2. Une politique perfectible

Au cours des dernières années, la politique communautaire de la concurrence a fait l'objet de nombreuses critiques. On a parfois eu le sentiment que la mise en oeuvre des règles de concurrence prévalait sur toute autre considération et singulièrement sur la prise en compte des préoccupations industrielles. Dès 1993, dans un rapport sur ce sujet, notre collègue Maurice Blin observait qu'" à la limite, il est permis d'affirmer que la politique de concurrence, telle qu'elle est menée aujourd'hui, conduit à créer des distorsions de concurrence à l'encontre des entreprises européennes " (70( * )) . De fait, la politique de concurrence, qui dépend presque exclusivement de la Commission européenne, semble parfois être conduite de manière indépendante des autres politiques communautaires. L'absence de règles de concurrence au niveau mondial peut en outre pénaliser les entreprises européennes, soumises pour leur part à des règles très strictes.

a) Stabiliser les pouvoirs de la Commission européenne

La conduite de la politique communautaire de la concurrence repose presque exclusivement sur la Commission européenne qui dispose, comme on l'a vu, de prérogatives très étendues. Pour une large part, elle est chargée de définir les règles applicables, enquête sur les manquements éventuels et prend les décisions à l'égard des entreprises fautives. En matière de concentrations, elle peut accepter ou refuser une opération, mais choisit parfois d'autoriser une concentration en imposant des conditions plus ou moins lourdes aux entreprises concernées.

Au cours d'une audition devant la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, M. Franck Borotra, alors ministre de l'Industrie, de la Poste et des Télécommunications, avait évoqué le cas des aides d'Etat, pour s'inquiéter " des pouvoirs quasi-exclusifs que détient désormais la Commission européenne dans ce domaine puisque le Conseil s'est refusé à intervenir en la matière et n'a jamais engagé la procédure, prévue par le Traité, qui permettrait un contrôle politique des aides d'Etat. Le ministre a déploré cette situation, d'autant plus préjudiciable d'après lui, qu'elle mine la légitimité de l'action de l'Union européenne en matière de contrôle des aides nationales " (71( * )) . La question de l'étendue des pouvoirs de la Commission européenne ne pouvait être ignorée, alors même qu'à l'époque, elle souhaitait obtenir un nouvel élargissement de ses compétences en matière de contrôle des concentrations.

La réglementation de 1989

Dans ce domaine, la Commission européenne était compétente lorsque :

- le chiffre d'affaires sur le plan mondial de l'ensemble des entreprises concernées dépassait cinq milliards d'écus ;

- le chiffre d'affaires réalisé individuellement dans la Communauté par au moins deux des entreprises concernées dépassait 250 millions d'écus.

En revanche, la Commission européenne n'était pas compétente, même lorsque les seuils étaient atteints, si chacune des entreprises concernées réalisait plus des deux tiers de son chiffre d'affaires total dans la Communauté à l'intérieur d'un seul et même Etat membre. C'est ce qu'on appelait la règle des deux tiers.

La revendication de la Commission

En 1996, la Commission a proposé de ramener les seuils, respectivement de 5 à 3 milliards d'écus pour le chiffre d'affaires mondial et de 250 à 150 millions d'écus pour le chiffre d'affaires communautaire. Elle souhaitait en outre abaisser encore davantage les seuils lorsque l'application des dispositions nationales impliquerait l'examen, dans au moins trois Etats membres, d'une opération de concentration.


Si cette dernière proposition pouvait paraître acceptable, dans la mesure où elle était susceptible d'éviter des décisions contradictoires de la part des autorités nationales, l'abaissement général des seuils ne semblait guère justifié. La charge de travail de la Commission européenne en matière de concurrence est désormais considérable. Le nombre d'affaires (tous domaines confondus) est passé de 1.081 en 1994 à 1.472 en 1995. Cette évolution est largement imputable à l'élargissement de l'Union européenne, mais il serait peu raisonnable d'élargir encore le champ de compétences de la Commission qui a résolu en 1995 le même nombre d'affaires qu'en 1994.

Notre Délégation s'était opposée, le 17 décembre 1996, à cet élargissement des compétences de la Commission en matière de concentrations au motif qu'il existait en France un contrôle de la concurrence performant pour les opérations de concentration qui n'atteignent pas les seuils communautaires. Cette répartition des tâches entre les instances communautaires et nationales lui paraissait conforme au principe de subsidiarité.

Les nouvelles dispositions

Le nouveau règlement sur le contrôle communautaire des concentrations, adopté par le Conseil en juin 1997( 72( * )), est entré en vigueur le 1er mars 1998 et modifie sensiblement le régime établi en 1989, sans toutefois satisfaire entièrement les demandes de la Commission. L'abaissement des seuils a été accordé non pas systématiquement mais seulement lorsque l'opération de concentration concerne au moins trois Etats membres. En outre, ce texte a pour effet d'étendre la portée du contrôle et la compétence exclusive de la Commission à de nouvelles opérations : transactions sans dimension communautaire lorsqu'elles ont des effets significatifs dans plusieurs Etats membres, opérations concernant toutes les entreprises communes de plein exercice atteignant une dimension communautaire.

L'équilibre ainsi réalisé parait satisfaisant : en augmentant les concentrations soumises aux règles impératives et à la procédure stricte du contrôle communautaire, ce nouveau règlement devrait offrir aux entreprises concernées une flexibilité moins importante que par le passé mais une sécurité juridique accrue.

b) Mettre la concurrence au service de l'industrie

Au-delà des pouvoirs détenus par la Commission, le problème essentiel qui se pose aujourd'hui est celui de la manière dont est conduite la politique de la concurrence. Dans son dernier rapport sur la politique de la concurrence en 1995, la Commission européenne fait valoir que " la politique de concurrence et la politique de compétitivité ne sont [...] pas antinomiques ; au contraire, elles poursuivent les mêmes objectifs, c'est-à-dire créer les conditions indispensables au développement et au maintien d'une industrie communautaire performante et concurrentielle, améliorer sans cesse la qualité des produits et des services offerts aux citoyens européens et assurer la stabilité de l'environnement économique " (73( * )) . On ne peut qu'approuver cette affirmation, mais les décisions prises en matière de concurrence, et particulièrement dans le domaine des aides d'Etat, montrent que la compétitivité de l'industrie européenne passe parfois au second plan.

Signalons tout d'abord que, contrairement à une idée reçue, la France ne fait pas partie des Etats membres qui aident le plus leurs entreprises. Au cours d'une audition devant la Délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale, M. Franck Borotra, alors ministre de l'Industrie, avait ainsi observé que " sur la période 1990-1992, la France a accordé 800 écus par personne employée, contre 1.090 écus en Allemagne, 1.165 en Italie et 1.513 au Luxembourg. Il a précisé que ces montants prenaient d'ailleurs en compte, pour la France, les aides à l'exportation, ce qui n'est pas le cas pour l'Allemagne " (74( * )) .

La Commission européenne reconnaît cet état de fait et a formulé d'intéressantes observations sur le niveau des aides dans l'Union dans son quatrième rapport sur les aides d'Etat dans le secteur des produits manufacturés et certains autres secteurs de l'Union européenne : " abstraction faite de la Grèce, les niveaux d'aide les plus élevés sont observés en Italie et au Portugal. Ces pays se situent bien au-dessus de la moyenne communautaire, l'Italie ayant même relevé son niveau par rapport à la période précédente, alors que le Portugal a fortement réduit le sien. La Belgique et le Luxembourg sont légèrement au-dessus de la moyenne communautaire, et la France, l'Irlande et les Pays-Bas, légèrement au-dessous.

[...] La situation en termes d'aides rapportées à la valeur ajoutée est plus ou moins confirmée par les statistiques des aides par personne employée. Ici, les nouveaux Länder allemands pris séparément se situent bien au-dessus de tous les Etats membres, suivis par l'Italie. La Grèce, le Luxembourg, la Belgique et l'Irlande sont au-dessus de la moyenne communautaire. Le chiffre très élevé enregistré par les nouveaux Länder allemands s'explique à la fois par les aides considérables accordées par la Treuhand et par une forte baisse du nombre de salariés. La France, l'ancienne Allemagne de l'Ouest et les Pays-Bas se situent bien au-dessous de la moyenne communautaire et le groupe des donneurs d'aides les plus modérés comprend maintenant, par ordre décroissant, le Danemark, le Portugal, le Royaume-Uni et l'Espagne " (75( * ))
.

On a parfois le sentiment que la Commission européenne souhaiterait en fait la disparition totale de ces aides. L'Etat peut-il aujourd'hui s'abstenir d'aider son industrie pour lui permettre de demeurer compétitive dans le contexte de la mondialisation ? Il serait angélique de répondre par l'affirmative à cette question, a fortiori lorsqu'on constate que tous les pays partenaires de l'Union soutiennent, de fait, leur industrie nationale. La politique communautaire de la concurrence doit être mise en oeuvre en prenant en considération un ensemble de facteurs économiques et sociaux.

Ainsi, l'attitude de rejet de la Commission européenne à l'égard du plan d'aide en faveur du textile, mis en oeuvre en juillet 1996 par le Gouvernement français, a paru critiquable. Ce plan avait en effet pour objectif de faire face aux conséquences sur la compétitivité des entreprises françaises des dévaluations conduites par certains Etats membres de l'Union européenne entre l'été 1992 et la mi-1995. Il constituait, en outre, un élément de la politique de l'emploi en prévoyant des allégements de charges sociales dans le secteur du textile, du cuir, de l'habillement et de la chaussure, en contrepartie d'engagements précis des entreprises pour la sauvegarde de l'emploi, l'embauche de jeunes ou l'aménagement de la réduction du temps de travail.

Et, de fait, son efficacité s'est trouvée confirmée par une stabilisation des effectifs et l'emploi de 7.000 jeunes supplémentaires.

Or, la Commission européenne refuse toujours de tenir compte des distorsions de concurrence provoquées par des manipulations monétaires et s'oppose aux aides d'Etat, dès lors qu'elles revêtent un caractère sectoriel. La préservation de l'industrie et de l'emploi dans la Communauté paraissent insuffisamment prises en considération dans les décisions arrêtées en matière de concurrence. Certes, une fois les emplois supprimés, la Commission européenne propose d'intervenir par l'intermédiaire des Fonds européens pour favoriser la reconversion des salariés, mais on ne peut qu'être dubitatif sur le caractère pleinement satisfaisant de cette manière de faire.

Il est aujourd'hui indispensable d'avoir une vision d'ensemble des politiques communautaires pour prendre les décisions en matière de concurrence. L'absence de prise en compte de considérations industrielles ou sociales affaiblit les entreprises européennes face à la concurrence mondiale. L'absence de coordination entre politique structurelle et politique de la concurrence conduit, quant à elle, à des distorsions de concurrence parfois considérables à l'intérieur même de l'Union. Il est clair qu'une politique de concurrence au niveau communautaire est indispensable, à condition qu'elle ne nuise pas à la compétitivité des entreprises européennes, sur le marché communautaire d'une part, sur les marchés internationaux d'autre part.

Mis en cause sur ce sujet, M. Karel Van Miert, commissaire à la concurrence, a d'ailleurs défendu, à plusieurs reprises, sa politique anti-trusts contre la critique essentielle de ne pas tenir compte de la mondialisation de l'économie et de la concurrence internationale à laquelle se heurtent les firmes européennes .

Devant la Commission économique et monétaire du Parlement européen, par exemple, il a récemment (76( * )) affirmé qu'il lui appartenait de veiller à l'existence d'une concurrence réelle, que n'autoriseraient pas la constitution de monopoles ou l'intervention d'aides d'Etat.

On a parfois le sentiment d'une totale incompréhension entre les autorités européennes et le monde productif.

c) Obtenir l'instauration d'un cadre international

Un autre problème ne peut désormais plus être ignoré : celui de l'absence de règles de concurrence au niveau mondial. L'Union européenne est dotée de règles de concurrence précises, appliquées de manière rigoureuse par la Commission européenne. En l'absence de réciprocité, ces règles peuvent être un sérieux handicap pour les entreprises européennes sur les marchés mondiaux. Devant la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne, M. Franck Borotra avait également évoqué le cas de la construction navale, rappelant : " ... que l'Union européenne avait signé, dans le cadre de l'OCDE, un accord extrêmement déséquilibré, qui autorisait les Etats-Unis à maintenir, pour partie, leur arsenal protectionniste. Bien que les Etats-Unis aient refusé de ratifier cet accord, la Commission européenne persiste dans sa volonté de mettre en oeuvre le démantèlement concédé à Washington de notre dispositif de soutien " (77( * )).

Au cours de son audition par notre Délégation, Sir Leon Brittan, Commissaire chargé des relations économiques extérieures, reconnaissait l'insuffisance de la situation actuelle : " Si nous avons les moyens d'un dialogue renforcé avec d'autres autorités de concurrence, ceci ne garantit pas toujours notre entière satisfaction avec les règles qui sont d'application dans d'autres économies importantes, ni même avec la manière dont ces règles sont appliquées par nos partenaires. Il en résulte à la fois l'incertitude pour nos hommes d'affaires qui veulent agir sur des marchés extérieurs et fréquemment des tensions entre nous-mêmes et certains de nos partenaires. On peut dire que beaucoup des problèmes récents en matière d'accès aux marchés du Japon, par exemple, qu'il s'agisse du marché des pellicules photographiques ou des automobiles, sont des problèmes de politique de concurrence plutôt que des questions d'obstacles traditionnels aux échanges internationaux ".

Au cours des dernières années, les institutions communautaires ont pris conscience des risques que comportait cette situation. Elles ont entrepris de renforcer les liens entre autorités chargées de la concurrence. Un accord a ainsi été signé avec les Etats-Unis le 23 septembre 1991. Toutefois, ces accords bilatéraux ne peuvent permettre de résoudre tous les problèmes.

En 1995, un groupe d'experts a formulé, à la demande du commissaire chargé de la concurrence, un certain nombre de recommandations. Ce groupe a en particulier estimé que la création d'une autorité de concurrence internationale n'était guère réaliste à court ou moyen terme. Il a en revanche proposé l'élaboration d'un cadre de coopération plurilatéral qui inclurait tous les éléments figurant déjà dans les accords bilatéraux, auxquels s'ajouterait une batterie de règles de concurrence minimales ainsi qu'un mécanisme de règlement des différends (78( * )) . A la suite de ces propositions , la Commission européenne a publié une communication intitulée : " Vers l'établissement d'un cadre international de règles de concurrence " (79( * )) , par laquelle elle exprime sa préférence pour la définition de règles internationales dans le cadre de l'OMC plutôt qu'au sein d'organisations telles que l'OCDE ou la CNUCED. Pour la mise en oeuvre de ce cadre de concurrence, la Commission estime qu'il conviendrait de procéder par étapes afin d'éviter un blocage des négociations. Elle suggère une approche en quatre phases :

- adoption d'une structure de concurrence interne : les membres de l'OMC s'engageraient dans un premier temps à garantir l'existence de règles de concurrence de base et des instruments nécessaires pour les mettre en oeuvre ;

- adoption de règles communes : les membres de l'OMC pourraient s'efforcer d'identifier des principes communs et de les faire adopter au niveau international ;

- création d'un instrument de coopération entre les autorités responsables de la concurrence : des dispositions pourraient être mises au point concernant la notification, l'échange d'informations et la coopération entre les autorités responsables de la concurrence ;

- règlement des différends : l'OMC est d'ores et déjà pourvue d'un mécanisme de règlement des différends. " Ce mécanisme pourrait s'appliquer lorsqu'un pays, par exemple, omet de mettre en place une structure interne de concurrence ou lorsque, dans un cas particulier, il ne réagit pas à une demande d'intervention en vue de faire respecter le droit de la concurrence présentée par un membre de l'OMC ".

Ces pistes de réflexion sont intéressantes si elles peuvent être rapidement concrétisées. En l'absence d'un cadre international de concurrence, les entreprises européennes, qui subissent au sein de l'Union des règles de concurrence très strictes, ne peuvent bénéficier de telles règles lorsqu'elles souhaitent s'implanter sur certains marchés étrangers. Dans le contexte de la mondialisation, la politique de concurrence n'a de sens que si elle s'applique de la même manière à tous, tant au sein de l'Union qu'à l'extérieur de celle-ci.

Or, le commissaire chargé de la concurrence, M. Karel Van Miert, reconnaissait le 21 avril dernier que " la création d'une autorité internationale investie de pouvoirs d'investigation et de mise en oeuvre dans le domaine de la concurrence n'était pas faisable " actuellement. Evoquant les prochaines négociations de l'OMC, il a souhaité que soient prioritairement négociés les domaines où un consensus peut être rapidement dégagé (fixation des prix, parts de marchés,...) tout en étudiant en parallèle les thèmes les plus conflictuels, comme celui des monopoles ( 80( * ) ). En tout état de cause, ces discussions ne sauraient aboutir avant 2003.

d) Assurer le bon fonctionnement du marché intérieur

La constitution d'un marché unique aurait eu, selon la Commission (81( * )) , les effets positifs suivants :

- création de 300.000 à 900.000 emplois supplémentaires ;

- augmentation supplémentaire du revenu dans l'Union de l'ordre de 1,1 à 1,5 % sur la période 1987-1993 :

- taux d'inflation inférieur de 1 à 1,5 % à ce qu'il aurait été en l'absence de marché unique ;

- renforcement de la convergence et de la cohésion entre les différentes régions de l'Union.

En matière industrielle, il en serait résulté un renforcement de la concurrence entre entreprises, une accélération du rythme des restructurations -donc une amélioration de la compétitivité-, une extension de la gamme des produits offerts à des prix moins élevés, une plus grande rapidité des livraisons transfrontalières et une mobilité accrue des travailleurs au sein de l'Union.

Toutefois, si le marché unique constitue un atout pour améliorer les performances des entreprises européennes, sa pleine efficacité suppose que son fonctionnement ne soit pas entravé par des imperfections ou des mesures prises au niveau national et qui en faussent le jeu.

Interrogé sur ce point par votre rapporteur, M. Denis Kessler, Vice-président du CNPF, signalait ainsi, parmi d'autres, plusieurs dysfonctionnements à effet pervers sur l'industrie européenne :

- le recours aux dévaluations compétitives ;

- les distorsions provoquées par la concurrence fiscale et sociale entre Etats membres : qu'on se souvienne ainsi de l'émotion suscitée par l'annonce, en janvier 1993, du transfert de l'unité de production de la firme Hoover de Dijon en Ecosse, où les conditions sociales lui étaient plus favorables, délocalisation qui a fondé les critiques à l'encontre du " dumping social " pratiqué par le Royaume-Uni (82( * )) ;

- l'utilisation parfois abusive de l'article 100 A, paragraphe 4, du traité qui autorise l'adoption de mesures nationales plus rigoureuses que celles arrêtées au niveau communautaire dans le secteur de l'environnement ;

- la transposition de directives européennes différente suivant les pays, notamment dans le domaine des marchés publics, ainsi que la possibilité de recours plus ou moins facile pour les entreprises des autres pays membres. C'est ainsi que, le 25 juillet 1997, la Commission a poursuivi la procédure d'infraction pour manquement au droit communautaire contre huit Etats membres ayant mal transposé plusieurs directives touchant à la politique industrielle (83( * )).

Consciente des imperfections qui demeurent dans le bon fonctionnement du marché intérieur, le commissaire européen en charge de ce dossier, M. Mario Monti, a récemment présenté un nouveau plan d'action destiné à lever les derniers obstacles d'ici au 1 er janvier 1999 (84( * )) . Ce document, qui a été soumis aux chefs d'Etat des quinze pays membres lors du sommet d'Amsterdam de juin 1997, a développé les objectifs suivants, auxquels on ne peut que souscrire :

- assurer l'application effective du droit communautaire dans les Etats membres ;

- promouvoir le développement d'un environnement fiscal plus cohérent ;

- abolir les entraves qui subsistent dans certains secteurs (services financiers, droit des sociétés, propriété intellectuelle, commerce électronique) ;

- compléter le dispositif nécessaire à l'abolition des obstacles à la libre circulation des personnes.

Le Conseil " Marché intérieur " du 30 mars 1998 a pris note de l'état d'avancement de ce plan d'action : en dépit de progrès significatifs, il semble que des retards importants soient à déplorer sur le calendrier préfixé.

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