Les actions menées en faveur de la politique maritime et littorale de la France

CHAPITRE 1 - LES MILIEUX ET LES HOMMES

1. Les politiques publiques relatives aux milieux naturels

1.1 La gestion de l'évolution des rivages

1.1.1 Enjeux et objectifs pour l'État

Érosion ou comblement, phénomènes éminemment dispersés, dont la prise en compte varie selon les territoires

Selon la base de données Corine Erosion Côtière (CEC, tenue par l'IFEN), 45 % du trait de côte français sont stables, 24 % sont en recul et 11 % en engraissement ^{5 ( * ).} Les 20 % restants correspondent aux installations portuaires et aux lignes d'embouchure (11 %), ou à une absence d'information (9 %) ^{6 ( * )} .

Les résultats statistiques ne permettent pas de repérer avec rigueur et précision un type physique de côte qui serait plus particulièrement concerné par les différents processus d'évolution.

Réglementer à priori en matière de gestion de l'évolution des rivages poserait problème à plusieurs points de vue :

- l'évolution du trait de côte ne peut pas être considérée, en tant que telle, comme une question d'une importance stratégique. La France n'est pas dans la situation de subsidence ^{7 ( * )} que connaissent les Pays-Bas, pour lesquels un relèvement mineur du niveau de la mer peut entraîner la disparition d'une part conséquente du territoire national ^{8 ( * )} ;

- à l'échelle du territoire national, on constate la simultanéité, parfois sur des territoires proches, voire contigus, de phénomènes contradictoires. Par endroit, c'est l'érosion qui menace des biens ou des personnes, à d'autres c'est le comblement ^{9 ( * )} qui entrave le fonctionnement d'un port ou la continuité des activités halieutiques. La dispersion du phénomène ne permet qu'une approche locale ;

- sur le plan juridique, en vertu de l'article 33 de la loi du 16 septembre 1807, il appartient aux propriétaires riverains de la mer de protéger, s'ils le désirent, leur propriété contre l'action des flots, l'État n'étant pas tenu ou apporter son aide financière. Le même principe s'applique si c'est l'État, ou une autre collectivité publique, qui sont propriétaires.

Cependant, l'État ne peut pas se désintéresser de la question :

- dans le cas de phénomènes de comblement ou d'érosion, l'État est partie prenante des interventions menées, par le biais du Domaine Public Maritime (DPM) dont il est propriétaire (... et qu'il n'a pas délimité...) ; - on constate que l'État est amené, notamment par l'intermédiaire des Contrats de Plan, à participer au financement d'ouvrages de lutte contre l'érosion, et qu'il est donc nécessaire qu'il définisse les critères de sa politique d'intervention ou de non intervention dans ce domaine ;

- enfin, l'évolution du rivage de la France relève du concept de 1'État nation, le territoire est un élément constitutif de l'État qu'il situe dans l'espace.

L'État doit donc s'efforcer de définir, sur ce point, les critères qui guideront son action lorsqu'il est sollicité, par des collectivités locales, pour participer à une intervention qui s'oppose à l'évolution naturelle du rivage.

Privilégier une approche globale

Privilégier systématiquement la construction d' « ouvrages d'art » présente des inconvénients en termes de coûts et d'effets pervers. Un premier pas dans la voie d'une rationalisation et d'une prise en compte plus globale des aspects politiques et environnementaux a été franchi en 1991. Une lettre circulaire de la Direction des Ports et de la Navigation Maritime insiste sur deux points :

- maîtriser l'urbanisme dans les secteurs exposés à l'érosion marine. « Pour éviter des interventions délicates et très onéreuses, vous veillerez à ce que les documents d'urbanisme prennent en compte cet impératif » ;

- développer une approche globale dans le cas d'une intervention. « Lorsque des travaux de défense apparaissent nécessaires, il est important que les projets ponctuels soient précédés d'une démarche globale et concertée intégrant un ensemble d'études scientifiques, techniques et économiques sur une section significative du littoral » .

Lettre-circulaire du 22 Octobre 1991, non publiée au J.O.

Ces deux points, anticipation du risque et globalisation de la démarche de protection sur un secteur cohérent de côte ^{10 ( * )} , doivent guider la politique de l'État.

Pour guider son intervention, l'État peut s'appuyer sur deux corpus :

- les études scientifiques consacrées à l'évolution des côtes, lesquelles aboutissent à un relatif consensus, et présentent, de plus, l'avantage d'offrir une lecture critique argumentée des qualités et défauts respectifs des différentes techniques de lutte contre les mouvements côtiers ;

- les bilans des différentes opérations qui ont été engagées, notamment en France, en matière de lutte contre l'érosion marine, et ceci sur le plan financier, écologique et technique.

1.1.2 Bilan des différentes politiques de lutte contre l'érosion

En France, à la différence d'autres pays développés, on continue à recourir à des ouvrages de protection lourde, tels que murs ou enrochements. Ils sont censé assurer une protection efficace pour les constructions, mais déstabilisent l'environnement, tout comme les épis et les brise-lames.

En effet, les premiers obstacles perpendiculaires ou obliques par rapport au rivages, destinés à freiner la dérive littorale et à l'obliger à déposer une partie de sa charge, sont capables de diminuer, voire d'arrêter l'érosion, mais ils l'aggravent dans le secteur adjacent qui reçoit alors moins de sédiments.

Autorité et responsabilité -limitée- de l'État

Les travaux de défense contre la mer doivent être autorisés par l'État depuis la loi de 1807. Cette autorisation relève des services maritimes du Ministère de l'équipement. La participation financière de l'État aux travaux peut aller de 10 à 30 % du coût total (décret du 5 février 1971). Elle n'est pas systématique et le plus souvent réservée à la protection des zones habitées.

Les travaux de protection contre l'érosion sont à la charge des propriétaires riverains. Par ailleurs, la loi de 1973 (dont les termes sont repris par la loi sur l'eau de 1992) permet aux collectivités locales d'assumer la maîtrise d'ouvrage des travaux de défense contre la mer, mais ce n'est pas une obligation. Il n'est donc pas aisé d'en estimer le coût au niveau national, ni leurs répartitions régionales. Selon une étude ^{11 ( * )} commandée par l'IFREMER, la dépense annuelle pour la protection du littoral représente un montant annuel relativement stable de 100 à 120 millions de francs, la Méditerranée représentant 10 à 15 % du total, la Manche 35 %, l'Atlantique de 45 à 55 %.

La participation financière de l'État est variable

Durant ces dernières années, on assiste à un désengagement de l'État. À la fin des années 80, la ligne budgétaire de défense contre la mer avoisinait les 9 MF par an. Mais, depuis la dotation exceptionnelle de 28 MF qui a suivi les tempêtes de 1990, la participation de l'État a diminué pour se situer entre zéro franc en 1994 et 3,1 MF en 1996. Récemment, l'État s'est engagé à hauteur de 30 MF sur cinq ans, pour la restauration (coût total 125 MF) du cordon littoral du site des Bas-Champs, sur l'estuaire de la Somme (commune de Cayeux-sur-Mer), dont la rupture avait provoqué de graves inondations en 1990.

Sans remettre en cause le principe de la participation de l'État à de tels travaux, qui relèvent de ses prérogatives régaliennes, comment rationaliser ce désengagement et justifier une politique d'intervention au cas par cas ?

Au-delà d'une alternative technique, une alternative politique

L'alternative qui s'offre au décideur public, au-delà des éventuels choix entre plusieurs solutions techniques, est surtout entre deux options politiques qui sont le financement de la protection des terres, ou le financement de l'abandon de ces terres à la mer, c'est-à-dire du retrait des hommes et des activités.

Le choix entre ces deux termes de l'alternative nécessite de répondre à quatre questions :

Le choix veulent les hommes ?

- l'option de la protection des terres est-elle réaliste, c'est-à-dire, parvient-on réellement à empêcher l'érosion des côtes ?

- peut-on établir grossièrement une comparaison entre les coûts respectifs de ces deux options ?

- quels sont les impacts sur le milieu de l'une et de l'autre de ces options ?

Un arsenal technique riche... d'enseignements

Actuellement, on compte en France environ 1300 ouvrages transversaux, du type épis, et 800 ouvrages longitudinaux, du type digues, perrés, murs. La longueur développée de côte protégée est de 500 km, soit un peu plus de 10 % du linéaire côtier hexagonal. En moyenne, on compte 97 m de longueur d'ouvrage par kilomètre. Le bureau d'études SOGREAH a estimé à presque 5 milliards de francs la valeur de la totalité des ouvrages existant en 1992-1993 ^{12 ( * )} .

TABLEAU 1 : LE FINANCEMENT PAR L'ÉTAT DE LA DÉFENSE DES CÔTES

L'efficacité de ces ouvrages est naturellement variable, selon la technique utilisée et selon les cas. On peut cependant affirmer globalement que ces travaux n'ont une efficacité qu'à court terme. L'expérience acquise un demi-siècle après les premiers travaux d'envergure réalisés montre que l'on parvient à freiner les effets de l'érosion, mais pas à les stopper réellement.

Un exemple révélateur est celui de Barton, en Angleterre, où des travaux considérables ^{13 ( * )} , entrepris à partir de 1960, ont permis de croire que le recul de la falaise -qui menaçait des habitations- avait été stoppé. Aucun mouvement n'a été enregistré pendant une décennie, jusqu'à ce que de fortes pluies, pendant l'automne et l'hiver 1975-1976, déclenchent une remise en marche des terrains dont les premiers mouvements se produisirent en Avril Le cas de Barton semble exemplaire : on peut à la rigueur retarder l'évolution d'une falaise, moyennant des investissements importants, mais on ne peut pas l'arrêter. Même dans le cas des côtes basses, où les ouvrages de protection semblent effectivement permettre de fixer le trait de côte, par le biais d'enrochement ou de construction d'une digue, ces travaux ont des impacts importants sur le milieu, en provoquant notamment la disparition des plages associées au rivage. En outre, les lagunes et étangs salés ont leur place dans l'écosystème littoral.

Les dépenses de lutte contre l'érosion marine

Or, les investissements engagés sont importants. La dépense des interventions par mètre linéaire est très variable selon le dispositif envisagé. On l'évalue en moyenne à 1 000 F pour une protection en ganivelles (pieux de bois) ^{14 ( * )} , 2 000 F pour une protection par enrochement, 2 500 F pour une protection en rondins, 10 000 F pour une protection par épis, 10 000 F pour la construction d'une digue-promenade, et 50 000 F pour celle d'un brise-lames.

Pour le maintien ou la restauration des plages, des techniques plus respectueuses de l'environnement existent ou sont expérimentées. Le rechargement des plages, couramment pratiqué aux États-Unis, demeure rare en France. Son coût est élevé (30 à 50 F/m ³ ) car le traitement doit être renouvelé périodiquement.

Estimation de la valeur des ouvrages de protection existants

SOGREAH

En 1987, une étude réalisée par SOGREAH-LCHF pour le compte du STC ^{15 ( * )} de la DPMVN a montré que le coût du mètre linéaire de littoral protégé était de 8 500 F. Ce chiffre était obtenu par le ratio entre le coût des protections et la largeur protégée.

Par ailleurs, il est fait état dans cette même étude que le linéaire de littoral protégé est de l'ordre de 10 % de la longueur développée du littoral français, égale à 5 500 km. Il y a donc environ 550 km de linéaire protégé.

Sur ces bases, on arrive à 550 000 m x 8 500 F/m = 4 675 000 000 F soit 4,7 milliards de francs en valeur actualisée, correspondent à environ 5 milliards de francs.

M Migniot a réalisé à la fin des années 1980 pour SOGREAH un « manuel sur l'hydrodynamique sédimentaire et l'érosion et sédimentation du littoral » qui a été financé par le STC de la DPMVN.

Il indique que près de 1 000 ouvrages transversaux de type épis et 500 ouvrages longitudinaux de type digue, perrés et murs ont été mis en place avec une longueur développée de 50 km environ pour les ouvrages transversaux et près de 400 km pour les ouvrages transversaux et près de 400 km pour les ouvrages longitudinaux soit, au total, 450 km d'ouvrages.

En prenant un coût moyen de 1 MF par 100 mètres d'ouvrages, on arrive à un montant de 4,5 milliards de francs soit près de 5 milliards actualisés.

Remarque : la deuxième estimation prend en compte le linéaire d'ouvrage, la première le linéaire de littoral protégé (un ouvrage type épi protège un linéaire de littoral de 1,5 fois sa longueur environ) = il n'y a pas contradiction entre les deux linéaires mentionnés ci-avant (550 km protégés pour 450 km d'ouvrages).

La méthode Ecoplage par un drainage de la frange supérieure de l'estuaire, favorise le dépôt du sable et assure un engraissement naturel de la plage et un élargissement du rivage. Ce procédé, dont la dépense estimée est de 3 MF pour 300 m de linéaire protégé, doit être mis en application aux Sables d'Olonne.

Concernant les falaises, les dépenses sont encore bien supérieures. A Biarritz, par exemple, la dépense engagée pour les travaux de protection de 1 200 m de falaise (Côte des Basques) était estimé, avant réalisation, à 124 000 F par mètre de linéaire. En 1992, le traitement des 400 premiers mètres avait déjà coûté 60 millions de francs, soit 150 000 F par mètre linéaire.

Nécessité de rechercher une rentabilité socio-économique

À l'efficacité incertaine et à la dépense élevée et difficilement prévisible, on ajoutera un troisième argument qui est l'impact paysager et écologique de ces ouvrages. La participation de la collectivité publique à la réalisation d'ouvrages.de défense contre l'érosion ne doit pas être systématiquement rejetée, mais considérant ses inconvénients objectifs, cette solution ne doit être retenue que pour certains cas. Le financement des travaux n'est pas suffisamment conditionné à la démonstration de leur rentabilité économique et sociale.

La rentabilité économique suppose que les dépenses engagées sont inférieures à la valeur des terrains préservés, en y incluant les investissements d'infrastructure et l'indemnisation des personnes privées, ceci corollairement à la durée de préservation estimée.

La rentabilité sociale suppose que le ou les objets de la protection présentent un intérêt général qui justifie une intervention publique. C'est le cas par exemple d'une plage qui, à l'échelle d'une station touristique, constitue un atout économique majeur. C'est le cas aussi lorsqu'il s'agit de protéger un site patrimonial important (église de Talmont-sur-Gironde, par exemple).

L'option du financement du « recul dans la dignité », ses avantages et ses inconvénients

Une alternative à la défense contre l'avancée de la mer est celle de l'indemnisation des biens menacés. Cette alternative est moins chère. Elle ne correspond pas à un abandon pur et simple des sites, et peut au contraire être associée à une politique d'aménagement spatial qui intègre l'action érosive, comme l'illustre le cas de la Rochelle.

Dans un quartier situé sur un rivage fortement attaqué par la mer, le retrait de la falaise est accepté et intégré dans la logique de l'aménagement de l'espace. Les opérations d'urbanisme y sont menées de pair avec la transformation en parcs et en espaces verts des terrains situés en bordure immédiate de la falaise.

Le principal handicap du recul est politique. Cette méthode est impopulaire dans un pays où la défense de la propriété privée est essentielle.

1.1.3 Modalités de la gestion de l'évolution des rivages

Les causes de l'évolution des rivages

La ligne de rivage, à un moment donné, n'est qu'un état transitoire. Les causes qui sont à l'origine de cette évolution sont des causes naturelles. Ces causes sont d'ordre astronomique, climatique, géophysique et géodynamique. Elles échappent, par leur échelle, à l'intervention humaine.

À l'échelon local, des causes supplémentaires, et notamment des causes anthropiques, peuvent accentuer -ou même inverser- le processus : présence de courants marins, inflexion du trait de côte, affaissement des sols suite à l'épuisement d'une nappe phréatique, fragilisation du substrat suite à un déboisement, variation de la charge sédimentaire d'un cours d'eau, etc. Des actions s'opposant au phénomène peuvent être envisagées ^{16 ( * )} , mais on est ici dans le domaine du cas particulier.

Le facteur aggravant le plus sensible est cependant l'élévation contemporaine du niveau de la mer, qui fait désormais l'objet d'un consensus. Le groupe intergouvernemental pour l'étude du climat donne une fourchette entre + 15 et + 90 cm pour 2100, plus probablement 48 à 50. cm Donc pour 2030, à la vitesse de 4 mm/an, on obtient 12 cm de plus qu'aujourd'hui.

Cependant, cette élévation, même limitée, est susceptible d'affecter sensiblement certaines portions du littoral et il convient d'en tenir compte dans les projets d'aménagement des rivages marins. Ceci justifie d'autant plus que l'État se fixe des règles de conduite en la matière, car selon toute évidence, les sollicitations en matière de lutte contre l'érosion marine vont aller croissant.

De plus, les documents d'urbanisme et de planification, sur des communes littorales, devraient nécessairement prendre en compte les perspectives d'évolution de la côte. Ceci suppose que la tendance de l'évolution de la côte soit connue, que, en cas de recul de celle-ci, la vitesse d'évolution soit appréciée, et que soit en conséquence évités la construction et le développement de secteurs susceptibles d'être menacés par les eaux à l'horizon des 25 ou 50 prochaines années.

Des risques insuffisamment considérés dans les documents d'urbanisme C'est la démarche prévue par les Plans de Prévention des Risques naturels prévisibles (PPR), dont les décrets d'application suggèrent une démarche en quatre temps : définition d'un secteur géographique concerné ^{17 ( * )} , mise en évidence des faits, analyse du danger humain et des enjeux, élaboration d'un zonage réglementaire. Leur mise en oeuvre doit, à ce titre, être généralisée sur le littoral.

Dans la pratique, on constate que la mobilité de la ligne de rivage n'est qu'exceptionnellement prise en compte dans les documents d'urbanisme. Sur l'île de Ré, par exemple, une zone pavillonnaire et un supermarché ont été mis en construction en en retrait d'une microfalaise dont la vitesse d'érosion est estimée à 1m/an.

Mesures des variations du niveau de la mer

Claude Boucher. IGN

Les enregistrements marégraphiques montrent un accroissement global du niveau moyen des mers, de l'ordre d'un mm/an depuis un siècle. Cette variation séculaire s'explique, d'une part par une dilatation thermique des couches superficielles des océans, appelée effet stérique, et d'autre part par un apport d'eau dû à la fonte des glaces polaires et continentales, dit effet eustatique. Ces deux effets ont une origine commune : l'augmentation globale de la température atmosphérique.

La méthode géologique permet de mieux appréhender les variations passées du niveau de la mer sur des échelles de temps millénaires. Ainsi on sait par exemple que celui-ci était durant la dernière période glaciaire (- 18 000 ans), environ 120m en-dessous de son niveau actuel. Sur une échelle temporelle séculaire, les marégraphes indiquent une élévation du niveau moyen des océans de l'ordre de 10 à 20 cm sur ce dernier siècle. Cependant les estimations de cette élévation globale du niveau des mers, à partir de mesure de marégraphie côtière, dont certaines remontent à plus d'un siècle, varient selon les auteurs. Cette variabilité est due à la nature même de la mesure du marégraphe, qui, quel que soit son principe de mesure, repose sur un support soumis aux mouvements verticaux de la croûte terrestre.

Alors que la marégraphie donne accès aux variations du niveau de la mer par rapport à la côte en un lieu donné (carte des marégraphes en France métropolitaine), l'altimétrie radar embarqué sur satellite (Skylab, Géos III, SeeSat, GéoSat, ERS1, Topex-Poséidon) représente une nouvelle source de données, qui permet d'obtenir des surfaces topographiques des océans, dans une référence globale pour la terre, soit par rapport à son centre de masse, soit par rapport au géoïde (surface de référence équipotentielle du champ de pesanteur). L'analyse des données de l'altimétrie radar montre la dilatation saisonnière des surfaces océaniques : entre mars et septembre, l'océan se réchauffe et se dilate, entre octobre et mars il se refroidit et se contracte. Le phénomène est asymétrique, avec une variation d'amplitude plus faible dans l'hémisphère sud (5 cm) que dans l'hémisphère nord (15 cm).

L'apport des techniques de géodésie spatiale (VLBI, SLR, GPS, DORIS) se situe sur deux plans : la détermination ponctuelle des vitesses verticales à la surface terrestre et leur contribution à la réalisation d'un système global de référence terrestre géocentrique précis.

En rattachant les repères des marégraphes dans un système de référence mondial, par les techniques les plus légères (GPS, DORIS ou d'autres), on peut d'une part distinguer dans le signal marégraphique les mouvements de la croûte terrestre des variations du niveau moyen de la mer, d'autre part comparer les résultats entre les différents marégraphes, ou entre la marégraphie côtière et l'altimétrie radar sur satellite, puisqu'ils seront alors exprimés dans le même système de référence.

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CARTE 2 MARÉGRAPHES EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

Effets induits par les ouvrages de protection

Un autre point souligné par les études scientifiques mérite la plus grande attention de la part des pouvoirs publics. En matière de transit sédimentaire sur la côte, il existe une solidarité des équilibres sédimentaires à l'échelle de secteurs morphologiquement homogènes. En conséquence, une intervention en un lieu, et ce, qu'il s'agisse d'ouvrages de défense à terre, sur l'estran, ou en pleine mer, mais aussi pour des techniques de recharge sédimentaire, a nécessairement des conséquences ailleurs.

Un exemple de ces interactions est fourni par le cas d'Hossegor et Capbreton. Si Hossegor a vu sa plage s'élargir fortement depuis l'aménagement d'une jetée nord, la plage de Capbreton, située immédiatement au sud, a pratiquement disparu.

Ces conséquences, qui peuvent aussi bien être, selon les cas, le déclenchement ou l'accélération d'un processus d'érosion que l'apparition d'un phénomène de comblement, sont assez largement prévisibles au prix d'études sur maquettes ou modèles.

En la matière, l'intérêt général appelle que la prise en compte des intérêts locaux sur un endroit du trait de côte n'ait pas de répercussions imprévues sur l'évolution du rivage ailleurs, entraînant ainsi une cascade de dépenses publiques.

Une approche globale est nécessaire

La création d'un document de planification spécialement destiné à la réalisation d'ouvrages de protection contre la mer ne semble pas la meilleure solution. Cet aspect sectoriel, qui concerne un ensemble de collectivité et affecte diverses activités, mérite d'être intégré dans des documents de planification plus globaux. C'est pourtant la position retenue par la DRM (Délégation aux Risques Majeurs), laquelle, afin de freiner le développement d'opération de défense ponctuelle, réalisées à titre curatif et dont les impacts sont fréquemment négatifs, préconise la mise en oeuvre de schémas techniques globaux, dressés à l'échelle de l'unité de risque ^{18 ( * )} .

Il semble qu'au vu de l'abondance de textes réglementaires existant déjà, la prise en compte des effets sur le transit sédimentaire d'ouvrages de défense peut très bien être intégrée à des documents de planification plus vastes et plus ambitieux.

La réalisation de tels ouvrages bénéficie, à l'inverse de l'élaboration d'une politique intégrée, d'un fort soutien politique local. Il serait intéressant d'utiliser cette volonté politique pour l'aboutissement des documents de planification qui, actuellement, sont bloqués précisément par l'absence de soutien local.

L'État bénéficie, en la matière, de plusieurs atouts qui sont :

- son statut de propriétaire du DPM ;

- sa participation fréquente au financement des ouvrages ;

- le savoir-faire technique de ses services ;

- la justification d'une prise en compte d'une solidarité intercommunale préalablement à la réalisation de tels ouvrages.

Ces atouts doivent être employés pour favoriser la prise en compte globale des questions d'organisation de l'espace sur les portions de littoral concernées.

1.2 Qualité des eaux

1.2.1 Organisation de la lutte contre les pollutions marines accidentelles, réseau d'observation et bilan général

L'organisation de la lutte contre les pollutions marines accidentelles ^{19 ( * )}

En raison de l'importance du trafic maritime et particulièrement du trafic pétrolier aux abords des côtes françaises, les risques de pollutions marines accidentelles par hydrocarbures sont permanents. Pour lutter contre ces risques, il est nécessaire d'assurer la sécurité de la navigation maritime et de prendre les dispositions utiles pour limiter l'impact d'une éventuelle pollution.

L'instruction gouvernementale du 12 octobre 1978 relative au PLAN POLMAR traite de la préparation à la lutte et définit une structure de commandement et une répartition des missions. Elle prévoit notamment son déclenchement lorsque l'ampleur de la pollution rend nécessaire l'intervention de moyens plus importants que les seuls moyens locaux.

L'organisation repose sur la distinction entre :

- un plan POLMAR-MER, déclenché par le Préfet Maritime, et pour lequel les moyens à mettre en oeuvre le sont par la Marine Nationale ;

- et un PLAN POLMAR-TERRE, déclenché par le Préfet de Département et pour lequel les moyens à mettre en oeuvre sont à la charge du Ministère de l'Équipement, du Logement, des Transports et du Tourisme (DTMPL : Direction du Transport Maritime, des Ports et du Littoral).

TABLEAU 2 : ÉVOLUTION DES CRÉDITS POLMAR
(INVESTISSEMENT ET FONCTIONNEMENT)
ENTRE 1980 ET 1997

La D.T.M.P.L. a ainsi pour mission d'organiser les moyens de lutte contre ces pollutions et de développer des actions de prévention (exercices de simulation). Elle dispose pour cela d'une dotation budgétaire (en fonctionnement et investissement) qu'elle répartit entre les différents services maritimes où se trouve un centre de stockage et d'intervention Polmar (13 en tout, métropole et D.O.M), le Service Technique de la Navigation Maritime et des Transmissions de l'Équipement -S.T.N M.T.E ), qui centralise certains achats de matériels et conseille les personnels sur le terrain, et enfin le CEDRE (Centre de documentation de recherche et d'expérimentations sur les pollutions accidentelles des eaux), pour la partie recherches, études et expérimentations.

Le stock de matériel est composé essentiellement de barrages flottants (31 km), de moyens de récupérations (84 récupérateurs et 140 pompes) et de moyens de stockage. Il est entreposé et entretenu dans les centres de stockage. Il est renouvelé au fur et à mesure, modernisé en fonction des progrès techniques et pour une plus grande maniabilité et légèreté (pour notamment faciliter les transports par avion).

Il convient de noter que la France, au titre de l'aide internationale et dans le cadre de conventions, est amenée à prêter certains matériels du stock POLMAR au cours d'opérations contre des « marées noires » survenues à l'étranger (par exemple « l'Exxon-Valdez » en Alaska, ou plus récemment le ^t « Empress of the seas », en Angleterre).

Un réseau d'observation complet

La surveillance de la qualité des eaux s'effectue depuis plusieurs dizaines d'années, par l'intermédiaire de trois réseaux de mesures, gérés par l'IFREMER ^{20 ( * )} :

- le Réseau National d'Observation (RNO) assure, pour le compte du Ministère de l'environnement, la surveillance des paramètres généraux de la qualité des masses d'eau, des niveaux de contamination et des effets biologiques de certains contaminants organiques ;

- le Réseau de Surveillance Microbiologique (REMI) prend en charge le suivi de la qualité bactériologique du milieu marin au travers des coquillages ;

- le Réseau de Surveillance Phytoplanctonique (REPHY) collecte des données sur les populations phytoplanctoniques et dépiste les espèces toxiques pour les hommes et les animaux marins.

En plus du travail continu de ces réseaux de surveillance, un certain nombre de programmes ont été mis en place pour étudier des phénomènes plus spécifiques ^{21 ( * )} .

Une amélioration encore insuffisante

L'ensemble de ces travaux scientifiques permet d'apprécier l'évolution qualitative et quantitative de la majeure partie des types de pollution qui affectent le littoral français. Les conclusions des différents travaux de synthèse disponibles sont cohérentes, et permettent d'affirmer que la pollution des littoraux français est globalement en diminution.

À l'origine de cette diminution de certains polluants, notamment les métaux, l'augmentation notable du nombre et de la capacité des stations d'épuration des zones littorales, au cours des années 80, ainsi que les réglementations adoptées pour l'usage de certains produits hautement toxiques (DDT interdit depuis 1972, tributylétain interdit pour les bateaux de moins de 25m).

Si l'on prend l'exemple du bassin Loire-Bretagne, l'équipement en stations d'épuration des communes du littoral est passé de 2MEH ^{22 ( * )} en 1978 à 3,5MEH en 1994. Ce sont les communes petites et moyennes qui ont consenti l'effort de rattrapage le plus important. Cet effort reste insuffisant puisque, si l'on examine le taux d'épuration effectif (pollution éliminée/pollution produite), on constate qu'il n'est en traitement, en 1994, que de 42 % pour le paramètre matières oxydables. L traitement de l'azote reste, quant à lui, marginal : de l'ordre de 25 %.

Si l'on observe le taux de dépollution moyen par région dans les communes littorales, celui-ci va de 35 % en Basse-Normandie, à 61 % dans les Pays de la Loire.

Ce constat général masque cependant des disparités selon les types de polluants, et selon les secteurs géographiques.

Bilan par types de polluants

- En matière de contamination chimique chronique, on observe une lente diminution générale des teneurs (mercure, cuivre, plomb, etc.). Mais elles demeurent préoccupantes aux embouchures des estuaires et dans zones industrielles et portuaires.

- En revanche, les phénomènes d'eaux colorées ^{23 ( * )} et de toxicité algale ont plutôt tendance à s'aggraver, à la fois dans l'espace et dans le temps. Le Dinophysis, par exemple, qui, détecté en 1983, n'était encore présent qu'en Normandie et en Bretagne en 1984, touche désormais en plus le littoral atlantique entre la Loire et la Gironde, et la partie orientale de la côte méditerranéenne.

- Les concentrations en nitrates, dont la présence est liée à l'activité agricole, sont très variables. La prolifération des algues, notamment mer du Nord et en Manche, est l'expression la plus visible de ces apports en nitrates, qui provoquent l'eutrophisation ^{24 ( * )} des eaux littorales. Le principe du pollueur-payeur se révèle encore largement inappliqué en matière de pollution agricole. - En revanche, les teneurs en phosphate sont restées plutôt stables ces vingt dernières années. - En ce qui concerne, enfin, la microbiologie, le bilan de la qualité du milieu paraît relativement satisfaisant, bien que la période d'observation soit courte.

- Enfin, certains types de polluants ne sont pas suivis par les réseaux de surveillance. C'est le cas par exemple de certains pesticides agricoles, dont le transfert et l'impact sur le milieu marin sont encore peu connus. De même, les effets sur le milieu naturel des rejets de l'usine de retraitement de La Hague, font l'objet de débats.

Bilan par secteurs géographiques

- Si les pollutions par les métaux lourds ont diminué, deux points noirs majeurs subsistent, qui sont la contamination de l'estuaire de la Seine par les PCB (composés organiques toxiques) et celle de la Gironde par le Cadmium ^{25 ( * ) ;}

- Les concentrations en phosphate les plus élevées se situent en mer du Nord, en baie de Seine, dans le delta du Rhône et le golfe de Fos ;

- Les plus fortes concentrations en nitrate sont relevées en baie de Seine et surtout en rade de Brest, où les teneurs ont plus que doublé en 15 ans. Aux estuaires des grands fleuves, l'accroissement se poursuit à un rythme faible mais constant ;

- Globalement, les secteurs où la pollution demeure la plus préoccupante sont bien connus : il s'agit des rivages fortement urbanisés, comme ceux de la Côte d'Azur, des estuaires et des fronts de mer industrialisés, (comme l'estuaire de la Seine, le Nord-Pas-de-Calais, le golfe de Fos et l'étang de Berre).

Cependant, la pollution, ou plutôt la qualité de l'eau, ne peut être jugée que par rapport à un usage. La qualité des eaux littorales affecte directement des activités propres au littoral : la baignade et la conchyliculture ainsi que la pêche à pied.

1.2.2 Eaux de baignade : une nette amélioration...

Normes et classification

La surveillance sanitaire des eaux de baignade est suivie depuis 1972 par les services déconcentrés du Ministère chargé de la Santé (DDASS) Toutes les eaux « pour lesquelles la baignade est habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs et où elle n'est pas interdite » sont concernées par ces contrôles.

La conformité est exprimée en quatre classes :

- A : baignade de bonne qualité conforme aux normes européennes ;

- B : baignade de moyenne qualité, conforme ;

- C : baignade pouvant être momentanément polluée, non conforme ;

- D : baignade de mauvaise qualité, non conforme.

Le classement est établi à partir de la mesure, en terme de fréquence, du dépassement de valeurs limites, pour 19 paramètres de contrôle des germes de contamination fécale.

Des mesures qui permettent d'établir un bilan apparemment très positif...

Signe de l'amélioration d'ensemble évoquée précédemment, la qualité des eaux de baignade s'est nettement améliorée. En 1979, 60 % des zones analysées étaient classées de très bonne qualité (catégorie A).

Les derniers résultats synthétiques publiés concernent la saison 1996 : 1846 baignades non interdites de façon permanente ont été contrôlées sur 614 communes littorales, 19 604 prélèvements d'eau ont été effectués.

95,6 % de ces baignades étaient conformes aux seuils microbiologiques de la Directive européenne du 8 décembre 1975 contre 93,75 % en 1995.

Les causes de non conformité sont, pour la majorité des cas, dues à l'insuffisance de l'assainissement (49 % en 1994, 35 % en 1995), à l'effet de la pluie et à l'état général du milieu. Les efforts entrepris par les communes, avec l'aide des Agences de l'Eau, se sont traduits par une nette augmentation de la conformité, qui a surtout concerné les régions en retard de la façade du Nord et de la Manche.

Les chiffres publiés par la commission Européenne mentionnent, du fait des modalités différentes de celles utilisées en France pour l'évaluation de la conformité à la Directive, un taux de 81 % : cette différence s'explique par le nombre de baignades pris en compte, le choix des paramètres et l'interprétation des résultats.

Ce taux européen place la France dans la moyenne des pays européens derrière la Grèce, l'Espagne, la Belgique et le Danemark.

Notre pays a, dans ce contexte, fait valoir ses positions en mettant en évidence la nécessité d'une prise en compte prioritaire des paramètres microbiologiques (qui ont une forte signification sanitaire) ainsi que les efforts faits par lui pour la fiabilité des analyses et l'information sur les baignades non conformes précisant les causes de leur pollution et les travaux engagés pour y remédier (action menée par le Ministère chargé de l'Environnement). La France a, en effet, choisi de ne pas interdire de façon permanente ses baignades non conformes. Une position inverse lui permettrait de ne pas les prendre en compte dans ses statistiques.

Par ailleurs, une large campagne d'information existe en France dans ce domaine (conférence de presse largement reprise, obligation pour les maires d'afficher pendant la saison balnéaire en mairie et sur les lieux de baignade, les résultats des analyses effectuées, serveur Minitel 36 15 Infoplage ).

Une démarche conjointe des Ministères chargés de l'Environnement, de la Santé et du Tourisme devrait être engagée prochainement pour renforcer cette action notamment en élargissant la surveillance microbiologique à l'ensemble des eaux, en développant une campagne d'information plus axée sur les interactions baignades-milieux aquatiques, lutte contre la pollution, et en positionnant la France plus fortement au plan européen.

Mais néanmoins discutable...

Cependant, les limites des méthodes de mesure utilisées actuellement doivent être signalées. Tandis que les mesures enregistrent une amélioration sensible, la perception des usagers peut être différente Les critères bactériens, qui traduisent la recherche d'éléments pathogènes, mériteraient d'être complétés. De même, la qualité d'une plage devrait tenir compte de sa propreté.

De plus, la durée de vie de certains micro-organismes est très variable selon les sites. Aussi des critères pertinents pour une station peuvent être insuffisants pour d'autres. La prise en compte du milieu devrait également apparaître pour l'évaluation des normes de rejet

Enfin, les zones classées en catégorie D (eaux de mauvaise qualité) durant deux années consécutives, doivent être interdites à la baignade. N'étant plus suivies les années ultérieures, elles sont sorties des statistiques.

Des plages non polluées : un objectif réaliste

Dans la majorité des cas, un rejet ponctuel est à l'origine de la mauvaise qualité d'une eau de baignade. Lorsque ceux-ci sont identifiés (rejets de station, défauts de réseaux, apports par temps de pluie, etc.), il est possible d'entreprendre une correction ponctuelle. Le lagunage, les bassins tampons et les détournements des rejets, font partie des solutions possibles, techniques de désinfection n'étant à utiliser qu'en dernier recours.

De plus, si l'effort qui a été consenti par les collectivités locales en matière d'assainissement et d'épuration des eaux urbaines est poursuivi, la totalité des eaux usées devrait pouvoir être collectée à l'horizon 2015.

La France attribue depuis 12 ans aux communes et plages du littoral satisfaisant à des critères sévères de qualité de l'environnement, le label « Pavillon bleu »

Devenu « Pavillon Bleu d'Europe » en 1987 à la faveur de l'année Européenne de l'Environnement, ce label connaît une notoriété accrue. Les campagnes successives ont permis de sensibiliser les élus, les collectivités territoriales, les gestionnaires de port, les plaisanciers et le grand public aux différents problèmes liés à la protection du littoral. En France, le « Pavillon Bleu d'Europe » est mis en oeuvre par l'Office Français de la Fondation pour l'Education à l'Environnement en l'Europe (F.E.E.E., organisme privé) L'opération est soutenue par la commission Européenne, le Ministère de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, le Secrétariat d'État à la Santé, le Secrétariat d'État au Tourisme, l'Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie, les Agences de l'Eau, ainsi que par le Ministère de l'Equipement du Logement et des Transports (Direction du Transport Maritime, des Ports et du littoral).

En 1997, le « Pavillon Bleu d'Europe » a été attribue à 108 communes littorales pour les plages et à 60 ports de plaisance français qui ont été ainsi récompensés de leurs efforts en faveur de l'environnement et de la qualité du cadre de vie.

L'opération continue de prendre de l'ampleur, révélant ainsi l'attrait que représente l'obtention de cette distinction par les communes et par les ports de plaisance, malgré des critères d'attribution de plus en plus rigoureux. Ceux-ci portent notamment sur (assainissement, la protection du milieu marin, la qualité des eaux de baignade, le respect de la loi « littoral » et sur toutes les questions touchant à l'éducation à l'environnement.

1.2.3 Les contraintes sanitaires sont un facteur déterminant de l'avenir de la filière conchylicole

Les deux secteurs de l'ostréiculture et de la mytiliculture, fortement implantés sur le littoral métropolitain, font de la France le premier producteur conchylicole d'Europe, avec un chiffre d'affaires évalué à 2,5 Mds F, pour un tonnage annuel mis sur le marché de 150 000 tonnes d'huîtres et de 60 000 tonnes de moules. En raison de la non organisation des producteurs face aux structures de commercialisation responsables de la stagnation des prix, la production d'huîtres s'est stabilisée. Elle aurait même légèrement diminué en 1997.

Diversité des enjeux de la conchyliculture

L'importance de la filière conchylicole ne doit cependant pas être appréciée en fonction des seules données économiques à l'échelle nationale, mais en tenant compte de son implantation spatiale et socio-économique sur les franges littorales. Concentrés sur un nombre restreint de bassins, les 12 000 emplois directs permanents auxquels contribuent cette activité, en font, dans ces secteurs, un domaine vital pour l'économie locale.

De plus, l'activité conchylicole exerce un impact important sur l'organisation et la formation des paysages littoraux dans les bassins de production. Référence culturelle pour ces bassins, ces paysages participent à l'image et à l'attrait touristique des régions concernées.

La conchyliculture française a d'incontestables atouts : savoir faire de la profession, organismes de recherche ayant développé une forte compétence dans le domaine, sites propices, marché national, produits reconnus, habitudes alimentaires bien ancrées. Les contraintes sanitaires restent le facteur déterminant qui peut conditionner l'avenir de la filière.

TABLEAU 3 : CONCESSIONS DE CULTURES MARINES* PAR DIRECTION REGIONALE, AU 05/02/97

	Nombre concessions	Surface en Ha	Longueur en M	Nombre détenteurs
Le Havre	2 428	1 246	325 006	566
Rennes	9 714	10 102	446 049	1 788
Nantes	7 233	1 611	356 089	962
Bordeaux	33 471	4 592	319 362	2 971
Marseille	2 180	1 127	139 300	738
Corse	8	12	1 800	6
TOTAL	55 304	18 693	1 587 606	6 317

*toutes espèces confondues

Source DPMCM

Conchyliculture et qualité des eaux littorales

La protection de la qualité des eaux de baignade bénéficie de la préoccupation des élus locaux, mais leur sensibilisation semble beaucoup moins forte en matière de zones conchylicoles.

En ce qui concerne les coquillages, le tableau est moins satisfaisant que pour les eaux de baignade, puisque près de la moitié des secteurs surveillés ne correspondant pas strictement aux normes de salubrité. Le respect de la qualité des eaux conchylicoles pose des problèmes de plus en plus difficiles à résoudre dans les baies et estuaires, du fait de l'augmentation des charges polluantes. La qualité bactériologique des coquillages en zone de pêche à pied s'est révélée insatisfaisante en 1993 dans 56 sites, sur un total de 79.

Pour la mytiliculture, des contaminations élevées sont constatées de la frontière belge à la Seine-Maritime, dans les baies de Bretagne et en Méditerranée.

La qualité des eaux littorales joue un rôle fondamental du point de vue des activités conchylicoles. Les cours d'eau apportent, en effet, les sels minéraux qui vont conditionner le développement du phytoplancton, qui, lui même constitue la nourriture des coquillages Mais, ils sont aussi susceptibles de véhiculer des éléments polluants qui vont dégrader la qualité du milieu. Or, les principaux mollusques d'élevage sont des filtreurs qui peuvent accumuler des éléments pathogènes (bactéries, virus, métaux lourds, produits phytosanitaires).

Dispositif de contrôle de la salubrité des coquillages

La Directive du 15 juillet 1991 du Conseil des Communautés Européennes régit la production et la mise sur le marché de mollusques bivalves vivants Cette directive a été traduite dans la réglementation française par le Décret du 28 Avril 1994, relatif aux conditions sanitaires de production et de mise sur le marché des coquillages vivants, et par l'arrêté du 25 juillet 1994, fixant les règles sanitaires de la purification et de l'expédition des coquillages vivants. Les zones de production sont classées en fonction du nombre de coliformes fécaux observés dans les coquillages :

- Zone A, correspondant aux eaux de meilleure qualité, pour lesquelles les coquillages élevés ou péchés peuvent être mis directement sur le marché ;

- Zone B, eaux de bonne qualité, mais dont les coquillages nécessitent une purification consistant en un passage de quelques heures dans un bassin contenant de l'eau de mer reconnue propre ;

- Zones C et D, sont considérées comme très contaminées, et donc non propices à la production de coquillages.

Le classement est prononcé par arrêté des Préfets, sur la base des mesures effectuées par l'IFREMER, dans le cadre des réseaux de surveillance mentionnés Cependant, tout secteur de production ou de pêche à pied ne doit pas obligatoirement être classé.

Au-delà des enjeux propres aux techniques de production, trois enjeux engagent la collectivité, concernant la conchyliculture :

- le devenir des surfaces de production, dans un contexte de conflit d'usage ;

- l'impact de la mise aux normes européennes et sa compatibilité avec la loi littoral ;

- le maintien de la qualité des eaux dans les zones de production.

Quant aux espaces de production, les faibles perspectives de développement de la production n'appellent pas à leur augmentation. Mais leur valeur multiple suggère que leur maintien et leur protection, face aux usages concurrents, soit assurée lorsque des documents de planification sont élaborés.

La mise aux normes sanitaires européennes est problématique car elle implique une extension des espaces bâtis. Or, une proportion importante des concessions conchylicoles sont situées dans des espaces naturels remarquables, tels que définis par la loi littoral.

Enfin, l'enjeu de la qualité des eaux paraît le plus pressant. Les secteurs de Production conchylicole sont prioritaires pour l'élaboration de Schéma d'Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE), de même que l'achèvement des programmes de contrôle des eaux usées ou pluviales. Les conflits les plus forts concernent la pollution des eaux par les rejets agricoles, les rejets industriels et urbains.

1.2.4 Un bilan encourageant qui incite à la poursuite de l'effort en matière d'assainissement

Un certain nombre de points satisfaisants ressortent de ce tableau d'ensemble de la pollution des eaux littorales :

- l'existence d'un réseau de surveillance et de contrôle diversifié et actif, bien réparti sur le plan géographique. Cependant, certains polluants ne sont pas contrôlés, et la surveillance de la densité et de la diversité des peuplements marins n'est pas assurée, alors que le littoral abrite frayères, nurseries de poissons et naissains de coquillages ;

- la pertinence et l'efficacité des directives françaises et européennes en matière de qualité des eaux, qui fournissent des normes -discutables comme toutes normes- mais qui ont l'avantage d'être cohérentes dans leur application et compréhensibles pour le public ; si les mesures d'interdiction qui, en vertu de ces directives, frappent périodiquement certains sites de production, sont mal ressenties par les producteurs, elles ont eu l'avantage de permettre le maintien de la crédibilité des productions françaises, alors même que la multiplication des phénomènes de toxicité algale aurait pu être nuisible à la profession ;

- une amélioration sensible de la qualité des eaux dans les sites les plus banals du littoral (absence de grandes zones industrielles ou de foyer important de peuplement), qui justifie la poursuite et l'achèvement de l'objectif selon lequel toutes les eaux usées urbaines des communes littorales doivent être intégralement traitées en station d'épuration, et ce, en prenant en compte la double variable que constituent les phénomènes climatiques exceptionnels et les variations de la population de ces communes pendant la période estivale.

L'objectif d'atteindre un taux de collecte des eaux usées supérieur à 80 % et un taux de rendement des stations d'épuration supérieur à 80 % (soit un taux de dépollution de 64 %) est réaliste. Dans le cas du bassin Loire-Bretagne en conservant un montant annuel d'investissement identique à l'actuel, soit 400MF/an, le temps nécessaire pour équiper le littoral serait de l'ordre d'une dizaine d'années ^{26 ( * )} .

La situation est moins favorable pour le traitement des rejets agricoles. Or la situation du littoral, plus particulièrement en Bretagne, ne pourra devenir correcte qu'en parvenant à une maîtrise poussée des pollutions issues des élevages. Ceci suppose une bonne collecte des déjections animales et des plans d'épandage adaptés, ce qui constitue l'objet des Programmes de Maîtrise des Pollutions d'Origine Agricole, engagés par les agences de l'eau ^{27 ( * )} . Le nombre total de contrats d'amélioration signés à la fin 1996 représente, d'après l'agence de bassin concernée, 13 % du total souhaitable en Bretagne et 5 % en Pays de la Loire.

Au delà de la continuité de ces efforts entrepris au cours des années 80 pour maîtriser les pollutions chroniques, on connaît maintenant avec précision les sites où la pollution s'est agravée et la nature des polluants en cause :

- les secteurs géographiques où l'on n'enregistre pas d'amélioration sont les rivages les plus urbanisés, notamment la Côte d'Azur et les rivages de la mer du Nord ;

- les fronts de mer industrialisés, essentiellement le golfe de Fos et le Nord- Pas-de-Calais ;

- les estuaires, dont la situation est particulièrement préoccupante. En raison de la particularité des apports polluants dans les estuaires, qui résultent à la fois de la concentration des pollutions drainées par les cours d'eau dans le bassin, et des activités portuaires, une gestion spécifique de la qualité des eaux dans les estuaires, en liaison avec les agences de bassin et les autorités portuaires, apparaît souhaitable.

Les résultats positifs obtenus dans les secteurs géographiques et pour les polluants qui ont été l'objet de programmes spécifiques, démontrent que, si les moyens financiers et la volonté politique sont réunies, les questions de pollution des eaux littorales peuvent être réglées.

1.3 Les politiques publiques relatives aux zones humides du littoral

1.3.1 Une protection spécifique des milieux humides ^{28 ( * )}

Protéger la totalité du littoral serait un non-sens

Il serait hypocrite de considérer que l'ensemble du littoral français est d'une haute valeur patrimoniale ou écologique.

La frange littorale la plus riche et la plus originale sur le plan écologique est constituée par l'estran ^{29 ( * )} . Les transformations anthropiques physiques de celui-ci demeurent rares (aménagements portuaires, sites de production conchylicoles), et affectent des surfaces restreintes. Sur la partie terrestre littoral, un autre milieu reconnu à la fois pour sa valeur écologique particulière et pour les menaces dont il est l'objet, est le milieu humide.

Les zones humides jouent un rôle déterminant dans la gestion de l'eau : elles écrêtent les crues et régulent les débits des fleuves. En dégradant les excès de nutriments, de matière organique et de pesticides, les zones humides épurent les eaux des bassins versants et des cours d'eau. De plus, les zones humides constituent des écosystèmes à haute productivité primaire et présentent des mosaïques de peuplement végétaux. Leurs conditions hydriques particulières en font des zones refuges pour de nombreuses espèces végétales. Plus de 30 % des espèces végétales remarquables et menacées en France vivent en zone humide.

1.3.2 En France, c'est au cours des dernières décennies que la régression a été la plus spectaculaire.

On peut apporter trois types d'explication à cette évolution :

- d'ordre historique : l'homme a toujours lutté contre ces milieux réputés insalubres ;

- d'ordre technique : les progrès ont permis l'extension de la poldérisation et du drainage ;

- d'ordre structurel : les zones humides ne sont pas reconnues d'intérêt collectif, au contraire, il est de l'intérêt général de les assécher.

L'essentiel des actions concernant les zones humides littorales ou continentales a consisté jusqu'à récemment à les améliorer par drainage, afin de permettre leur mise en culture. Ces objectifs d'assèchement ont été renforcés par la loi d'orientation agricole du 4 juillet 1980.

Les travaux de drainage ont abouti à 2,5M ha de superficie drainée en 1991. Ce n'est qu'en 1992 que cette politique d'assèchement a été brutalement freinée.

Des politiques publiques en partie à l'origine de la régression des zones humides côtières

Dans l'estuaire de la Seine, avant 1846, les marais représentaient une surface de 250 km2, les vasières occupant à elles seules 130 km ² . À partir de cette date, la canalisation du fleuve, la construction de zones industrielles feront chuter la surface de ces dernières à 30 km ² . Le phénomène est identique en Loire où les marais, pour beaucoup inondables, ont été réduits, essentiellement par chenalisation, de 300 à 30 km ² . Les vasières ont été amputées, depuis 1962, de plus de 5 000 ha.

Les chiffres recueillis par Poncet et al. (1985) confirment que cette tendance s'étend à une grande partie du littoral. Pour la seule Bretagne, ils estiment que 65 % des marais salés des fonds de baies et des estuaires ont disparu définitivement en moins de 50 ans par assèchement, endiguement, poldérisation, remblai.

Les causes principales de la régression des zones humides côtières sont :

- le drainage pour l'agriculture, l'exploitation forestière et la lutte contre les moustiques ;

- le dragage et la canalisation des cours d'eau pour la navigation et la protection contre les inondations ;

- le dépôt de déchets solides, notamment de ceux issus des dragages des chenaux portuaires ;

- la conversion à l'aquaculture et à la mariculture ;

- la construction de digues, barrages, remblais pour la prévention des inondations, l'approvisionnement en eau, l'irrigation et la protection en cas de tempête.

Le type de milieu humide littoral qui semble être le mieux préservé sur la période d'observation est la vasière ou slikke ^{30 ( * )} .

À l'inverse, les milieux en eaux libres saumâtres (lagunes, marais salants traditionnels, estuaires) se sont nettement dégradés, en particulier leur qualité, surtout au cours de la période 1960-1980, à la suite des aménagements des estuaires d'une part, par transformation des marais salants en bassins aquacoles d'autre part.

Parmi les zones étudiées, douze situées sur le littoral ont été massivement transformées : dans l'estuaire et les marais de la Seine, où 4 400 ha de prairies ont été détruits, et dans l'estuaire de la Loire.

En réalité, la plupart des actions sur les zones humides semble reposer sur la combinaison d'actions publiques et privées. Sur le littoral, deux catégories d'action ont principalement concerné les zones humides avec des impacts spatiaux très différents. Il s'agit du développement de l'aquaculture, et des travaux d'aménagement portuaire.

Le développement aquacole en eau marine ne concerne qu'un nombre très limité d'entreprises

L'élevage de poissons marins est pratiqué dans des zones humides comportant des bassins alimentés en eau salée ou saumâtre. Les bassins piscicoles ont souvent remplacé d'anciens marais salants, dont l'exploitation avait été abandonnée, et cet élevage a fait l'objet d'efforts d'intensification.

L'aquaculture moderne a suscité de grands espoirs. Les productions aquacoles se développent effectivement de façon marquée et continue dans le monde. Mais, malgré des investissements considérables, tant dans la recherche que dans les entreprises, le bilan pour la France métropolitaine est, à ce jour, plutôt décevant (5000 tonnes).

Trois facteurs limitant paraissent s'opposer aujourd'hui à un développement fort des élevages marins sur le littoral français :

- le nombre limité de sites favorables, compte tenu des conditions climatiques et géographiques ;

- la très forte concurrence de pays producteurs mieux placés pour proposer des produits à des prix nettement plus favorables ;

- la nécessité de mobiliser des capitaux.

Le creusement de bassins portuaires et le remblaiement des espaces destinés aux activités portuaires sont souvent exécutés dans des milieux humides

La chenalisation conduit à rejeter les produits de dragage sur les secteurs moins profonds ^{31 ( * )} . Elle modifie profondément le fonctionnement hydraulique et écologique d'un estuaire et transforme ou détruit les vasières qu'on y rencontre. De plus, les produits de dragage sont parfois rejetés sur les milieux humides terrestres riverains : roselières et marais, milieux saumâtres végétalisés, prairies humides. La situation peut ainsi conduire à une réduction des superficies en milieux naturels dépassant celle justifiée par la seule activité portuaire.

L'enquête du Commissariat général du Plan montre que la valeur écologique des trois principaux estuaires de l'Atlantique et de la Manche a été modifiée par les aménagements portuaires, de manière significative pour la Gironde, de façon majeure dans les cas de la Loire et de la Seine. Il en a été de même du golfe de Fos et de l'étang de Berre.

Ces aménagements s'effectuent dans le cadre de la politique portuaire nationale placée sous la responsabilité des ports autonomes qui déploient, par ailleurs, des efforts non négligeables en matière d'environnement portuaire.

Outre le respect des dispositions législatives et réglementaires, les autorités portuaires engagent une démarche volontaire en respectant diverses prescriptions non impératives comme la « charte villes et ports pour 1'environnement » adoptée en 1993 à Montréal ou le code de conduite en matière de protection de l'environnement de l'E.S.P.O. (European Sea Port Organization). Des engagements locaux sont également pris, à l'égard des collectivités locales avec la mise en place d'un schéma d'environnement industriel.

Parmi les mesures prises par les autorités portuaires pour améliorer la qualité de l'environnement, on citera l'aménagement paysager des zones industrielles portuaires, l'entretien des espaces, la gestion écologique des zones naturelles et le traitement des déchets. Il faut y ajouter les dépenses de protection contre l'incendie et la pollution accidentelle. Pour lutter contre l'envol de poussières de minerai et de charbon, le port autonome de Dunkerque s'est doté de divers équipements ^{32 ( * )} dont le coût total va atteindre 37,25 MF, compte tenu des aménagements complémentaires à réaliser. Si l'on prend l'ensemble des charges d'exploitation pour la protection de l'environnement, c'est plus de 10 MF que cet établissement portuaire consacre annuellement à cette mission.

Le Port Autonome du Havre a engagé pour sa part un programme d'études sur le projet d'extension du port à l'horizon 2000. Ce programme permet d'évaluer les impacts hydrauliques sur les milieux estuariens des différentes configurations étudiées. Ces études réalisées ont généré une dépense de 11,5 MF. Il faut ajouter l'acquisition d'équipements de lutte antipollution d'un montant global de 4,6 MF. La collecte et l'élimination des déchets sur le domaine portuaire du Havre représentent une dépense annuelle de 5 MF.

À Marseille, le Port Autonome a créé des espaces verts dès 1971, et afin de tester la résistance de diverses espèces, il a implanté un arboretum de 5 ha en collaboration avec le Centre National de Recherche Forestière. Les dépenses annuelles de maintenance et de plantations nouvelles dépassent 1,5 MF. Le Port Autonome a favorisé l'implantation dans sa circonscription d'une usine de traitement des déchets industriels, laquelle utilise la chaleur émise par l'incinération pour produire de l'électricité qu'elle vend pour partie à E.D.F.

Une station de déballastage des «tankers» est exploitée sur le terminal pétrolier de Fos-sur-Mer, cet équipement permet également le traitement des eaux provenant des pollutions accidentelles. Comme pour la plupart des grands ports maritimes, le Port Autonome de Marseille a mis en place une cellule anti-pollution. Enfin, cet établissement public a restauré divers bâtiments faisant partie du patrimoine historique comme « la bergerie de Favouillane » ou le « phare Sainte-Marie ».

Le Port autonome de Nantes-Saint-Nazaire prend en compte à différents titres la préservation de l'environnement, non seulement en menant des actions comme les autres établissements portuaires, mais également par de mesures spécifiques. C'est ainsi qu'il a remis 1500 ha de zones naturelles au Conservatoire de l'espace littoral, de plus il participe au financement d'une étude de modélisation de la Loire estuarienne avec les collectivités locales et l'État, il consulte systématiquement des architectes sur les conditions d'insertion des bâtiments et du mobilier industrialo-portuaire dans leur environnement. Des plantations sont réalisées au niveau de certains terminaux (terminal sablier et parc à charbon). En outre, il met en place des équipements pour la récupération des déchets résultant de la manutention ou des navires. Des modifications ont été apportées aux installations de manutention pour réduire les envols de poussières sur les vracs solides. Une commission « environnement » a été créée au sein du conseil d'administration de l'établissement en relation avec l'agence de l'eau, le conservatoire de l'espace littoral, des associations agréées de défense de la nature et des scientifiques.

Le port autonome de Rouen a établi avec deux communes riveraines de ses installations, des chartes environnementales et a réalisé des aménagements de valorisations paysagère de terminaux portuaires pour un montant de 4,5 MF sur trois ans. Le nettoyage de la zone portuaire et l'entretien des espaces verts viennent s'ajouter pour environ 1,5 MF par an. Un effort particulier est réalisé pour l'insertion paysagère des dépôts de produits de dragage dans la vallée de la Seine d'un coût annuel de 2 MF. Outre cette action, le port autonome engage des études et des expérimentations de techniques alternatives à la mise à terre des produits de dragage dans des chambres de dépôt à terre spécialement aménagées pour un montant de 11,5 MF sur trois ans.

Le port autonome de Bordeaux assure la gestion écologique des îles de l'estuaire en partenariat avec le Conseil Général de la Gironde et les associations écologiques et de chasse. Il a aménagé une passe pour les poissons migrateurs dans un bras de la Garonne (coût : 355 000 F) et assure la surveillance de la qualité des eaux et des sédiments (coût : 120 000 F). Il prend en outre en charge un audit écologique de la zone du Nord Médoc et une étude pour la prise en compte du risque « inondation » dans le pré-aménagement des zones industrialo-portuaires. Le nettoyage des berges et des sites portuaires génère un coût de 300 000 F par an, sachant que le budget moyen annuel du port autonome de Bordeaux pour la protection de l'environnement est d'environ 1 MF.

1.3.3 Des tendances lourdes qui n'ont été qu'à peine freinées par des actions de protection souvent perçues comme néfastes à l'activité économique et sociale

Un intérêt mal compris et un bilan contrasté de la politique de mise en valeur agricole

Bien que l'État ait fait des zones humides des secteurs d'application privilégiés et prioritaires des instruments de préservation des milieux naturels, il ne dispose pas de politique gouvernementale en la matière qui soit fondée sur des objectifs clairs de protection.

Par ailleurs, les zones humides rapportent peu à leur exploitant. Il est compréhensible, dans ces conditions, que celui-ci cherche à les valoriser en leur donnant d'autres affectations.

La transformation des zones humides a été justifiée dans le passé notamment par l'amélioration des conditions sanitaires ou l'accroissement des productions agricoles. Cependant, des études économiques réalisées au Royaume-Uni sur les programmes d'amélioration agricole menés au cours des années 70 et au début des années 80, concluent que les gains économiques enregistrés par l'agriculture, compensés par les pertes fonctionnelles des zones humides, n'ont pas débouché sur un « gain social net » ^{33 ( * )} Les conclusions du rapport insistent sur le manque de prise en considération des externalités dans les calculs économiques, telles que les coûts induits des aménagements pour dommages de pollution, les pertes d'eaux superficielles, l'appauvrissement des nappes aquifères et l'augmentation des dommages d'inondation.

Les efforts de protection ont eu un impact limité

En matière de protection environnementale, il existe principalement deux inventaires de grande portée pour les zones humides : les zones naturelles d'intérêt écologique faunistique et floristique (ZNIEFF), et les Zones d'Importance Communautaire pour les Oiseaux (ZICO).

À ces inventaires s'ajoutent :

- les réserves naturelles, instituées par la loi du 10 juillet 1976, dont près des deux tiers sont constituées, au moins en partie, par des zones humides. En termes de superficies, les réserves sont de loin les plus nombreuses et les plus étendues ;

- les acquisitions importantes effectuées par le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, suivies par les achats des départements au titre de la Taxe Départementale des Espaces Naturels Sensibles, et ceux de la Fondation nationale pour la protection des habitats de la faune sauvage ;

- les arrêtés préfectoraux de protection des biotopes (APPB), qui visent la conservation des conditions d'habitat des espèces protégées. Ils semblent constituer l'instrument privilégié de protection des sites de faible superficie.

Si l'on excepte le cas de l'étang de Vaccarès, les superficies et le nombre de sites protégés avant 1980 sont très faibles comparés aux protections intervenues après. Les instruments de protection peuvent être crédités d'une bonne efficacité. L'enquête fait cependant ressortir deux limites majeures :

- des dossiers de protection peuvent être rejetés malgré leur intérêt écologique, parfois pendant des décennies, en raison des résistances économiques et culturelles ;

- les mesures de protection couvrent une superficie de zones humides de 7 % de la superficie totale des zones d'importance nationale. La superficie protégée, aujourd'hui, est inférieure à la superficie dégradée au cours de la dernière décennie.

L'exemple du marais poitevin illustre bien le manque de cohérence des politiques sectorielles et fait ressortir la contradiction qui existe entre la protection des zones humides et leur mise en valeur agricole. Le marais poitevin a considérablement régressé, notamment à cause de l'intensification agricole, du retournement de prairies en vue de la maïsiculture et du développement important des prélèvements d'eau pour l'irrigation. En 1991, le Ministre de l'Environnement a suspendu le label du parc en raison de l'assèchement des prairies naturelles au profit des cultures céréalières. Après plusieurs années de controverses, ce label était définitivement perdu en 1996. Toutefois, un certain nombre de collectivités locales se sont engagées dans un plan de reconquête de ce site et un plan d'actions a été lancé.

Dans l'ensemble, la dégradation des zones humides au cours de la décennie 1980-1990 -période de la mise en oeuvre active des instruments de protection- n'est pas inférieure à celle des deux décennies précédentes. Devant ce constat, et afin de reconsidérer les politiques sectorielles, un plan d'action gouvernemental pour les zones humides a été adopté, après communication en conseil des ministres le 22 mars 1995. Ce plan s'ordonne autour de quatre actions principales : développer la connaissance, assurer la cohérence des actions de l'État, assurer la protection et la restauration des zones humides, et enfin former et informer. Pour coordonner l'ensemble de ces actions, M. P. Baron, ingénieur général de la MISE a été nommé conjointement par les ministres de l'aménagement du territoire et de l'environnement et de l'agriculture.

Le maintien des zones humides du littoral face à l'extension urbaine On note la présence de deux appréciations en apparence contradictoire :

- d'un côté la dégradation quantitative des zones humides en milieu littoral semble avoir été encore plus importante que pour les milieux terrestres ;

- de l'autre, il ressort de l'enquête que de nombreuses zones humides, en particulier littorales, ont relativement bien résisté à la pression de l'urbanisation touristique, malgré l'absence de protection ou d'acquisition.

Or ces deux constats sont également vrais.

La dégradation proportionnellement massive des milieux humides du littoral est le fait de la dégradation observée dans les estuaires (plus particulièrement Loire et Seine), qui concentrent une part importante de la superficie totale des zones humides spécifiques au littoral. Mais les sites affectés ne sont pas prioritairement consacrés au tourisme ou à l'urbanisation.

Les zones humides sont moins intéressantes pour l'urbanisation que les terres agricoles, en raison des inconvénients majeurs qu'elles présentent à une mise en valeur urbaine. En l'absence de prime comparable à celles accordées au drainage pour une mise en valeur agricole, les aménageurs ont tout intérêt à privilégier les autres types d'espace (notamment agricole) pour les développements urbains.

Ceci signifie donc que les zones humides du littoral n'ont pas une capacité de résistance à l'urbanisation et au tourisme, mais simplement que, la mise en valeur du littoral au cours des dernières décennies ayant été essentiellement urbaine, les zones humides du littoral ont moins été soumises à pression que sur le restant du territoire ^{34 ( * )} .

Prenant état du fait que les zones humides littorales comptent parmi les milieux les plus riches sur le plan écologique, et que leurs fonctions d'épuration des eaux est reconnue pour le maintien de certaines activités sur le littoral, la préservation des zones humides restantes dans les grands estuaires et une attention accrue pour la protection des zones humides résiduelles en milieu urbanisé sont donc essentielles.

* ⁵ L'engraissement est l'accumulation de matériaux sédimentaires qui provoque une avancée du trait de cote.

* ⁶ Données 1987

* ⁷ Un espace est dit en subsidence lorsque le trait de côte s'enfonce par surcharge sédimentaire ou par déformation tectonique.

* ⁸ Néanmoins pour certains territoires, très anciennement « poldérisés » . (Ré -Noirmoutier - Oléron - Marais de la Sendre - Camargue...) la question est vitale.

* ⁹ La sédimentation est le processus contraire de l'érosion : l'accumulation de matériaux sédimentaires.

* ¹⁰ En ce qui concerne la dynamique sédimentaire

* ¹¹ Organisation et environnement - Étude des enjeux socio-économiques concernant les technologies de l'aménagement du littoral - IFREMER, décembre 1992, pages 57-66.

* ¹² À titre d'exemple, les dépenses des aménagements réalisés dans la seule région Nord-Pas-de-Calais, depuis 10 ans, s'élèvent à 72MF.

* ¹³ Entre 1964 et 1973, on estime que 800 000 livres de l'époque ont été dépensées pour la protection de 1800 mètres de côte.

* ¹⁴ Technique utilisée essentiellement pour la protection des dunes côtières.

* ¹⁵ STC : service technique central

* ¹⁶ Le cas le plus célèbre étant probablement celui de la lagune de Venise et plus encore les Pays-Bas. Venise s'est implantée sur des bancs de sable existants, les Pays-Bas ont exondé leur sol sans le rehausser.

* ¹⁷ Censé prendre en compte une unité de risque, et non une entité administrative ou une circonscription électorale....

* ¹⁸ Cette démarche globale est actuellement expérimentée sur la côte ouest du département de la Manche, sur l'initiative du Conseil général et avec le soutien de la DRM et des services spécialisés du ministère de l'Équipement.

* ¹⁹ Le contrôle et la sanction des navires dangereux, avant même la pollution éventuelle, ne sont pas assurés.

* ²⁰ Voir annexe 1 : Les objectifs et les moyens de l'IFREMER en environnement et aménagement du littoral.

* ²¹ Le Programme National d'Océanographie Côtière (PNOC) étudie l'écosystème côtier et les relations entre la qualité du milieu et la gestion de la ressource et de l'espace.

Le Programme National Efflorescences Algales Toxiques (PNEAT) traite des proliférations des microalgues toxiques et des mécanismes de production et d'action des toxines.

Le Programme National d'Ecotoxicologie Marine (PNEM) initie des travaux sur le devenir et le transfert des contaminants.

Le programme qualité épuration des eaux, qui associe l'IFREMER, la Lyonnaise des eaux, la CGE et le CEMAGREF, étudie la survie des entérobactéries en mer.

* ²² Million Equivalent Habitants

* ²³ Les eaux colorées ont pour origine la production massive (bloom) d'une espèce d'algue : l'eau de mer, surchargée en cellules phytoplanctoniques, prend la coule des pigments des cellules. Il s'agit d'un phénomène naturel, la plupart du temps sans conséquences. Dans certains cas, cependant, la dégradation des cellules en fin de bloom peut entraîner une anoxie du milieu, cette absence d'oxygène est suffisante pour occasionner des mortalités d'animaux marins. Ces phénomènes entraînent des conséquences parfois très fâcheuses pour certains utilisateurs du milieu comme les conchyliculteurs (toxicité) ou les communes littorales (marées vertes ou rouges en Méditerranée). Ils sont préoccupants car leur développement est imprévisible.

* ²⁴ L'eutrophisation est provoquée par l'enrichissement excessif des eaux, soit par la matière organique rapidement minéralisable, soit par les nutriments tant d'origine urbaine qu'agricole. Cet enrichissement peut induire la prolifération d'algues.

* ²⁵ Celui-ci provient du ruissellement des eaux de pluie dans les galeries et sur les terrils d'une mine de zinc désaffectée située dans la Montagne Noire.

* ²⁶ Une attention doit être portée sur le fonctionnement des stations d'épuration, notamment dans les environnements sensibles, où des procédures de désinfection doivent compléter les traitements, ce qui est encore loin d'être le cas.

* ²⁷ En annexe 2 : VIIème programme d'intervention de l'agence de l'eau Loire Bretagne.

* ²⁸ Le Commissariat Général du Plan a réalisé, de 1990 à i 992, une évaluation consacrée aux zones humides. Cette section est largement inspirée de cet ouvrage, 30 des 76 zones humides métropolitaines étudiées se situaient sur le littoral. Par ailleurs, les données écologiques et la réglementation ne diffèrent pas notablement entre les zones humides du littoral ou celles de I intérieur des terres.

* ²⁹ L'estran est une bande de terre plus ou moins étroite comprise entre le niveau des plus hautes mers et celui des plus basses. Selon la nature des roches du littoral, on distingue plusieurs types d'estran.

* ³⁰ La slikke (ou vasière) est la partie la plus basse inondée à chaque marée haute et dépourvue de végétation. Le schorre (ou herbu, est occupé par un tapis végétal plus ou moins dense, à l'abri des eaux sauf lors des grandes marées et des tempêtes. Le pré-salé, partie la plus élevée et la plus dense du schorre est utilisé pour l'élevage (synonymes : salanque - sansouires en Languedoc-Roussillon)

* ³¹ C'est la menace qui pèse aujourd'hui encore sur le marais de Audubon, entre Saint-Nazaire et Nantes, pressenti par les autorités du port autonome pour servir de site de stockage des boues de dragage de l'estuaire de la Loire. À la demande du Préfet de Loire-Atlantique, le Port Autonome devrait rechercher une zone de dépôt de substitution, afin de permettre la protection des îles Thérèse et de la Ville en Bois à Coueron..

* ³² Ces équipements permettent l'abattage des poussières par capotage et pulvérisation d'eau, l'arrosage et le laquage des tas de minerai et de charbon, l'amélioration des dispositifs de manutention.

* ³³ Cette notion est à considérer avec beaucoup de prudence tant elle est subjective. Elle doit faire l'objet d'un approfondissement conceptuel.

* ³⁴ La vérification de cette hypothèse nécessiterait d'examiner plus précisément l'évolution des zones humides dans les zones où la pression urbaine est la plus forte, afin d'observer si, une fois l'espace agricole utilisé pour l'urbanisation, on utilise les terres plus difficiles à urbaniser, notamment les zones humides.