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30 octobre 1996 : Banques : votre santé nous intéresse ( rapport d'information )

 


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L'IMPOSSIBILITÉ DE PROCÉDER AUX AJUSTEMENTS

L'absence d'ajustements tient, d'une part, à la difficulté d'admettre que les banques puissent faire faillite - c'est le dogme du "zéro faillite agreement" - et, d'autre part, à une législation particulièrement rigide qui ne facilite pas les adaptations, notamment en ce qui concerne la durée du travail ou la tarification des services.

L'immortalité des banques et le dogme du "zéro faillite agreement"

Comme on a pu le voir, le nombre réel des acteurs de la compétition bancaire a eu tendance à augmenter en dépit de l'accroissement sévère des conditions de concurrence. Les "barrières à l'entrée" de la profession (agrément, capital minimum, actionnaire de référence) n'ont pas véritablement fonctionné. Elles n'ont représenté qu'un filtre individuel, sans impact réel sur l'équilibre économique du secteur.

Au demeurant, une telle limitation du nombre des entrants eût été impossible compte tenu des engagements internationaux et notamment européens en matière de libre établissement et de libre prestation, sauf à ne faire porter le poids des restrictions que sur les seuls candidats nationaux.

Mais cette "libre entrée dans la branche" aurait supposé, en toute logique, une libre sortie. Or, le contraire s'est produit puisque a été mis en place une "administration de la sortie" qui constitue, comme le souligne le rapport du Commissariat général du plan 23(*), une "incohérence".

Cette incohérence, qui est, de l'avis du groupe de travail, la cause première des difficultés actuelles du secteur bancaire, trouve son origine dans la conjugaison de deux phénomènes, l'un financier, l'autre juridique, se traduisant par une forme d'immortalité bancaire.

L'immortalité financière : le comportement de l'État actionnaire et le "colbertisme résiduel"

Chaque fois que des établissements de crédit public ont connu des difficultés, l'Etat, actionnaire pendant les années 84-93 d'une grande partie (sinon la majeure) du secteur bancaire, a recapitalisé ces établissements (ce qui était normal) sans exiger de façon systématique une réduction des activités des établissements en mauvaise posture (ce qui non seulement constituait un encouragement à la mauvaise gestion, mais a entraîné des surcapacités). C'est la litanie des recapitalisations des années 90 : SDR, banque Hervet, SMC, Crédit Lyonnais, annonciatrice des plans de redressement et de défaisance (Comptoir des entrepreneurs, Crédit Lyonnais, Crédit Foncier).

Au total, et hors effet patrimonial, l'Etat a plus donné pour le secteur bancaire, sous forme de dotations budgétaires, qu'il n'a reçu de ses banques, sous forme de dividendes.

En contrepartie de cette immortalité financière, l'Etat a continué à utiliser les banques comme instrument de politique économique, leur assignant des objectifs d'intérêt public (maintien de l'emploi 24(*), aménagement du territoire) ou de politique industrielle. Malheureusement, le colbertisme industriel, qui a permis à la France de mener à bien de grands projets dans l'aéronautique, le nucléaire ou les télécommunications, n'a pas fait bon ménage avec le libéralisme dominant dans les métiers de la banque et de la finance 25(*).

C'est l'époque où les principales banques françaises, "grisées" par les libertés nouvelles dont elles bénéficiaient se sont lancés dans une course au bilan, sans considération des règles élémentaires de rentabilité et de contrôle des risques. C'est aussi l'époque où le classement des banques se faisait avant tout en fonction de leur "total de bilan".

Il faut bien admettre que l'Etat français n'est pas le seul à être intervenu, par la voie de concours publics, au secours d'établissements bancaires.

D'après les estimations dont on dispose, 26(*) la Norvège a ainsi assuré entre 1987 et 1992 le sauvetage par nationalisation totale ou partielle des trois premières banques du pays pour un coût total pour l'Etat de 20 milliards de francs. La Suède a apporté entre 1991 et 1993, 50 milliards de fonds publics à 3 établissements sous forme de fonds propres et de garantie ainsi que de nationalisation, en attendant la reprise par des investisseurs privés. L'Etat finlandais, également entre 1991 et 1993, a dirigé des restructurations massives par le truchement d'un fonds public d'assurance dont le coût final a été de 50 milliards de francs.

Dans la crise des caisses d'épargne américaines, le coût supporté par le Résolution Trust Corporation, organisme financé sur ressources budgétaires et emprunts garantis par le Trésor a été de 700 milliards de francs (132 milliards de dollars) étalé entre 1989 et 1992. Cet organisme a pris le contrôle des caisses d'épargne en faillite et en a cédé les actifs. Déjà, entre 1985 et 1992, le coût supporté par le fonds de garantie des banques (FDIC) pour la disparition d'environ 500 banques texanes avait été de 70 milliards de francs (13 milliards de dollars).

En Angleterre, le soutien de 40 petites banques sous forme de concours directs et de garanties accordés par la Banque d'Angleterre peut être estimé à 1 milliard de francs. Le coût de la faillite de la BCCI a été de 2,6 milliards de francs. L'essentiel des pertes a été supporté par les déposants, les autorités publiques refusant de prendre en charge la partie non couverte par le système de garantie des dépôts.

En Espagne, le règlement du sinistre de la Banesto en 1993, d'un coût total estimé entre 35 et 48 milliards de francs, a été assurée par le fonds de garantie des dépôts et par la Banque centrale qui a joué un rôle très important.

Au Japon, a été créée en janvier 1993, une structure de defeasance (ou bad bank) dont les actifs proviennent de 162 établissements de crédit pour un total estimé à 360 milliards de francs. En février 1995, a été créée une structure au capital de 2,1 milliards de francs, détenu pour moitié par la Banque centrale et pour moitié par les principaux établissements de la place. Cette structure est censée racheter 2 établissements de crédit mutuel qui totalisent 5,4 milliards de francs de créances compromises. C'est la première fois qu'il a été dérogé au principe de non-assistance financière de la puissance publique à des établissements de crédit.

Mais comme on a déjà eu l'occasion de le voir, ces crises bancaires ont été résolues dans un laps de temps relativement court et dans la totalité de ces pays, à l'exception il est vrai du Japon, les principales banques ont renoué avec les bénéfices. Qui parle encore de la banque Banesto, ou de la Barings ? Par contraste, il ne se passe pas une semaine sans que l'on ne puisse lire un article de presse sur le Crédit Lyonnais.

Indépendamment de la question de savoir si l'Etat a été un bon actionnaire ou un bon gestionnaire, qui sera évoquée plus loin, on remarquera qu'il n'a pas su traiter avec efficacité les difficultés de ses propres banques.

Schématiquement, l'Etat dispose de quatre moyens pour venir à la rescousse d'une banque défaillante.

1) La liquidation :
les banques insolvables sont mises en faillite, les déposants assurés sont remboursés et tous les actifs restant sont liquidés. Dans sa forme la plus pure, une liquidation entraîne la perte des participations des détenteurs de la banque, tandis que les détenteurs de la dette de deuxième rang perdent également une partie, ou la totalité de leur argent. Dans la pratique, seuls les Etats-Unis ont été en mesure d'adopter cette politique : environ une banque sur cinq ayant fait faillite a été liquidée. En revanche, aucune banque japonaise ne l'a été depuis 1945.

2) La fermeture par fusion : cela implique de fusionner une banque en mauvaise santé financière avec une autre en bonne santé. Dans certains cas, les autorités réglementaires offrent au repreneur des incitations, peut être en gardant une partie des actifs non garantis ou en remboursant les déposants assurés ou les créanciers. Les autorités réglementaires américaines emploient souvent cette méthode et nombre d'autorités européennes l'ont mise en pratique. C'est le cas par exemple des autorités espagnoles lorsque la banque Banesto a fait faillite en 1994. Cette banque fut mise aux enchères et rachetée par la banque Santander. C'est le cas également de la Barings en Angleterre.

3) Les dotations budgétaires, ou les garanties gouvernementales : le plus souvent cela consiste à nettoyer les bilans des banques en transférant leurs plus mauvais actifs à l'Etat ou à faire en sorte qu'il s'en porte garant. C'est l'approche la plus souvent retenue. Une étude de la London School of economics portant sur 120 cas de faillites dans 24 pays différents au cours des années 80 a montré en effet que deux banques sur trois étaient renflouées. La forme d'intervention la plus simple implique la garantie que l'Etat agira en tant que prêteur de dernier ressort au cas où les prêts à risque viendraient à menacer la solidité d'une banque. La forme la plus fréquente a été la création d'une agence comme le Securum suédois, la Résolution Trust Company américaine ou la Coopérative d'achat de crédit au Japon, qui garde les mauvais actifs jusqu'à leur maturité ou à leur réalisation. Le sauvetage du Crédit Lyonnais s'inspire également de cette approche.

4) La nationalisation : c'est la solution la plus radicale. Elle est souvent adoptée lorsqu'un Gouvernement craint que les problèmes d'une banque se répercutent sur l'ensemble du système. L'exemple le plus éloquent a été la nationalisation d'une vaste partie du système bancaire norvégien. Elle suppose, bien évidemment, que les banques ne soient pas déjà entre les mains d'actionnaires publics.

En écartant systématiquement l'option de la liquidation et celle de la vente, les gouvernements successifs n'ont fait que rendre ces options plus coûteuses, une fois l'inefficacité du renflouement avérée. Le Crédit Lyonnais illustre malheureusement cette vérité : le coût de la procrastination s'avère élevé 27(*).

En outre, les instances gouvernementales ne possédaient pas de compétence particulière en tant que gérants d'actifs défaillants et il s'avère également difficile d'évaluer le coût réel de ces arrangements pour les contribuables. Là encore, le cas du Crédit Lyonnais se révèle démonstratif.

En premier lieu, les autorité de tutelle ont, pendant longtemps, donné l'impression de refuser de prendre la mesure exacte du désastre.

Ensuite, le plan de sauvetage a mis à la charge de la banque en difficulté une contribution qu'elle n'était pas en mesure d'apporter.

Enfin, à la suite de modifications successives, le plan de sauvetage a du finalement prendre acte du montant total des pertes (de l'ordre de 80 milliards de francs) et séparer définitivement la bonne banque de la mauvaise (l'ensemble formé par l'Établissement public de financement et de restructuration et le Consortium de réalisation). D'après les informations rendues publiques par le Gouvernement, le processus de privatisation est en passe d'être engagé.

Quand bien même l'Etat ne serait-il pas intervenu de façon aussi massive et récurrente, on peut s'interroger sur les effets pervers de notre système de droit commun concernant le traitement des banques en difficulté.

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