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TROISIÈME PARTIE

QUE FAIRE ?

La mission a été profondément impressionnée par le fait que le service public de la justice qui constitue, avec la sécurité, l'une des plus essentielles missions d'un Etat de droit, n'était plus assuré dans des conditions satisfaisantes du fait soit de son incapacité à traiter plus de la moitié de la délinquance, soit de son impuissance à résoudre dans un délai convenable une partie non moindre des litiges civils.

Le Garde des Sceaux annonce une embolie pure et simple de la justice pour le début du troisième millénaire qui coïncidera avec la fin du plan quinquennal dont on sait qu'il ne modifiera pas substantiellement la situation actuelle. C'est dire que l'état d'embolie peut être d'ores et déjà constaté.

La première conclusion qui s'impose est à coup sûr qu'aucune mesure se traduisant par une augmentation des tâches judiciaires ne saurait être envisagée sans création des moyens correspondants.

La mission n'a pas été moins sensible au fait que l'émergence dans plusieurs domaines d'un contentieux de masse peu différencié
imposait de plus en plus aux magistrats des tâches relevant davantage d'une gestion administrative que de la mise en oeuvre des connaissances et des facultés d'analyse et de discernement qui correspondent à leur vocation et à leur formation.

De ces constats résulte la pressante nécessité non seulement d'envisager des améliorations ponctuelles mais de repenser l'organisation de la justice de telle sorte qu'elle soit mise en mesure de traiter les divers contentieux dans des conditions d'égalité, de qualité et de rapidité convenable et de permettre aux magistrats de réserver l'essentiel de leur activité à la fonction de " jugement " au sens plein du terme.

Bien qu'il soit plus aisé de décrire les maux que de préconiser les remèdes, la mission n'a pas voulu se dérober à cet aspect de ses responsabilités, et ce au-delà de la conclusion négative énoncée ci-dessus et dont le caractère impératif ne saurait être oublié.

La première idée qui vient à l'esprit est naturellement de souhaiter une augmentation substantielle des moyens, surtout humains, de la justice afin de rattraper en quelques années le retard accumulé depuis plusieurs décennies au moins.

Si " grossier " que le rapprochement puisse paraître, le seul fait que, comme l'a rappelé notre collègue M. Christian Bonnet25(*), le nombre actuel des magistrats (environ 6.000) est à peu près le même qu'en 1910 met en lumière la trop longue méconnaissance par les Français des impératifs de leur justice, par " indifférence et fatalisme " selon la formule du Garde des Sceaux. Le rapprochement avec des sociétés comparables telles que l'Allemagne et l'Italie montre qu'il s'agit d'un mal spécifiquement français : 14 000 magistrats en Allemagne (ancienne R.F.A.) et 8 000 magistrats en Italie.

Cependant la mission ne peut ignorer le fait que dans le contexte économique et financier actuel il serait utopique et irresponsable de sa part de se borner à demander une revalorisation du budget de la justice qui devrait être de l'ordre de 50% pour assurer les recrutements et les formations, les équipements et les aménagements nécessaires alors que le régime pénitentiaire présente des carences encore plus affligeantes.

Aussi bien la seule augmentation quantitative des moyens ne saurait-elle résoudre les aspects qualitatifs du problème, en particulier le caractère spécifique des contentieux de masse qui posent un problème non seulement de moyens mais tout autant de méthode et de procédure.

La mission est ainsi conduite à recenser les mesures qui pourraient restaurer le fonctionnement convenable de la justice sans se heurter à des impossibilités financières absolues. Dans cet esprit, elle a considéré qu'aucune des pistes d'amélioration proposées ne devait être écartée a priori. Une démarche pragmatique et expérimentale s'impose.

Les orientations retenues et traduites en propositions aussi concrètes que possible peuvent être regroupées autour de trois thèmes :

1) redéployer les moyens en fonction des charges actuelles, c'est, au sens large, la question de la carte judiciaire ;

2) améliorer, partout où il paraît possible de le faire, le fonctionnement de l'organisation actuelle ;

3) adapter la justice au contentieux de masse en créant des procédures spécifiques et en réformant profondément les tribunaux d'instance.

I. UNE CARTE JUDICIAIRE RÉALISTE

La mission ne croit pas possible d'éluder le problème de la carte judiciaire.

A. RÉVISER LA CARTE JUDICIAIRE

La " carte des juridictions " aussi bien que celle de leur dotation en moyens humains et matériels correspond plus aux données du XIXème siècle qu'à celles de la fin du XXème. C'est un lieu commun que de constater cette situation qui a fait l'objet d'une analyse pertinente par une mission administrative présidée par M. Carrez, dont le rapport est riche d'enseignements et de sages propositions, jusqu'à présent demeuré sans suite (cf. première et deuxième parties du rapport).

Cette analyse fait apparaître non seulement de grandes disparités géographiques (territoires, populations) entre les juridictions mais aussi et surtout une répartition des moyens qui ne correspond plus -et de loin- à la répartition des tâches.

Mis à part le nombre limité de juridictions dont le volume d'activités paraît incompatible avec une saine gestion puisqu'elles sont trop au-dessous ou trop au-dessus des seuils qui traduisent cette notion, les disparités géographiques ne sont pas en elles-mêmes scandaleuses.

La mission n'attache pas de vertus particulières à une uniformisation, d'ailleurs utopique, dont les inconvénients seraient plus assurés que les avantages.

La " différence " n'est pas un mal en soi. Elle est même souvent un bien. Ce qui est un mal c'est l'insuffisant volume d'activités de certaines juridictions et l'excès de certaines autres. Ce qui est un mal encore plus évident et plus grave, c'est que la charge de travail puisse varier considérablement, parfois de 1 à 5, entre les magistrats ou leurs auxiliaires. Cette disparité là, lorsqu'elle atteint une telle proportion, est constitutive d'une sorte d'injustice. Elle n'est évidemment pas de nature à fortifier le moral des moins dotés. Et que dire du justiciable pour lequel le délai d'attente de la décision peut varier de 1 à 7. Sans parler du délai entre le jugement et l'exécution.

La mission n'ignore pas le rôle d'animation sociale joué par une juridiction traditionnellement implantée dans un secteur relevant par ailleurs de préoccupations d'aménagement du territoire dont elle est entièrement solidaire. Elle n'ignore pas davantage les préoccupations de proximité qui doivent marquer tout service public et qui ont été exprimées dans le rapport de MM. Haenel et Arthuis. Elle constate cependant qu'en période de pénurie il n'est pas possible de satisfaire toutes les préoccupations légitimes et qu'il faut donc faire des choix si l'on veut sérieusement remédier à l'état actuel des choses.

Sur le premier point, elle observe que le rôle social des personnels judiciaires n'est plus ce qu'il était au XIXème siècle, en particulier du fait que nombre de magistrats et d'auxiliaires ne résident pas dans leur ressort. Elle observe d'autre part que la mission de la justice est par nature trop essentielle et trop hétérogène aux questions de développement économique pour que les préoccupations d'aménagement du territoire puissent prendre indéfiniment le pas sur la nécessité pressante de proportionner les moyens de la justice à ses tâches.

Il reste, bien entendu, que toute mesure concrète modifiant substantiellement les implantations actuelles devrait être précédée d'une concertation avec toutes les instances concernées.

S'agissant du souci de proximité, il lui est apparu que la préoccupation de rapidité et de qualité l'emportait de beaucoup sur celle de proximité géographique, ce qui suppose en premier lieu l'optimisation de la répartition géographique des moyens.

Or, pour que chaque citoyen (la mission ne pense pas que l'on puisse parler d'usager de la justice) puisse accéder à un juge compétent, susceptible de trancher dans un délai convenable sur l'ensemble du territoire, il faut faire évoluer le critère de proximité.

Contrairement au service public des transports ou de la poste, la justice n'est pas consultée quotidiennement. Avoir affaire à la justice est une démarche occasionnelle pour laquelle, à l'époque des transports rapides et des télécommunications, la question de l'éloignement n'apparaît primordiale ni sur le plan de l'urgence (a contrario des hôpitaux) ni sur celui de la fréquence (a contrario de la poste) ni sur celui de l'efficacité du " service " (a contrario des transports en commun).

Il ne s'agit pas en revanche de renoncer aux efforts faits en matière d'information et d'accueil, mais ceux-ci peuvent utiliser des canaux ne requérant pas l'implantation d'une juridiction complète.

Enfin, le fait que les économies attendues de la suppression des juridictions inadaptées seraient faibles ne suffit pas pour qu'on y renonce, étant donné l'état de pénurie. On observera à cet égard que ces économies relevant du fonctionnement se répètent chaque année et que si des sommes annuelles peuvent paraître dérisoires au niveau d'un gestionnaire général, leur répartition plus judicieuse permettrait de résoudre maints problèmes locaux importants et parfois insupportables pour ceux qui les vivent et n'ont pas le temps de se livrer à des méditations macro-économiques.

Cette réflexion doit également prendre en compte la nécessité de spécialiser les juges pour les contentieux les plus techniques -ce qui suppose des tailles de juridiction permettant l'affectation exclusive d'un juge à de telles tâches.

En conséquence, la mission a adopté les propositions suivantes :

Proposition n° 1 : Elaborer une nouvelle carte judiciaire qui prenne acte des évolutions durables du flux en supprimant au moins la centaine de juridictions identifiées par le rapport Carrez comme " ne répondant plus à un réel besoin " et en créant des chambres et des juridictions nouvelles là où les besoins sont évidents.

Il s'agit dans l'immédiat d'un exercice théorique mais qui paraît nécessaire pour mettre en évidence le caractère inadapté de la carte actuelle.

Proposition n° 2 : Intégrer dans la réflexion sur la carte judiciaire les regroupements permettant ultérieurement une spécialisation effective au sein des TGI.

Proposition n° 3 : Etablir un plan de transition sur dix ans ou même davantage, de la carte actuelle à la nouvelle.

Proposition n° 4 :
Prévoir des chambres détachées et tenir des audiences foraines lorsque la présence physique du juge parait indispensable.

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