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12 avril 1999 : La Cour pénale internationale ( rapport d'information )

 

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2. Souveraineté des Etats, justice et réconciliation nationale

Le statut recèle des limitations ponctuelles à la souveraineté étatique. On peut en distinguer trois, d'inégale ampleur.

- Une première limitation découle des règles de compétence de la Cour. Celle-ci peut en effet s'estimer compétente, comme votre rapporteur l'a déjà indiqué, si un crime international a été commis sur le territoire d'un Etat Partie ou s'il l'a été par le ressortissant d'un Etat Partie. Il se peut donc que le ressortissant d'un Etat non partie au Statut ayant par exemple commis un crime de guerre sur le territoire d'un Etat partie soit attrait devant la Cour pénale internationale. De sorte qu'un Etat qui n'a pas souscrit à la convention peut -à travers le sort judiciaire réservé à son ressortissant devant la Cour pénale internationale- être malgré tout lié par un texte sans que cet Etat ait pourtant, à aucun moment, accepté de souscrire au dispositif et donné son consentement à être lié par le Traité.

Cette disposition, on le sait, a été déterminante dans le refus des Etats-Unis de voter la Convention de Rome.

- Une seconde limitation concerne l'exercice de la souveraineté judiciaire interne. En dépit de la priorité reconnue aux juridictions nationales, un Etat a-t-il toute latitude pour exonérer éventuellement les coupables de crimes internationaux ? Le statut de la Cour répond à cette question par la négative. Il peut donc en résulter une forme d'atteinte à certains principes de souveraineté nationale.

Elle découlerait de l'article 20 du statut, paragraphe 312(*). Comme l'a relevé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 98-408 du 22 janvier 1999 : " (...) il résulte du statut que la Cour pénale internationale pourrait être valablement saisie du seul fait de l'application d'une loi d'amnistie ou des règles internes en matière de prescription  (... ) ", et que " (...) la France, en dehors de tout manque de volonté ou d'indisponibilité de l'Etat, pourrait être conduite à arrêter et à remettre à la cour une personne à raison de faits couverts, selon la loi française, par l'amnistie ou la prescription ; qu'il serait, dans ces conditions, porté atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale ".

Même si le Conseil constitutionnel entend ainsi marquer strictement, comme c'est son rôle, les contours de la souveraineté nationale, l'hypothèse d'une amnistie, par la France, de crimes relevant de la compétence de la Cour par leur caractère particulièrement odieux demeure hautement théorique.

En revanche, si, par exemple, un Etat ayant adhéré à la convention de Rome, décidait, une fois la Cour entrée en fonction, d'amnistier ou de prescrire certains actes relevant de sa compétence judiciaire, cette décision, plaçant alors ses tribunaux dans l'impossibilité légale de juger les auteurs de tels crimes, pourrait entraîner, ipso facto, la compétence de la Cour. La Cour ne doit pas être paralysée par la mauvaise volonté délibérée d'un Etat partie, qui chercherait à se défausser des obligations auxquelles il aurait lui-même librement consenti en adhérant à la convention instituant la cour pénale internationale, et en tentant de soustraire un de ses ressortissants, auteur de crimes entrant dans la compétence de la Cour, des poursuites qui devraient d'abord être engagées contre lui par son propre appareil judiciaire.

Il résulte ainsi de la combinaison des articles 17 et 20 du Statut, relatifs respectivement au principe de complémentarité et au principe " non bis in idem ", aux termes duquel nul ne peut être jugé deux fois pour le même crime, que la Cour dispose d'une faculté d'appréciation de la recevabilité d'une affaire dont elle et saisie et qui aurait fait l'objet d'une décision nationale d'amnistie.

Si celle-ci intervenait avant la condamnation par une juridiction répressive nationale, le principe de complémentarité et donc la compétence de la Cour s'appliquerait si celle-ci estimait que l'amnistie aurait été prononcée " dans le dessein de soustraire la personne concernée à sa responsabilité pénale ".

Si la loi d'amnistie intervenait après la décision d'une juridiction répressive nationale, la Cour ne pourrait, en se saisissant de l'affaire, faire exception au principe " non bis in idem " de l'article 20 que si la procédure suivie devant la juridiction nationale

- " avait pour but de soustraire la personne concernée à sa responsabilité pénale ", ou

- " n'a pas été menée de manière indépendante ou impartiale (...) mais d'une manière qui (...) démentait l'intention de traduire l'intéressé en justice " (article 20, paragraphe 3).

Ce n'est donc que dans ces circonstances fort exceptionnelles et après une interprétation assez audacieuse de sa part que la Cour pourrait se déclarer compétente et se saisir d'une affaire déjà jugée par une juridiction nationale.

En revanche, dans les cas d'amnisties décidées, avant toute condamnation, pour des crimes relevant de sa compétence, la Cour pourrait plus facilement, en application du principe de complémentarité -et sous réserve qu'elle estime réunis les critères requis-, prendre le relais d'une juridiction nationale.

Cette disposition pourrait cependant, dans certains cas, poser problème dans le cadre de processus de réconciliation nationale engagés par de jeunes et fragiles démocraties. Elle résulte certes d'un principe fort : la gravité, la cruauté, l'inhumanité de certains crimes n'autorisent pas que ceux-ci fassent l'objet de l'oubli. Ils imposent au contraire que justice soit faite, quel que soit le temps écoulé depuis leur commission ou le territoire sur lequel ils ont été perpétrés. En fait c'est le refus de l'impunité qui se trouve ici affirmé, quand bien même un Etat partie, dans le cadre d'une démarche politique indépendante, et pour de mauvaises raisons, en déciderait autrement.

Cependant, toutes les amnisties ne relèvent pas nécessairement de mauvaises raisons.

Plusieurs pays ont tenté, et certains y sont parvenus, de passer d'un régime de dictature, de violences politiques et d'absence de libertés fondamentales à une démocratie, en concluant une sorte de pacte préalable, prévoyant de ne pas poursuivre les responsables de la dictature, en échange de leur retrait politique et de la mise en place, dans les meilleurs délais, d'un Etat de droit. Vécue et acceptée dans un premier temps comme la seule voie possible pour remettre un pays sur la voie de la démocratie, cette démarche ne saurait à l'évidence conduire à l'oubli des souffrances endurées. Comme l'a rappelé le professeur Bettati devant votre commission, il ne peut y avoir de réconciliation nationale durable sans justice, celle-ci étant la voie obligée pour établir, aux yeux de tous, la vérité sur une période douloureuse de l'histoire du pays et sur ceux qui en ont été les instigateurs.

Cela étant, le travail de réconciliation choisi, par exemple, par l'Afrique du Sud conduit à réexaminer ce rapport, difficile, entre paix et justice. Une commission spécifique dont l'intitulé même, " vérité et réconciliation ", démontrait l'ambition de concilier l'inconciliable, est parvenue à obtenir des aveux, des repentirs, à élucider des crimes ou des disparitions, à identifier des responsables d'actes odieux, répondant ainsi à certaines des aspirations essentielles des victimes. Ce faisant, cette démarche s'est inscrite hors de toute procédure judiciaire, stricto sensu, une instance ad hoc ayant par ailleurs, dans le cadre de cette commission, à traiter des demandes d'amnistie.

La Constitution sud-africaine intérimaire de 1993 avait en effet prévu que " afin de progresser sur la voie de la réconciliation et de la reconstruction, l'amnistie sera accordée pour les actes, les omissions ou les délits liés à des objectifs politiques et commis dans le cadre des conflits passés ". Il existe ", précisait également le texte " un besoin de réconciliation mais non de vengeance, un besoin de réparation mais non de représailles (...) ". C'est ce document qui a servi de base à la constitution de la Commission vérité et réconciliation, dont le rapport a été rendu public en 1998. Sa commission d'amnistie a proposé d'amnistier -sous certaines conditions- tous les actes illicites commis à des fins politiques entre le 1er mars 1960 et le 10 mai 1994. En décembre 1998, sur 5 111 cas examinés, la Commission avait accordé, totalement ou partiellement, 240 amnisties .

Pour préserver ce type de situations, le Statut comporte à l'article 53, § 2 c) une disposition qui ouvre au Procureur la faculté de ne pas ouvrir une enquêteparce que poursuivre ne servirait pas les intérêts de la justice compte tenu de toutes les circonstances, y compris la gravité du crime, les intérêts des victimes (...).

Cette disposition, qui confie au Procureur une marge d'appréciation, plus politique que judiciaire, de l'opportunité de poursuivre, devra être de nature à ne pas empêcher, à l'avenir, la mise en place de telles démarches de réconciliation qui sont souvent des étapes indispensables vers la démocratisation.

- Enfin, une troisième limitation à la souveraineté des Etats peut intervenir dans le cadre d'une saisine de la Cour par le Conseil de sécurité.

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