative aux effectifs de la Commission, faisant valoir que cette proposition, présentée par deux grands Etats membres de l'Union, était effectivement de nature à inquiéter les Etats moins peuplés.

Il estime, enfin, que les résultats, quels qu'ils soient, des futures élections législatives britanniques ne modifieraient sans doute pas sensiblement l'attitude du Royaume-Uni à l'égard de la construction européenne.

S'agissant de ces élections, M. Michel Barnier précise que le Gouvernement français est attentif à leurs résultats. Il rappelle, à cet égard, que les propositions élaborées dans le cadre de la CIG doivent être adoptées à l'unanimité des Etats membres.

Abordant la question du dialogue franco-allemand, il admet qu'une conjonction d'éléments, qu'il s'agisse de la réforme de l'alliance atlantique ou de la construction d'une identité européenne de défense, contribuait au renforcement de ce dialogue et à la multiplication des initiatives, tout en précisant que ce dialogue était indispensable pour permettre à la France de jouer son rôle en Europe.

Poursuivant sa réflexion sur les réformes institutionnelles, il souligne avec vigueur que la perspective de l'élargissement constituait une formidable occasion, voire une occasion unique, de réformer en profondeur les institutions de l'Union. Il rappelle, à cet égard, qu'au sein de la CIG, le nombre d'Etats membres favorables à l'élargissement est plus important que le nombre de ceux qui sont vraiment favorables à une réforme des institutions.

Estimant qu'aucune réforme institutionnelle ne sera envisageable une fois l'Union élargie à vingt-cinq Etats membres, il fait part de la volonté du Gouvernement français de mettre " sur la table ", à l'occasion de la CIG, l'ensemble des sujets difficiles, et notamment celui de l'effectif de la Commission européenne.

A cet égard, il juge indispensable que la Commission revienne à son rôle originel, c'est-à-dire qu'elle soit une structure collégiale indépendante des Etats et qu'elle veille à exprimer le seul intérêt de l'Union européenne. Il affirme, par ailleurs, solennellement la volonté française d'une Commission forte, c'est-à-dire responsable devant le Conseil, aux effectifs réduits, afin de clarifier la répartition des compétences entre commissaires, et dotée d'un président disposant d'une réelle autorité et donc chargé de nommer, voire, éventuellement, de révoquer, les membres de la Commission. Il souligne que seule une Commission forte permet d'éviter les risques de dilution de l'Europe une fois l'élargissement réalisé.

A M. Michel Caldaguès, qui estime que le ministre décrit là un véritable " gouvernement ", M. Michel Barnier répond que l'on ne peut pas se plaindre de ce que fait la Commission, tant qu'elle n'est pas responsable. Cette irresponsabilité la rend peu crédible aux yeux de l'opinion publique. Il faut, selon lui, que la Commission soit responsable et que les commissaires aient des compétences clairement définies, ainsi qu'une véritable autorité sur leur administration.

M. Christian de la Malène, soulignant que le ministre a affirmé, à la fois, la qualité et la vacuité du projet élaboré par la présidence irlandaise, estime que ce document, qui aborde les sujets les plus divers, de l'emploi à l'homosexualité, ne constitue pas une bonne base de réflexion pour améliorer l'efficacité des institutions de l'Union européenne. Selon lui, il est contradictoire de reconnaître que les institutions européennes manquent d'efficacité et de prôner l'élargissement de l'Union européenne, le pari du " tout ou rien " évoqué par le ministre risquant d'aboutir à une réforme minimale. La solution consiste peut-être dans la mise en oeuvre de coopérations renforcées, éludées par le projet de la présidence irlandaise, et évoquées, surtout pour le troisième pilier, par la lettre franco-allemande. Il faut toutefois, selon lui, que ces coopérations s'appliquent à l'ensemble des activités de l'Union.

M. Michel Barnier affirme que les efforts déployés pour réformer les institutions de l'Union européenne s'inscrivent dans la perspective de son élargissement. Selon lui, le statu quo pourra être maintenu, tant bien que mal, avec quinze Etats membres, mais pas avec vingt-cinq. Pour la France, les coopérations renforcées doivent s'appliquer aux trois piliers, certes selon des modalités différenciées. Pour le ministre, il faut éviter qu'une Europe à vingt-cinq avance au pas du pays le moins pressé et, d'ailleurs, les coopérations renforcées existent déjà, dans le Traité, l'Union économique et monétaire en est un exemple, à côté du Traité, comme le montre le protocole social, qui concerne quatorze Etats membres, et en dehors du Traité, ainsi l'espace Schengen qui a été établi en dehors de l'Union européenne. La question que pose la France à ses partenaires est de savoir s'ils veulent prendre le risque de voir les coopérations renforcées -nécessaires et inéluctables quels que soient les résultats de la CIG - se développer en dehors du Traité. Le ministre affirme que, dans ces conditions, la France n'était pas prête à faire des concessions pour obtenir l'inscription des coopérations renforcées dans le futur Traité. En effet, des coopérations renforcées verront forcément le jour, le cas échéant, en dehors de l'Union européenne. Le ministre insiste sur le fait qu'il ne faut pas " diaboliser " le projet élaboré par la présidence irlandaise : c'est une bonne base de travail dont les lacunes traduisent le caractère limité des ambitions de beaucoup d'Etats membres.

Abordant la question du rôle collectif des parlements nationaux, M. Maurice Ligot, député, insiste pour que le Gouvernement privilégie une démarche pragmatique, qui s'appuie sur les conclusions adoptées à Dublin par la XVème COSAC, à l'unanimité de ses participants. Selon lui, ces conclusions, pour perfectibles qu'elles soient dans leur formulation, reprennent effectivement l'essentiel des propositions défendues par l'Assemblée nationale, le Sénat et le Gouvernement. Il estime qu'abandonner cette base de négociation claire, appuyée sur le consensus des parlements nationaux, pour se disperser dans l'étude de propositions improvisées, telle la proposition de comité mixte réunissant le Parlement européen et les parlements nationaux, ne pourra que rendre plus difficile la tâche d'explication et de conviction des négociateurs français.

M. Michel Barnier répond qu'il a fait, sur ce point, de la Déclaration de Dublin la base de son effort de négociation et souligne l'effet positif de cette déclaration sur le déroulement de la négociation elle-même. Il fait néanmoins état des obstacles qui restent à surmonter, ainsi la forte réticence qui prévaut encore en Allemagne, même si certains leaders d'opinion se montrent plus réceptifs.

Après que le président Robert Pandraud observe qu'il appartiendra à la France, comme à ses autres partenaires, de choisir, le moment venu, ce qu'elle estimera indispensable de voir consacrer pour donner son consentement au résultat de la négociation, M. Emmanuel Hamel fait part de l'exaspération provoquée par les initiatives répétées du couple franco-allemand et de l'inquiétude croissante de l'opinion à mesure qu'elle prend conscience de la signification réelle d'une politique étrangère et de sécurité commune qui conduira la France à renoncer à sa diplomatie et à son influence propres. Il en ira de même, selon lui, devant les propositions de renforcer les pouvoirs de la Commission au détriment de ceux du Conseil. Il doute qu'une majorité des Français puisse jamais l'accepter, si on les consultait par référendum, et exprime sa vive inquiétude devant ce qui, selon lui, ressemble à un nouvel avatar de ce tropisme tragique de la Nation française, qui se manifeste périodiquement, le " renoncement à soi même ".

M. Michel Barnier estime qu'aucun Français ne pouvait être réellement surpris du choix du Président de la République et du Gouvernement de maintenir la plus étroite coopération avec l'Allemagne, puisque cette priorité, d'ailleurs non exclusive, a été voulue et exprimée comme telle par M. Jacques Chirac au cours de la campagne électorale présidentielle. Il estime enfin que l'objectivité et la lucidité imposent de reconnaître que les intérêts français sont parfois mieux entendus par la Commission que par le Conseil, des événements récents l'ayant démontré, qu'il s'agisse des essais nucléaires ou de la défense d'une identité culturelle européenne.

B. DEUXIEME AUDITION DE M. MICHEL BARNIER

Le mercredi 26 février 1997, la délégation a entendu M. Michel Barnier, ministre délégué chargé des affaires européennes, sur les travaux de la Conférence intergouvernementale.

M. Michel Barnier précise tout d'abord comment se déroulent les travaux de la Conférence : les représentants présentent des amendements au texte proposé par la présidence irlandaise ; sur cette base, la présidence néerlandaise présentera, dans un mois environ, un nouveau texte, sur lequel les représentants pourront à nouveau présenter des amendements. Puis le ministre indique qu'il abordera successivement les deux grands thèmes abordés par la CIG au cours du dernier mois : les institutions et le troisième pilier.

Les institutions, déclare-t-il, resteront, jusqu'au terme des négociations, le sujet le plus difficile, et il est vraisemblable que l'accord sur ce point n'interviendra qu'au tout dernier moment, même si les travaux actuels ont le mérite de préparer le terrain. Certains Etats s'inquiètent en effet de la place qu'ils auront dans les institutions réformées : ils doivent comprendre que ce que l'Union gagnera globalement en efficacité sera bien plus important que ce que certains Etats perdront en termes de représentation directe dans les institutions.

Tous les " grands " Etats membres, précise-t-il, sont en effet déterminés à obtenir une pondération plus juste des voix au Conseil ; la France, pour sa part, établit un lien entre une meilleure pondération des voix et une extension du vote à la majorité qualifiée. Le système de décision apparaît en effet de moins en moins légitime au fil de l'accroissement du nombre des Etats membres parce qu'il est de plus en plus éloigné des réalités de base que sont les poids démographiques respectifs des différents Etats. L'idée d'introduire une double majorité (majorité d'Etats et majorité démographique) étant de moins en moins soutenue, c'est vers une nouvelle pondération que l'on semble s'orienter.

La Commission européenne doit être plus crédible, plus responsable, mieux respectée : cela suppose qu'elle soit responsable devant le Conseil, que son président ait une autorité sur ses membres et qu'il forme sa Commission, enfin que le nombre de ces membres soit restreint. A défaut, elle parviendrait de moins en moins à jouer son rôle : en effet, dans une Commission trop nombreuse, les responsabilités de chacun seraient imprécises et l'administration ne serait plus contrôlée par l'échelon politique. La France souhaite donc une Commission de dix membres. Il est clair, cependant, que la réforme de la Commission reste un sujet extrêmement " sensible ", car les " petits " Etats considèrent que la Commission sous sa forme actuelle les protège.

Les débats sur le champ du vote à la majorité qualifiée, poursuit-il, ont permis de constater un accord pour que certains sujets restent régis par l'unanimité : ainsi les sujets institutionnels ou quasi-institutionnels et la fiscalité. Sur l'extension du champ des décisions à la majorité qualifiée, des divergences subsistent. Par exemple, certains Etats souhaitent le maintien de l'unanimité pour les soutiens à la recherche alors même que l'on constate que, dans ce domaine, le principe de l'unanimité aboutit à un " saupoudrage " peu efficace des crédits : ces Etats doivent comprendre que la politique de recherche communautaire n'a pas pour fonction de faire survivre telle ou telle équipe implantée dans telle ou telle région, mais d'abord de renforcer la compétitivité de l'industrie européenne.

S'agissant des coopérations renforcées, le ministre indique que le texte élaboré par la présidence néerlandaise, proche de l'initiative franco-allemande, est jugé dans l'ensemble satisfaisant par la France, mais que certains Etats restent réticents.

M. Michel Barnier évoque ensuite l'éventuelle extension à de nouveaux domaines de la procédure de codécision. Il estime tout d'abord que, par sa résolution condamnant le projet de loi Debré, le Parlement européen ne s'est pas rendu service à lui-même. Puis il observe que, parmi les Etats membres, une majorité est favorable à l'extension du champ de la codécision, certains y étant au contraire hostiles. La France estime que certains aspects des propositions de la présidence sur ce point sont inacceptables, notamment l'application de la codécision à la politique agricole commune ; par ailleurs, la France établit un lien clair entre une éventuelle extension de la codécision et l'association collective des Parlements nationaux.

Puis le ministre aborde la réforme du " troisième pilier " (justice et affaires intérieures). La France, déclare-t-il, considère que la suppression des contrôles aux frontières intérieures et l'adoption de mesures de sécurité compensatoires sont indissociables et doivent s'appliquer simultanément. Elle ne peut donc approuver sur ce point le texte présenté par la présidence irlandaise qui peut s'analyser comme une course à la libre circulation et qui ne comporte pas le lien formel que la France juge indispensable entre la libre circulation et l'adoption de mesures supplémentaires de sécurité pour les citoyens. Les amendements français prévoient que le Conseil doit constater à l'unanimité que les conditions de sécurité sont réunies pour la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Ces conditions ne peuvent être moins rigoureuses que celles posées par l'Accord de Schengen ; bien au contraire, l'acquis de Schengen doit être considéré comme une condition minimale qu'il convient de compléter par l'adoption d'un socle d'harmonisation commun pour la qualification des infractions et des peines pour les crimes les plus graves. La France exclut donc tout automatisme pour la mise en oeuvre de la libre circulation ; en même temps, pour que les conditions qu'elle pose puissent être remplies, elle souhaite que le socle législatif commun qu'elle juge nécessaire soit adopté à la majorité qualifiée.

Concluant son propos, M. Michel Barnier exprime sa volonté de poursuivre et d'amplifier son travail d'information de la représentation nationale. Ayant précisé que les deux derniers mois de la présidence néerlandaise seraient vraisemblablement décisifs pour le succès de la Conférence, il répète que, pour la France, le fond prime sur le calendrier.

M. Nicolas About se demande si une extension de la procédure de codécision ne devrait pas être liée à une amélioration de la représentativité démographique du Parlement européen. Puis, il indique que le Conseil de l'Europe réfléchit à un texte permettant que, lorsqu'un crime est commis dans un Etat, puis dans un autre Etat, les dispositions concernant la récidive puissent s'appliquer ; il souhaite savoir si cette proposition peut être reprise dans le cadre du troisième pilier réformé.

M. Michel Barnier répond que, à ses yeux, une telle règle devrait figurer dans le socle législatif commun à mettre en place pour le troisième pilier. Puis il estime que la représentation des différents Etats est plus juste au Parlement européen que dans la pondération des voix au Conseil, précisant que la priorité de la Conférence est plutôt de plafonner l'effectif du Parlement européen à 700 membres. Il rappelle que le Gouvernement réfléchit à une réforme du mode d'élection des députés européens, et se propose de consulter les forces politiques françaises représentées au Parlement européen sur la création d'une " petite dizaine " de grandes circonscriptions interrégionales fondées sur des grands territoires ayant une vocation naturelle commune, le mode de scrutin restant la représentation proportionnelle. Il rappelle également que la France demande que le siège des institutions soit fixé par le traité afin de mettre fin aux polémiques concernant Strasbourg.

M. Christian de La Malène exprime ses doutes sur l'amélioration que constituerait un tel système par rapport à la situation actuelle, puisque les élus européens ne seraient pas moins coupés des citoyens qu'aujourd'hui. Il regrette que la question de l'étendue des pouvoirs du Parlement européen n'ait pas tenu une plus grande place dans les débats de la CIG. Le problème de la représentativité du Parlement européen ne peut être éludé, poursuit-il, puisque, par exemple, un député européen allemand représente seize fois plus d'habitants qu'un député européen luxembourgeois. Par ailleurs, le rôle que devrait jouer le Parlement européen n'est toujours pas clairement défini, ce qui explique qu'il ait tendance à s'occuper de sujets qui n'entrent pas dans ses attributions, sans accorder toujours toute l'attention qu'il faudrait aux sujets qui relèvent de sa compétence. La priorité devrait donc être de définir par une " loi fondamentale " ce pour quoi est fait ce Parlement. Le principe de subsidiarité, correctement interprété, pourrait également être utile pour mieux préciser les responsabilités de chacun ; on peut à cet égard se demander si la Conférence intergouvernementale s'est suffisamment penchée sur les conditions d'une meilleure application de ce principe, qui figurait initialement en tête des priorités françaises.

M. Michel Barnier souligne que le plafonnement de l'effectif du Parlement européen à 700 membres devrait logiquement conduire, au fur et à mesure des élargissements, à mieux répartir les sièges, tout en indiquant qu'un strict critère démographique renforcerait l'écart de représentation entre la France et l'Allemagne. Il rappelle que l'Assemblée de Strasbourg est tenue informée des travaux de la CIG par l'intermédiaire de deux représentants, avec lesquels des échanges sont périodiquement organisés. Enfin, il réaffirme l'engagement de la France à lier toute évolution des pouvoirs du Parlement européen à une meilleure association des Parlements nationaux dans le domaine de la subsidiarité et du troisième pilier, notamment par le biais de la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (COSAC), qui devrait être rénovée et renforcée.

M. Pierre Fauchon estime que la question du rôle du Parlement européen doit être replacée dans le cadre plus global de l'évolution du système institutionnel européen. Le Parlement européen est un des éléments qui préfigurent un système politique complet dans le cadre d'une vision lointaine de l'avenir. Dès lors, dans la réalité d'aujourd'hui, il n'est pas étonnant qu'il donne le sentiment de s'égarer. L'architecture européenne en piliers, résultant du Traité de Maastricht, ne permet guère, au demeurant, de clarifier les compétences et les responsabilités des différentes institutions. Puis M. Pierre Fauchon demande au ministre son sentiment sur la présidence néerlandaise. Après avoir regretté que, dans la perspective d'une extension du vote à la majorité qualifiée, le système de la double majorité, qui reflète bien l'idée que le nombre est la base de la démocratie, ne recueille pas davantage de soutien, il approuve les propos du ministre sur une plus grande responsabilité de la Commission européenne et la mise en place d'une présidence plus forte. Il lui demande, dans cette optique, s'il est favorable à la nomination des membres de la Commission européenne par le président de celle-ci. Abordant ensuite le problème des coopérations renforcées, il s'interroge sur la possibilité d'établir des listes de sujets pour lesquels cette formule serait exclue, ou des listes de sujets pour lesquelles elle serait possible. Enfin, il se prononce en faveur d'un effort d'harmonisation, voire d'unification législative, pour les matières du troisième pilier, et, après avoir souligné que le rôle des Parlements nationaux était particulièrement légitime en ce domaine, il demande quelle place leur serait reconnue dans ce processus.

En réponse, M. Michel Barnier se déclare favorable à la désignation des membres de la Commission européenne par le président de celle-ci, selon des règles définies par le Traité ; ainsi chaque Etat membre pourrait par exemple avoir la garantie de pouvoir proposer la nomination d'un commissaire, au moins pour un mandat de la Commission sur deux. Puis il se félicite de l'attitude active de la présidence néerlandaise, qui n'a pas craint d'aborder les sujets les plus difficiles, et a adopté une méthode de densification progressive du texte qui devrait permettre le progrès des négociations. Il estime ensuite qu'un système de double majorité (nombre d'Etat et majorité démographique) serait difficile à appliquer concrètement compte tenu de la grande divergence de ces deux critères dans l'Union, et présenterait des risques de déséquilibre. Puis il se déclare défavorable à l'établissement de listes de sujets, positives ou négatives, pour la mise en oeuvre des coopérations renforcées, préférant une clause générale pour chacun des trois piliers.

Le ministre évoque ensuite le rôle qui devrait revenir aux parlements nationaux dans l'élaboration d'une législation communautaire sur les matières relevant du troisième pilier. Ce rôle, précise-t-il, devrait s'exercer en amont, d'une part à l'échelon national et d'autre part dans le cadre de la COSAC, selon des modalités à préciser.

M. Daniel Millaud regrette que le Gouvernement envisage que les questions relatives aux territoires d'outre-mer soient réglées par une simple déclaration, alors que le Sénat s'est prononcé par une résolution en faveur d'une modification du traité afin notamment de résoudre les difficultés concernant la liberté d'établissement. Il souligne que la Polynésie est, en vertu de son statut, compétente en matière de liberté d'établissement, mais que l'application des règles du Traité de Rome ne lui permet pas l'exercice de cette compétence. Il s'étonne que le Gouvernement s'efforce d'obtenir l'inscription dans le traité d'une dérogation au profit des DOM, pour leur permettre de conserver l'octroi de mer, et ne suive pas une démarche analogue pour les TOM au sujet de la liberté d'établissement.

M. Michel Barnier répond que de difficiles négociations se poursuivent avec la Commission au sujet des TOM. Le Gouvernement, indique-t-il, souhaite la création d'un fonds spécifique pour les TOM, distinct de celui réservé aux pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), ce qui permettrait d'essayer de réduire l'écart considérable dans le montant des crédits européens dont bénéficient respectivement les DOM et les TOM, ceux-ci recevant proportionnellement dix fois moins de crédits que ceux-là. Par ailleurs, la France cherche à faire reconnaître la spécificité des TOM en matière de liberté d'établissement.

Mme Danièle Pourtaud demande au ministre des précisions sur l'état des négociations concernant les services publics, rappelant que le Gouvernement s'était prononcé en faveur d'une modification de l'article 90 du Traité ; elle l'interroge également sur la position du Gouvernement au sujet de la nouvelle rédaction proposée par la présidence irlandaise pour l'article 119 du Traité concernant l'égalité entre hommes et femmes.

M. Michel Barnier déclare que, sur le second point, l'attitude du Gouvernement est très ouverte, favorable à une formulation du principe d'égalité qui n'exclurait pas le maintien de certaines dispositions positives en faveur des femmes. Puis il indique que la Conférence va bientôt se pencher à nouveau sur la question des services publics, qui n'est pas absente du projet de la présidence irlandaise ; les objectifs de la France dans ce domaine, poursuit-il, sont maintenus et paraissent pouvoir être pris en compte par la CIG.

M. Jacques Genton, revenant sur le débat concernant le Parlement européen, fait état de ses conversations avec le président de cette Assemblée qui lui indique que le Parlement européen est lui-même soucieux d'améliorer sa représentativité et ne refuse donc pas d'aborder cette question. Evoquant ensuite l'intervention, qu'il a reconnue intempestive, de l'Assemblée de Strasbourg dans le débat français sur l'immigration clandestine, il souligne que les précisions que lui a données le président du Parlement européen sur les conditions dans lesquelles avait eu lieu ce vote permettent de conclure qu'il faut sans doute en relativiser la portée. Puis M. Jacques Genton, après avoir souligné la qualité des travaux du Parlement européen concernant l'épidémie d'encéphalite spongiforme bovine (ESB), s'inquiète de certaines des leçons qu'en a tirées cette Assemblée et que la Commission européenne semble avoir approuvées. Les suggestions avancées par le Parlement européen, précise-t-il, conduiraient à un bouleversement de l'équilibre institutionnel en matière de politique agricole commune.

M. Michel Barnier précise que le Gouvernement s'opposerait à une remise en cause des conditions fondamentales de gestion de la politique agricole commune, notamment sur le plan budgétaire, tout en étant ouvert à toute amélioration des garanties apportées dans le domaine de la santé publique.

C. COMMUNICATION DE M. CHRISTIAN DE LA MALENE

Le jeudi 30 janvier 1997, la délégation a entendu une communication de M. Christian de La Malène sur le projet de traité présenté par la présidence irlandaise et sur la lettre franco-allemande du 9 décembre 1996.

Plusieurs membres de la délégation ayant demandé que la communication de M. Christian de La Malène soit portée à la connaissance de l'ensemble des parlementaires, M. Jacques Genton a proposé sa publication comme rapport d'information.

Le rapport de M. Christian de La Malène

La Conférence intergouvernementale à mi parcours "

a été publié sous le n° 222 (1996-1997).

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