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C. MARCHE INTERIEUR DU GAZ NATUREL (PROPOSITION E 211)

Le mercredi 5 février 1997, la délégation a entendu M. Franck Borotra, ministre de l'industrie, de la Poste et des télécommunications, sur l'état des négociations concernant la proposition de directive relative au marché intérieur du gaz naturel (E 211) ; elle a examiné une proposition de résolution de M. Jacques Oudin sur cette proposition d'acte communautaire.

M. Franck Borotra souligne tout d'abord que cette négociation est plus difficile qu'il y paraît au premier abord, compte tenu de la grande diversité des situations des Etats membres dans ce domaine. Deux pays de l'Union européenne, les Pays-Bas et la Grande-Bretagne, sont des producteurs excédentaires ; d'autres Etats, dont la France, utilisent le gaz naturel, mais dépendent presque totalement de l'extérieur pour leur approvisionnement ; enfin, certains pays constituent des marchés émergents dans le secteur du gaz. Par ailleurs, le marché du gaz naturel est caractérisé par l'existence d'oligopoles, de gros consommateurs négociant avec de gros producteurs. Il s'agit d'un secteur dans lequel la concurrence ne peut assurer à elle seule le bon fonctionnement du marché.

Le ministre estime ensuite que l'adoption d'une directive communautaire est souhaitable pour de multiples raisons. En premier lieu, l'interconnexion des réseaux tend à se généraliser et il ne paraît guère souhaitable que la France reste à l'écart de ce mouvement. Dans les années à venir, l'existence de ressources excédentaires permettra une diminution sensible du prix du gaz dont la France doit pouvoir profiter. En second lieu, les gros consommateurs industriels devraient pouvoir accéder au gaz dans les meilleures conditions possibles, afin de renforcer leur compétitivité. En troisième lieu, la menace que la France soit condamnée par la Cour de justice des Communautés européennes pour le maintien de ses monopoles existe toujours. Enfin, une telle directive permettra de faciliter la croissance de Gaz de France qui a vocation à être un opérateur mondial.

M. Franck Borotra observe ensuite que, dans les négociations actuelles, on retrouvait les mêmes clivages entre Etats que sur l'ensemble des problèmes industriels. Certains Etats souhaitent en effet une concurrence généralisée dans tous les secteurs, d'autres plaident pour une évolution maîtrisée, tandis qu'un troisième groupe se montre plus fluctuant.

Le ministre présente les principes qui fondent la position française sur ce dossier :

- il est exclu d'accepter une déréglementation généralisée ;

- le texte de la directive devra permettre le maintien des obligations de service public, dont la définition doit relever des Etats membres, conformément au principe de subsidiarité. Dans le secteur du gaz, ces obligations concernent tout particulièrement la contribution au bilan énergétique à travers l'approvisionnement à long terme, la sûreté et les conditions de distribution ;

- la directive devra permettre le maintien d'une programmation à long terme et donc la conclusion de contrats dits " take or pay" ;

- une certaine ouverture à la concurrence est envisageable, à condition qu'on n'inscrive dans la directive aucun mécanisme automatique d'ouverture progressive pour l'avenir ; en outre, l'ouverture à la concurrence ne saurait se faire par la fixation d'un taux unique, compte tenu des différences très grandes entre les structures des différents marchés ;

- les Etats membres devront pouvoir choisir les clients éligibles, la France ne souhaitant pas voir remise en cause l'organisation de son système de distribution ;

- enfin, il conviendra de veiller à ce que les conditions imposées aux entreprises gazières en matière de transparence ne les placent pas en situation difficile dans leurs négociations avec les producteurs.

M. Franck Borotra souligne que de nombreux points ne font pas l'objet d'un accord au sein du Conseil. Il observe en particulier que le degré d'ouverture du marché, le mécanisme d'ouverture ainsi que la définition des clients éligibles devaient encore faire l'objet de négociations approfondies et rappelle que la France souhaite que les clients éligibles soient exclusivement des consommateurs finaux pouvant apporter la preuve de l'existence de contrats fiables, ce qui implique un contrôle des importations de gaz sur le territoire français.

Le ministre estime que le degré d'ouverture du marché doit dépendre de critères qualitatifs et non faire l'objet d'un taux unique pour l'ensemble des pays. Il fait valoir ainsi qu'un seuil d'ouverture fixé par référence à une consommation de 25  millions de m3 par an correspondrait à 90 % de la consommation finlandaise et à 18 % de la consommation française.

M. Franck Borotra souligne enfin que la place des contrats à long terme dans l'approvisionnement et les conditions dans lesquelles les Etats peuvent arrêter les obligations de service public ne faisaient pas non plus pour l'instant l'objet d'un accord entre les Etats membres.

Au cours du débat qui suit, M. Jacques Oudin exprime tout d'abord sa satisfaction à propos de la directive sur le marché intérieur de l'électricité. Il rappelle que, dans ce domaine, la France a une particularité très importante à défendre, à savoir l'avenir de son parc électro-nucléaire. Il observe que, dans le secteur du gaz naturel, le principal enjeu pour la France est la sécurité de ses approvisionnements et demande au ministre si cette sécurité est assurée à long terme, compte tenu des troubles existant dans certains pays fournisseurs. Il interroge ensuite le ministre sur la situation de la construction navale française dans le domaine du transport du gaz naturel liquéfié.

M. Franck Borotra indique que la fiabilité des sources d'approvisionnement est déterminante et qu'il est nécessaire de diversifier ces sources. Il observe que la France a intérêt à développer la présence d'opérateurs français dans ce domaine et se félicite des discussions existant entre Elf et Gaz de France. Il souligne ensuite que la construction navale de méthaniers en France est dans une situation très difficile et que le Gouvernement ne peut malheureusement pas aider ce secteur autant qu'il le souhaiterait du fait des dispositions communautaires en matière d'aides d'Etat.

M. James Bordas s'interroge sur les capacités de stockage du gaz existant en France.

M. Franck Borotra lui répond que ces capacités représentent environ 10 % de la consommation annuelle et qu'il s'agt naturellement d'un élément important pour le bon fonctionnement du marché.

Mme Danièle Pourtaud, après avoir exprimé son attachement aux obligations de service public, souhaite obtenir des précisions sur la définition des clients éligibles dans la future directive.

M. Franck Borotra rappelle tout d'abord que, lors des négociations sur les télécommunications, les postes et l'électricité, la France avait pu obtenir la prise en compte des missions de service public. Il estime que les clients éligibles devraient être des consommateurs finaux, en particulier des industriels soumis à la concurrence, pour lesquels le gaz est un élément important de compétitivité. Il souligne que l'existence d'une bulle gazière donnerait aux industriels d'autres pays un avantage important et que la France ne devrait pas rester à l'écart de cette évolution.

M. Jacques Oudin interroge ensuite le ministre sur la position internationale de Gaz de France.

Le ministre lui répond que Gaz de France est un opérateur international moyen, disposant de nombreux atouts pour devenir un opérateur mondial. Il fait valoir qu'il est désormais nécessaire d'être présent dans la production pour être un opérateur de niveau mondial. Après avoir évoqué la situation de marchés susceptibles d'offrir un potentiel de développement pour l'entreprise, le ministre indique que le contrat d'objectifs en cours de négociation entre l'Etat et Gaz de France devrait permettre de faciliter le développement de l'opérateur au niveau mondial, grâce à des dispositions adéquates en matière d'investissement, de répercussion des gains de production et de tarifs.

M. Jacques Oudin présente ensuite une proposition de résolution sur la proposition de directive relative au marché intérieur du gaz naturel.

Il observe tout d'abord qu'il lui a paru important que le Sénat soit pleinement informé des négociations en cours sur les règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et puisse se prononcer sur les principes auxquels il tient.

Il indique ensuite que la proposition de résolution demande au Gouvernement de prendre en compte quatre principes très importants pour l'avenir :

- en premier lieu, le maintien de l'ensemble des missions de service public qui existent aujourd'hui dans le secteur du gaz en France, et tout particulièrement de la continuité de fourniture et de la sécurité des approvisionnements ;

- en second lieu, la possibilité d'une planification à long terme des investissements, qui implique que les Etats membres qui le souhaitent puissent continuer à souscrire des contrats d'approvisionnement à long terme dits " take or pay " ;

- en troisième lieu, la nécessité de veiller à ce que les principes de transparence et de séparation comptable ne placent pas les entreprises gazières en position d'infériorité dans leurs négociations avec les producteurs ;

- enfin, la nécessité de laisser une large place à l'application du principe de subsidiarité, compte tenu de la diversité des situations des Etats membres dans le secteur du gaz naturel. Les pays qui le souhaitent devraient en particulier pouvoir exclure les distributeurs de la définition des clients éligibles, si cela devait risquer de porter atteinte à l'exercice des missions de service public.

Concluant son propos, M. Jacques Oudin fait valoir qu'une certaine ouverture du marché du gaz naturel peut avoir des effets bénéfiques, en permettant aux industriels d'avoir accès au gaz naturel dans les meilleures conditions, mais que cette ouverture partielle n'est possible que dans le respect des principes affirmés dans la proposition de résolution.

M. Franck Borotra indique tout d'abord qu'il se garde bien de donner explicitement un avis sur la proposition de résolution, le Parlement étant seul maître dans l'exercice de cette procédure. Il insiste sur trois préoccupations : la nécessité de maintenir un contrôle des importations de gaz naturel, le refus de tout mécanisme automatique d'ouverture progressive à la concurrence, enfin l'attachement de la France au maintien de son organisation de la distribution du gaz.

M. Alain Richard, revenant sur les propos du ministre relatifs à la nécessité de faire de Gaz de France un opérateur mondial, observe qu'une telle évolution impliquera la conclusion d'alliances internationales et la modification de la structure du capital de l'entreprise. Il fait valoir que Gaz de France serait à la fois un opérateur mondial en concurrence et le gestionnaire d'un réseau public monopolistique. Il en déduit qu'à terme la structure juridique et capitalistique de Gaz de France serait nécessairement remise en cause.

M. Franck Borotra lui répond que cette question se posera vraisemblablement dans les années à venir, mais qu'il est nécessaire d'avoir des ambitions fortes pour l'entreprise. Il estime que Gaz de France devrait conserver un capital majoritairement public.

Après le départ du ministre, la délégation débat de la proposition de résolution de M. Jacques Oudin. Après un large débat, au cours duquel interviennent M. Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, M. Alain Richard et M. Yann Gaillard, la délégation décide de compléter la proposition de résolution de M. Jacques Oudin, afin que celle-ci demande l'exclusion de tout mécanisme automatique d'ouverture progressive à la concurrence et affirme l'attachement du Sénat à l'organisation du système de distribution français.

La délégation approuve ensuite, à l'unanimité, le dépôt par M. Jacques Oudin de sa proposition de résolution.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu la proposition d'acte communautaire E 211,

Considérant que le Conseil de l'Union européenne et le Parlement européen ont adopté une directive relative au marché intérieur de l'électricité conforme aux préoccupations françaises de maintien d'un service public de haut niveau et d'une planification à long terme des investissements ;

Considérant que ces préoccupations doivent également être prises en compte dans les négociations sur le marché intérieur du gaz naturel ;

demande au Gouvernement :

- de n'accepter l'adoption de la proposition de directive que si elle permet explicitement la préservation des missions de service public qui existent aujourd'hui dans le secteur du gaz ;

- de veiller à ce que les Etats membres qui le souhaitent puissent continuer à maîtriser la sécurité de leur approvisionnement en contrôlant leurs importations et en souscrivant des contrats d'approvisionnement dits " take-on-pay ", de façon à garantir la programmation à long terme ;

- de n'accepter la transparence et la séparation comptable que pour autant qu'elles ne portent pas atteinte à la capacité de négociation des entreprises gazières européennes ;

- de veiller à ce que, compte tenu de la diversité des situations de chacun des marchés des Etats membres dans le domaine du gaz naturel, la directive laisse une large place au principe de subsidiarité, en particulier pour la définition des clients éligibles qui pourront s'approvisionner directement auprès d'un producteur ;

- de s'assurer que le texte adopté permette le maintien de l'organisation française de la distribution ;

- de n'accepter aucun mécanisme automatique d'ouverture progressive du marché.

Cette proposition de résolution a été publiée sous le n° 211 (1996-1997).

Elle a été renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan.

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