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N° 99

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 9 décembre 1998.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1),

sur l'
intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne

Par M. Paul MASSON,

Sénateur.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Michel Barnier, président ; James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, vice-présidents ; Nicolas About, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Simon Loueckhote, Paul Masson, Aymeri de Montesquiou, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. André Rouvière, Simon Sutour, René Trégouët, Xavier de Villepin, Henri Weber.


 

Union européenne.

Mesdames, Messieurs,

Le traité signé le 2 octobre 1997 à Amsterdam comporte un protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne. Par acquis de Schengen, il faut entendre, comme le précise l'annexe au protocole, à la fois l'accord signé à Schengen le 14 juin 1985, la convention d'application de cet accord conclue le 19 juin 1990, les accords d'adhésion à ces deux instruments conclus avec l'Italie, l'Espagne et le Portugal, la Grèce, l'Autriche, ainsi que le Danemark, la Finlande et la Suède, et enfin les décisions adoptées par le comité exécutif institué par la convention d'application de 1990.

En vertu de ce protocole, les Etats de l'Union signataires des accords de Schengen (soit tous les membres de l'Union à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande) sont autorisés à instaurer entre eux, dans le cadre juridique et institutionnel de l'Union européenne, une coopération renforcée dans les domaines relevant de l'acquis de Schengen.

Dans un rapport du 28 octobre 1997 (1(*)), j'avais examiné le contenu du protocole Schengen du traité d'Amsterdam, analysé le fonctionnement de l'acquis de Schengen après la mise en vigueur du nouveau traité ainsi que les dispositions du traité d'Amsterdam ou du protocole permettant la " communautarisation " de matières ou de dispositions antérieures et examiné les conséquences d'une mise en oeuvre anticipée du protocole d'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne.

Peu de temps après la publication de ce rapport, différentes délégations - dont la délégation française - ont déposé des réserves d'examen sur la note de la présidence luxembourgeoise du 6 octobre 1997 (1(*)) au groupe " Acquis de Schengen ", mis en place par le Conseil des ministres Justice et Affaires intérieures le 9 octobre 1997, et portant sur " la détermination, conformément aux dispositions pertinentes du traité d'Amsterdam, de la base juridique pour chacune des dispositions qui constituent l'acquis de Schengen ".

Depuis cette date, la question de la ventilation entre la partie communautaire et la partie intergouvernementale du traité de l'acquis de Schengen - dont la négociation devait dans un premier temps être achevée avant la fin de l'année 1997 - est devenue plus complexe ; par ailleurs l'inconstitutionnalité des dispositions du traité relative à la libre circulation des personnes constatée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 31 décembre 1997 - inconstitutionnalité que votre rapporteur avait soulignée dans son rapport précité - a rendu nécessaire une modification de la Constitution pour l'application de la partie du traité concernée par l'intégration de Schengen.

Le présent rapport rappelle le dispositif des accords de Schengen et du traité d'Amsterdam en matière de libre circulation et de coopération policière et douanière ; il analyse les conséquences de cette intégration en fonction des précisions qui ont été fournies à votre rapporteur par le gouvernement et il fait le point de la négociation en cours.

I. LES ACCORDS DE SCHENGEN

Les accords de Schengen du 14 juin 1985 et du 14 juin 1990 ont été signés par treize Etats européens : la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Italie, la Grèce, l'Espagne, le Portugal, le Danemark, l'Autriche, la Suède et la Finlande. Des négociations sont en cours avec la Norvège et l'Islande ; de plus, en vertu du traité d'Amsterdam, le Royaume-Uni et l'Irlande disposent d'une possibilité de se joindre à ces pays ; enfin, les pays candidats à l'Union européenne devront appliquer l'acquis de Schengen lors de leur adhésion.

Les accords de Schengen ont pour objet la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes entre ces Etats et le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire ; ce renforcement de la coopération policière, douanière et policière se traduit, dans les accords de Schengen, par des " mesures compensatoires " au déficit réel ou présumé de sécurité en Europe, l'outil essentiel de ce renforcement consistant dans la réalisation d'un système informatique de signalements policiers : le SIS.

Le traité signé à Amsterdam le 2 octobre 1997 maintient, sous forme de mesures " d'accompagnement " et non plus " compensatoires ", la stratégie de suppression des contrôles de personnes aux frontières intérieures en Europe.

1. La suppression des contrôles aux frontières intérieures

Le dispositif de suppression progressive des contrôles aux frontières intérieures met en oeuvre de nombreuses mesures techniques, qui sont progressivement entrées en application :

- abolition des contrôles aux frontières communes entre les pays participants et report de ces contrôles aux frontières extérieures ;

- définition commune des conditions de franchissement des frontières extérieures (heures, points de passage, documents exigés, contrôles exercés) ;

- aménagement des ports et aéroports pour la séparation physique des flux de voyageurs intra et extra Schengen;

- harmonisation des conditions d'entrée et de visas pour les courts séjours ;

- mise en place d'une coopération des Etats signataires pour la surveillance des frontières (échanges d'information grâce à l'institution de fonctionnaires de liaison, à l'harmonisation des instructions données aux services chargés des contrôles, à la formation uniforme du personnel de ces services) ;

- définition d'une coopération policière transfrontalière bilatérale, qui peut être renforcée, dans une bande géographique, de part et d'autre de la frontière terrestre, par des moyens communs de surveillance et de contrôles ;

- définition du rôle des transporteurs dans la lutte contre l'immigration irrégulière (prise en charge, sans délai, des étrangers parvenus sur le territoire européen de façon irrégulière, contrôle des documents réguliers pour l'entrée sur le territoire des parties, sanction des transporteurs ayant acheminé des étrangers non munis des documents requis) ;

- obligation de déclaration pour tout étranger non communautaire passant d'un pays à l'autre ;

- fixation des règles relatives à la responsabilité des demandes d'asile afin d'éviter qu'une demande ne reste sans réponse et d'empêcher le dépôt de demandes successives dans un ou plusieurs pays.

2. Le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire

Le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire relève des mesures compensatoires à la libre circulation des personnes :

- instauration d'un droit d'observation (filature) et de poursuite d'un pays à l'autre, au bénéfice des services de police de ces pays regroupés dans des bâtiments communs (avec notamment la création de lignes téléphoniques et de radio dans les régions frontalières) ;

- renforcement de la coopération judiciaire par l'entraide judiciaire, l'extradition, et la transmission de l'exécution des jugements répressifs ;

- lutte contre les stupéfiants par l'amorce d'une politique commune qui n'exclut pas cependant des spécificités nationales (Pays-Bas) ;

3. La création d'un système d'information Schengen (SIS)

- fourniture automatique du signalement des personnes et des objets recherchés à travers un réseau de systèmes nationaux (NSIS), connectés à un système central (CSIS) ;

- gestion centralisée du système sous la responsabilité des Etats membres et dont le support technique est assuré par la France à Strasbourg ;

- indication aux fonctionnaires de terrain de la conduite à tenir en cas de signalement positif ;

- création de bureaux nationaux composés de policiers, douaniers, gendarmes et magistrats (SIRENE) pour l'entrée des données et la fourniture aux fonctionnaires de terrain des compléments d'informations nécessaires.



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