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12 avril 1999 : La Cour pénale internationale ( rapport d'information )

 

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B. LE RÔLE DU CONSEIL DE SÉCURITÉ SUR LE FONCTIONNEMENT DE LA COUR PÉNALE INTERNATIONALE

Le principe d'une juridiction universelle indépendante s'est souvent heurtée à la structure même de la société internationale, fondée sur la souveraineté étatique. C'est cette dernière qui a servi de fondement à l'organisation de la société internationale, aujourd'hui incarnée par l'Organisation des Nations unies. Comme l'a rappelé M. de Montbrial devant notre Commission, le terme de " société " convient mieux en l'espèce que celui de "communauté ", celle-ci impliquant un lien " affectif " entre ses membres, celle-là se bornant surtout à la prise en compte " d'intérêts " communs. Or si une justice indépendante peut, dans un système démocratique, émaner d'une communauté nationale, il lui est singulièrement plus difficile de le faire, à l'identique, au niveau d'une société composée d'entités souveraines que des intérêts peuvent, tour à tour, rapprocher ou séparer.

La création d'une instance judiciaire internationale a toujours été confrontée à cette difficulté. La Cour internationale de justice elle-même, organe judiciaire de l'ONU, en est un premier exemple : elle ne peut concerner que les Etats qui ont accepté sa création et sa juridiction, sachant qu'une soixantaine d'entre eux -dont la France et les Etats-Unis- ont, par déclaration, précisé qu'ils n'acceptaient plus a priori -après des décisions de la Cour qu'ils avaient contestées-, sa juridiction obligatoire...

La Cour pénale internationale reflète cette contradiction, tant par certaines dispositions de son statut que par les conditions qui ont entouré sa négociation. Conçue pour transcender les blocages que pourraient poser certains Etats à la mise en jugement d'auteurs de crimes particulièrement odieux, elle n'en doit pas moins recourir, pour être efficace, à leur coopération. Surtout, le Conseil de sécurité des Nations unies, qui incarne cette souveraineté des Etats et la prééminence de certains d'entre eux, et que certains des promoteurs de la Cour entendaient contourner, tient un rôle non négligeable dans le dispositif final.

Le statut de la Cour pénale internationale reconnaît au Conseil de Sécurité un double rôle : il peut tout d'abord la saisir, ce qui confère d'ailleurs à la Cour une compétence accrue par rapport aux autres cas de saisine. Il peut enfin suspendre les enquêtes et les poursuites qu'elle serait en train de conduire.

1. La saisine, par le Conseil de sécurité, de la Cour pénale internationale, confère à celle-ci des pouvoirs importants

L'article 13 du Statut précise que " La cour peut exercer sa compétence à l'égard des crimes visés à l'article 513(*), (...) b) si une situation dans laquelle un ou plusieurs de ces crimes paraissent avoir été commis est déférée au Procureur par le Conseil de sécurité agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des Nations unies ". Cette saisine, par le Conseil de sécurité, constitue l'une des trois possibilités de saisine de la Cour, aux côtés de celle reconnue à un Etat partie (article 13a) et au Procureur lui-même (article 13c).

Le Conseil de sécurité ne peut saisir la Cour que dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies, c'est-à-dire " en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression ". Cette faculté de saisine de la Cour par le Conseil présente deux caractéristiques contradictoires : sa mise en oeuvre est aléatoire ; en revanche, elle confère à la Cour des compétences assez étendues.

Aléatoire, la procédure de saisine par le Conseil de sécurité l'est, en premier lieu, en ce que toute résolution du Conseil suppose un vote que peut venir entraver le recours, par l'un des cinq membres permanents, à son droit de veto. Si tel ou tel de ces Etats entend " protéger " un pays où se dérouleraient des crimes relevant de la compétence de la Cour pénale internationale, la saisine de celle-ci s'avérerait vite impossible.

En second lieu, la nécessité pour le Conseil de sécurité de se placer dans le cadre du chapitre VII suppose qu'au préalable le Conseil ait constaté " une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d'agression ". Or cette constatation ne va pas de soi, dans les hypothèses de commission de crimes relevant de la compétence de la Cour, si celles-ci interviennent dans le cas de conflits armés non internationaux ou dans le cadre d'une répression, purement interne, conduite par le gouvernement d'un Etat contre un groupe ou des membres d'un groupe, ethnique ou religieux. Certes, le Conseil de sécurité a souvent considéré que des conflits, apparemment internes, pouvaient constituer une menace contre la paix : Rwanda, Haïti, Angola, Somalie, Afghanistan... Toutefois, dans chaque cas pouvait-il s'appuyer sur des risques d'extension internationale de conflits, liés à des mouvements de réfugiés, à des situations humanitaires dramatiques, à des perspectives de destruction d'un Etat mettant en péril son intégrité territoriale, etc... Il reste que, hors ces cas extrêmes , bien des situations internes peuvent demeurer hors du champ de compétence que le Conseil de sécurité peut s'assigner. La situation en Algérie, le comportement dictatorial de tel ou tel dirigeant recourant à une répression brutale et systématique de ses opposants, par la torture ou les disparitions, ne font pas ou n'ont pas fait l'objet d'actions spécifiques du conseil de sécurité dans le cadre du chapitre VII. De telles situations ne seraient donc pas susceptibles d'entraîner la saisine de la Cour par le Conseil de sécurité. On peut également rappeler, à cet égard, que l'implication de l'ONU au Cambodge a bien davantage résulté, dans un premier temps, de la volonté de la Communauté internationale de sanctionner l'invasion vietnamienne du territoire cambodgien, condamnée par elle comme acte d'agression, que de mettre un terme au crime de génocide perpétré par les dirigeants khmers rouges que, pourtant, l'agression vietnamienne contribua à faire cesser.

Cet aspect aléatoire de la saisine de la Cour par le Conseil de sécurité est d'autant plus regrettable qu'elle est de nature à conférer à la Cour des compétences que ne permettent pas les deux autres modalités de saisine et de lui conférer une meilleure universalité.

En effet, la saisine de la Cour pénale internationale, soit par un Etat partie, soit par le Procureur de la Cour, suppose que soit Partie au Traité (article 12) les deux ou l'un seulement des deux Etats suivants :

- " l'Etat sur le territoire duquel le comportement en cause14(*) s'est produit ou, si le crime a été commis à bord d'un navire ou d'un aéronef portant pavillon ou l'immatriculation de l'Etat en question  " ;

- ou " l'Etat dont la personne accusée de crime est un national ".

Il ressort de cet article 12§2 du Statut que ces conditions restrictives ne sont pas nécessaires lorsque c'est le Conseil de sécurité qui est l'auteur de la saisine. Cela signifie donc, a contrario, que le Conseil peut saisir la Cour de crimes survenus sur le territoire d'un Etat non partie ou commis par les ressortissants d'un tel Etat. L'extension des compétences de la Cour en une telle occurrence est considérable, puisqu'elle exclurait tout risque d'impunité du ou des auteurs de crimes selon qu'ils auraient eu pour théâtre de leurs agissements, ou pour nationalité, respectivement celui ou celle d'un Etat qui aurait refusé la juridiction de la Cour pénale internationale.

Au demeurant cette disposition est logique : si le Conseil de sécurité a agi, ou s'apprête à agir dans le cadre du chapitre VII de la charte, le recours à la Cour pénale accompagnera vraisemblablement une action de rétablissement ou de maintien de la paix engagée ou projetée. A cet égard, les compétences de la Cour s'apparenteraient davantage à celles reconnues aux tribunaux spéciaux ou ad hoc créés par voie résolutoire par le Conseil de sécurité -qui crée alors une obligation pour tous les Etats- pour juger les auteurs de crimes commis en Yougoslavie ou au Rwanda.

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