Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir

N° 328

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Rapport remis à Monsieur le Président du Sénat le 28 avril 1999

Dépôt publié au Journal officiel du 29 avril 1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 29 avril 1999

RAPPORT

de la commission d'enquête (1) sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements d'enseignement du second degré ainsi que de ceux des services centraux et extérieurs des ministères de l' éducation nationale et de l 'agriculture , pour l'enseignement agricole, créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 5 novembre 1998,

TOME I : rapport et annexes

Président

M. Adrien GOUTEYRON

Rapporteur

M Francis GRIGNON

Rapporteurs adjoints

MM. Jean-Claude CARLE et André VALLET,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Arthuis, Jean Bernadaux, Gérard Braun, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Xavier Darcos, Philippe Darniche, Christian Demuynck, Mme Dinah Derycke, MM. Claude Domeizel, Jean-Léonce Dupont, Adrien Gouteyron, Francis Grignon, Jean-Philippe Lachenaud, Serge Lagauche, Jacques Legendre, Mme Hélène Luc, MM. Jacques Mahéas, Pierre Martin, Jacques Valade, André Vallet.

Voir les numéros :

Sénat : 30 , 46 , 52 et T.A. 12 (1998-1999).

Enseignement.

GLOSSAIRE DES SIGLES

ATOS	Personnel administratif, technicien, ouvrier et de service
BEP	Brevet d'études professionnelles
BTS	Brevet de technicien supérieur
CAP	Certificat d'aptitude professionnel
CAPES	Certificat d'aptitude au professorat de l'enseignement du second degré
CAPN	Commission administrative paritaire nationale
CNED	Centre national d'enseignement à distance
CPGE	Classe préparatoire aux grandes écoles
DATAR	Délégation à l'aménagement du territoire
DIE	Dépense intérieure d'éducation
DOM	Département d'outre-mer
DUT	Diplôme universitaire de technologie
EMI	Enquête masse indiciaire
EPS	Education physique et sportive
ETP	Equivalent temps plein
FEN	Fédération de l'éducation nationale
FPMA	Formation paritaire mixte
FPMN	Formation paritaire mixte nationale
FSU	Fédération syndicale universitaire de l'enseignement
HSA	Heure supplémentaire année
HSE	Heure supplémentaire effective
HSS	Heure supplémentaire spécifique
IA-DSDEN	Inspecteur d'académie, directeur des services départementaux de l'éducation nationale
IEN	Inspecteur de l'éducation nationale
IGAEN	Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale
IGEN	Inspection générale de l'éducation nationale
IPR-IA	Inspecteur pédagogique régional, inspecteur d'académie
ISSR	Indemnité de sujétions spéciales de remplacement
IUFM	Institut universitaire de formation des maîtres
MA	Maître auxiliaire
MAD	Mise à disposition
MAFPEN	Mission académique à la formation des personnels de l'éducation nationale
MGEN	Mutuelle générale de l'éducation nationale
OCDE	Organisation de coopération et de développement économique
PEGC	Professeur d'enseignement général des collèges
PIB	Produit intérieur brut
PLP	Professeur de lycée professionnel
PLP 2	Professeur de lycée professionnel de deuxième grade
REP	Réseau d'éducation prioritaire
RPI	Regroupement pédagogique intercommunal
SNALC	Syndicat national des lycées et collèges
SNES	Syndicat national de l'enseignement secondaire
SNUIPP	Syndicat national unitaire des instituteurs, professeurs d'école et PEGC
STAPS	Sciences et techniques des activités physiques et sportives
STS	Section de technicien supérieur
TA	Titulaire académique
TR	Titulaire remplaçant
ZEP	Zone d'éducation prioritaire
ZIL	Zone d'intervention localisée

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

A l'initiative des présidents des quatre groupes de sa majorité et du président de sa commission des affaires culturelles, le Sénat a constitué le 5 novembre 1998 une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements du second degré ainsi que de ceux des services centraux et extérieurs des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture, pour l'enseignement agricole.

Cette commission a été créée dans un contexte de forte mobilisation des lycéens qui manifestaient contre les conditions dans lesquelles s'était effectuée la rentrée de 1998, et alors que se déroulait dans le même temps la discussion budgétaire du projet de loi de finances pour 1999 qui prévoyait, encore une fois, une augmentation substantielle des crédits de l'éducation nationale.

Compte tenu de ce contexte, et des dysfonctionnements qui se répétaient lors de chaque rentrée scolaire, il était légitime que le Sénat se penche sur la gestion des personnels de l'éducation nationale qui représentent, il convient de le rappeler, la moitié des effectifs de la fonction publique, et qui sont chargés d'encadrer une population scolaire en forte décroissance, appelée à se poursuivre du fait de l'évolution démographique.

Dans le même temps, étaient évoqués, notamment par le ministre, le problème des classes sans enseignants, des enseignants sans classe, la gestion trop centralisée des affectations dans le second degré, les pertes en lignes qui résulteraient de mises à disposition, de détachements, de décharges au profit d'organismes divers, lesquelles hypothéqueraient de manière non négligeable les moyens mis à la disposition de l'éducation nationale.

Bref, il fallait y voir clair et la création de la commission d'enquête par le Sénat apparaissait légitime et opportune.

Son président tient à rappeler à titre liminaire que cette commission n'a aucunement été inspirée par une quelconque suspicion à l'égard des personnels de l'éducation nationale qui, dans leur immense majorité, effectuent leur tâche avec compétence, enthousiasme et dévouement, qu'il s'agisse des enseignants ou des chefs d'établissement, dans des conditions malheureusement de plus en plus difficiles, ou à l'égard du ministre actuel qui a largement hérité d'une situation antérieure où prévalait la " peur de manquer " en terme de moyens, alors que se poursuivait inexorablement le mouvement de massification de l'enseignement secondaire et qu'était constatée une certaine désaffection des étudiants à l'égard des concours.

Il convient également de rappeler que le Sénat, en examinant la proposition de résolution tendant à créer cette commission d'enquête, a substantiellement élargi son champ d'investigation : aux personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale ont été ajoutés, comme l'indique un intitulé quelque peu indigeste, ceux des " services centraux et extérieurs des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture, pour l'enseignement agricole ", l'enseignement privé " sous contrat " entrant également dans le champ de l'enquête.

Parvenue au terme de ses six mois d'existence légale, la commission d'enquête n'a pas la prétention d'avoir exploré toutes les dimensions de la commande qui lui a été passée.

En dépit de quelque quarante auditions qui ont représenté autant d'heures d'investigation, de douze déplacements dans diverses académies, dont quatre d'outre-mer, la commission d'enquête n'a pas été en mesure de réserver la part qui leur revenait à certaines composantes essentielles de notre système éducatif.

Elle regrette ainsi de ne pas avoir eu la possibilité d'entendre les associations de parents d'élèves, l'ensemble des organisations syndicales et notamment celles représentant les personnels non enseignants ainsi que la totalité des composantes de l'enseignement privé et de l'enseignement agricole.

Il reste que ses déplacements dans les rectorats, les écoles et les établissements scolaires, ainsi qu'à la " centrale " de la rue de Grenelle lui ont permis de rencontrer les principaux acteurs du système éducatif et de se faire communiquer les documents indispensables à son information.

La commission d'enquête tient naturellement à remercier l'ensemble de ses interlocuteurs pour leur disponibilité et pour les conditions dans lesquelles se sont déroulées ses investigations. Elle a même noté l'intérêt que suscitaient ses déplacements au sein d'académies ou d'établissements qui n'ont pas pour habitude de recevoir une délégation de la représentation nationale : nul doute que cette enquête a permis de resserrer des liens qui sont parfois trop distendus entre le Parlement et l'école et de réduire peut-être des incompréhensions réciproques.

A l'issue de ce voyage au sein du système scolaire, et sans déflorer le contenu des développements ci-après, quelles sont les observations générales qui ont pu être retirées par la commission d'enquête sur la gestion de l'éducation nationale ?

Elle tient d'abord à faire litière de certaines idées reçues : s'agissant d'une administration qui a été présentée par le ministre comme un gigantesque éléphant fossile de l'ère quaternaire, la commission a pu constater que les effectifs de la " centrale " avaient été considérablement " dégraissés " depuis quelques années, que les échelons déconcentrés étaient loin d'être pléthoriques et pêchaient plutôt par certaines insuffisances, sur le plan statistique et informatique notamment, et que ce relatif sous-encadrement au niveau quantitatif et aussi qualitatif, risquait de ne pas faciliter la mise en oeuvre de certaines réformes pourtant indispensables, comme la déconcentration du " mouvement " et la mise en place du contrôle local des emplois.

Par ailleurs, si elle a effectivement constaté une centralisation excessive de l'éducation nationale, la commission a aussi observé que cette réalité, contrairement aux idées reçues, s'accompagnait d'une forte déconcentration au niveau des rectorats, voire des établissements, où se prennent des décisions individuelles concernant les personnels qui ont des incidences budgétaires immédiates, ou à terme, fort coûteuses.

A cette occasion, elle a pu noter, en le regrettant, que l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement était en partie vidée de son sens et qu'une " alchimie mystérieuse ", comme l'a qualifiée un de ses interlocuteurs, permettait de dépasser assez largement sur le terrain le nombre d'emplois budgétaires votés en loi de finances.

La commission d'enquête a ainsi observé dans les académies, au-delà de l'utilisation des enseignants titulaires, un recours trop important à des variables d'ajustement qui s'explique certes, par une excessive spécialisation disciplinaire dans le second degré, le foisonnement des options dans les lycées, le calibrage approximatif des concours, les rigidités statutaires diverses, les imperfections d'un système de remplacement, mais aussi il faut bien le dire, par des raisons de commodité de gestion.

Si certaines de ces variables apparaissent indispensables pour assurer le " bouclage final " des rentrées scolaires -heures supplémentaires, maîtres auxiliaires, vacataires, voire aides éducateurs...- il conviendrait dans l'avenir que leur usage soit limité strictement à ce qui est nécessaire et qu'un aménagement réaliste du service des enseignants titulaires permette de les réduire.

Outre leurs incidences budgétaires immédiates déjà relevées, l'usage excessif de certaines de ces variables risque de se traduire à terme par une consolidation coûteuse de ces personnels non titulaires et conduit, en outre, l'éducation nationale à " surcalibrer " les concours de recrutement traditionnels afin de ne pas pénaliser les étudiants qui se destinent, par la voie normale, à l'enseignement.

Par ailleurs, la commission d'enquête a pu constater lors de ses déplacements que la gestion de la diversité des élèves et des violences scolaires, absorbait une part considérable du temps et de l'énergie des gestionnaires, tant au niveau des rectorats qu'à celui des équipes de direction des établissements, sans parler des enseignants, et que ce phénomène n'était pas sans incidences sur la gestion des personnels.

Au total, la commission d'enquête n'a pas souhaité mettre l'accent sur telle ou telle situation anormale qui aurait été constatée au cours de ses travaux et elle tient à souligner la qualité, l'intégrité, le sens du service public des interlocuteurs gestionnaires qu'elle a été conduite à rencontrer.

Elle se doit cependant de relever un certain nombre de comportements et de pratiques, dus pour une large part à la dimension du système éducatif, à ses rigidités et à son histoire, qui se traduisent par des gaspillages et des pertes en ligne non négligeables pour un budget de quelque 300 milliards de francs affectés chaque année au fonctionnement de l'enseignement scolaire :

- des surnombres évalués à 10 000 enseignants : leur coût annuel peut être estimé à 3 milliards de francs ; cette masse ne représente, certes que 1 % du budget de l'enseignement scolaire, mais peut aussi être comparée au budget d'un département important comme celui, par exemple, de la Haute-Savoie ;

- un volant d'heures supplémentaires disproportionné : les heures supplémentaires représentent actuellement l'équivalent de près de 39 000 postes, soit environ 10 % des effectifs enseignants du second degré, cette dotation étant manifestement très supérieure aux besoins.

Si les heures supplémentaires restent indispensables pour procéder aux derniers ajustements disciplinaires frictionnels lors de chaque rentrée, elles ne sauraient constituer un outil habituel de gestion au niveau des rectorats et des établissements, d'autant que l'utilisation de cette variable est insuffisamment contrôlée ;

- un système d'options au lycée, coûteux et détourné de sa vocation : un recteur a fait observer à la commission qu'un élève entrant en classe de seconde bénéficiait aujourd'hui de quelque 130 combinaisons par le jeu des options, que ce système était détourné de sa fonction par les familles averties, et avec la complicité des proviseurs, pour tourner la sectorisation, qu'il se traduisait par des classes de quelques élèves dans certaines disciplines rares et qu'il était à l'origine d'une véritable ségrégation entre les établissements, donc entre les élèves ;

- un volant de décharges syndicales totales ou partielles non négligeable : ces décharges " réglementaires " représentent ainsi quelque 1 518 postes en équivalent temps plein qui concernent au total, environ 7 000 agents.

Sans remettre en cause le principe du paritarisme dans l'éducation nationale, la commission ne peut que s'inquiéter à cet égard des incidences éventuelles de la déconcentration du mouvement qui risque de renforcer encore davantage cette cogestion et de retirer, en conséquence, encore plus d'enseignants de leur classe au titre de nouvelles décharges syndicales.

D'après les informations qu'elle a pu recueillir, la cogestion paritaire des personnels au niveau central monopoliserait actuellement, à elle seule, 220 enseignants pendant une période de deux mois ;

- une académie " virtuelle ", celle des détachés : si la France métropolitaine et d'outre-mer est constituée de trente académies, la commission d'enquête a pu en recenser une trente et unième, en fait la division de la gestion des personnels non affectés en académie , relevant de la direction des personnels enseignants, qui est chargée de gérer quelque 15 000 enseignants détachés ;

- des mises à disposition décidées, maintenues ou retirées avec un certain arbitraire : officiellement, 1.150 enseignants sont mis à la disposition d'organismes les plus divers n'ayant parfois qu'un lointain rapport avec l'éducation nationale, ou ayant perdu de leur vocation initiale ; la commission a par ailleurs constaté que certaines de ces mises à disposition étaient parfois retirées de manière arbitraire à des organismes ayant un lien évident avec le système éducatif : elle s'est ainsi étonnée que la société des agrégés qui bénéficiait depuis trente ans d'une unique mise à disposition se la voit retirée alors que d'autres organismes conservent plusieurs centaines d'enseignants mis à disposition pour une longue durée.

On lui a également signalé que certains enseignants cumulaient des décharges de service complètes et des heures supplémentaires qu'ils n'étaient évidemment pas en mesure d'assurer. Sur un plan général la commission d'enquête observe que l'éducation nationale continue d'être en raison de ses effectifs, la " vache à lait " des autres administrations et d'organismes les plus divers ;

- une rente démographique négligée : la commission a pu constater que depuis vingt ans, le nombre des enseignants avait augmenté de 40 % alors que les effectifs d'élèves n'avaient progressé que de 17 % et que les recrutements par concours effectués au cours des trois dernières années ont été encore supérieurs de 30 % aux besoins, sans que cette évolution ait été assortie d'une politique plus qualitative ;

- des recrutements illicites de maîtres auxiliaires : en dépit de l'interdiction posée par le ministre de recruter de nouveaux maîtres auxiliaires, à la suite du réemploi massif de ces personnels non titulaires à la rentrée 1997, les rectorats ont procédé à environ 1 400 embauches nouvelles en deux ans ; sur un volant subsistant de 21 000 maîtres auxiliaires à la dernière rentrée, qui doit être rapporté aux 3 000 supports budgétaires vacants, 7 à 8 000 ont plus de dix ans d'ancienneté, ce qui a conduit la commission à s'interroger sur leur volonté ou leur capacité à passer les concours qui leur sont réservés ; par ailleurs, l'enseignement professionnel fonctionne avec un pourcentage anormalement élevé de maîtres auxiliaires puisqu'il utilise 10 % d'enseignants non titulaires ;

- des titulaires en état d'apesanteur : l'éducation nationale dispose d'un stock de 41 000 titulaires académiques sans affectation stable, qui sont affectés provisoirement sur des postes non pourvus par le " mouvement " et à des remplacements.

Dans la pratique, de nombreux enseignants sont ainsi affectés sans support budgétaire, rétribués sur des regroupements d'heures supplémentaires, et certains sont affectés à des tâches autres que d'enseignement ou sont même parfois rémunérés à plein temps pour un service partiel ;

- une méconnaissance préoccupante des effectifs enseignants : la commission a noté que l'éducation nationale appréhendait de manière très imparfaite le nombre de ses personnels à un instant donné ; la non compatibilité du système informatique de paye des trésoreries générales de région, avec celui des rectorats, établi lui sur des critères pédagogiques et fonctionnels par poste, ne permet actuellement d'effectuer un contrôle national des emplois qu'a posteriori.

D'après les indications qui ont été communiquées à la commission, il existerait par exemple un écart de 15 % entre les emplois budgétaires d'agrégés et leur effectif réel sur le terrain.

Enfin, s'agissant de l'objet principal de la commande qui lui a été passée, c'est-à-dire le nombre précis de personnels de l'éducation nationale en situation de détachement, de mise à disposition ou bénéficiant de décharges de service, les chiffres cités par la commission d'enquête ont été obtenus par le recoupement des informations fournies tant par les personnes qu'elle a entendues que par les réponses apportées par les académies à ses questions écrites. Ces chiffres sont donc à considérer avec prudence et ne revêtent qu'une valeur indicative.

Plus profondément, cette incertitude résulte du décalage important existant entre, d'une part, les données issues de l'application du statut de la fonction publique ou des textes réglementaires, et, d'autre part, les chiffres tels qu'ils rendent compte de pratiques parfois éloignées de ces textes. Le cas des décharges syndicales est une bonne illustration de ce phénomène. Les personnes bénéficiant d'une décharge syndicale sont comptabilisées par le ministère, mais ces chiffres ne prennent en considération ni les autorisations spéciales d'absence, ni les absences suscitées par les multiples réunions paritaires.

La commission d'enquête estime indispensable de gérer l'ensemble des personnels de l'éducation nationale dans la transparence la plus grande . Il s'agit moins pour elle de porter un jugement sur l'opportunité de l'existence d'enseignants ne se trouvant pas devant les élèves, que de dénoncer l'obscurité de la gestion de ce type de personnels. Des règles dérogatoires peuvent être nécessaires au fonctionnement du système éducatif, mais des règles arbitraires ne peuvent que lui être préjudiciables.

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LES TRAVAUX DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE

• Les étapes de la constitution de la commission d'enquête

- La présente commission d'enquête a été créée par le Sénat à la suite du dépôt le 21 octobre 1998, d'une proposition de résolution n° 30 (1998-1999), présentée par MM. Jean Arthuis, Guy Cabanel, Henri de Raincourt, Josselin de Rohan et Adrien Gouteyron, " visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels enseignants et non enseignants de l'éducation nationale ".

- Au cours de sa réunion du 3 novembre 1998, la commission des affaires culturelles, sur la proposition de son rapporteur, M. Jean Bernadaux, remplacé par M. André Bohl, a accepté de mettre en place cette commission d'enquête en modifiant toutefois son intitulé afin de limiter ses investigations aux seuls personnels de l'enseignement scolaire, enseignants et non enseignants et en excluant les personnels relevant de l'enseignement supérieur. Elle a modifié en conséquence son intitulé qui était ainsi rédigé : proposition de résolution visant à créer une commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements d'enseignement du second degré.

- Dans le même temps, la commission des lois, sur proposition de son rapporteur, M. Pierre Fauchon, dans un avis n° 52 (1998-1999) a estimé que la proposition de résolution soumise à l'examen du Sénat n'était pas contraire aux dispositions de l'article 6 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958.

- Dans sa séance publique du 5 novembre 1998, le Sénat a adopté, sur le rapport de M. Jean Bernadaux (n° 46, 1998-1999), la proposition de résolution en élargissant le champ d'investigation de la commission d'enquête aux services centraux et extérieurs des ministères de l'éducation nationale et de l'agriculture pour l'enseignement agricole , l'intitulé englobant donc l'enseignement privé mais excluant l'enseignement supérieur.

- Lors de sa réunion constitutive du 19 novembre 1998, la commission d'enquête a procédé à la nomination de son bureau et a adopté le principe d'une désignation ultérieure de deux rapporteurs adjoints.

- Son bureau s'est réuni le 25 novembre 1998 pour arrêter le programme de ses travaux.

- La commission a ratifié les grandes lignes de ce programme, et désigné ses deux rapporteurs adjoints au cours de sa réunion du 9 décembre 1998 avant de procéder à ses premières auditions.

Elle a également décidé le principe de la publicité de ses travaux qui a été mise en oeuvre dès sa réunion du 16 décembre 1998, conformément à l'article 6, paragraphe IV de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 modifié, sur le fonctionnement des assemblées parlementaires.

• Les auditions de la commission d'enquête

Du 9 décembre 1998 au 24 mars 1999, la commission d'enquête a organisé douze séries d'auditions et convoqué une quarantaine de personnalités spécialisées à un titre ou à un autre dans la gestion des personnels de l'éducation nationale : directeurs actuels ou anciens de l'administration centrale de l'éducation nationale, du budget, de la fonction publique, de l'enseignement agricole, doyen et chef du service des inspections générales, recteurs, responsables d'organisations syndicales, personnalités qualifiées, responsables d'organisations diverses utilisant des personnels de l'éducation nationale, délégué de la DATAR, présidents de la Cour des comptes, directeur du cabinet du Premier ministre... ce programme s'étant achevé par l'audition des trois ministres concernés.

Le bureau de la commission a également entendu la présidente de la société des agrégés.

Il convient de noter que parmi les personnalités convoquées, seules quatre ont demandé à s'exprimer à huis clos ; en conséquence, la presse a été invitée lors de ces auditions à quitter la salle de réunion et leur compte rendu n'a pas été repris dans le bulletin des commissions, ni en annexe du présent rapport.

La commission tient à souligner le parfait déroulement de ces auditions et la disponibilité dont ont su faire preuve ses interlocuteurs.

Elle doit cependant faire observer que la jeune présidente de la fédération indépendante et démocratique lycéenne n'a pas déféré à la convocation qui lui a été envoyée, au mépris des dispositions prévues par le paragraphe III de l'article 6 de l'ordonnance de 1958 précitée. La commission, qui était particulièrement soucieuse de recueillir le témoignage de l'organisation la plus représentative des lycéens s'en est étonnée et lui a fait parvenir un questionnaire détaillé auquel il a été répondu par une note manuscrite en date du 31 mars 1999.

Elle doit également indiquer qu'un seul de ses interlocuteurs a refusé de prêter serment comme le lui enjoignait le dernier alinéa du paragraphe II de l'article 6 de l'ordonnance de 1958 qui ne dispense de serment que les mineurs de seize ans ; il s'agit de M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie qui s'est fondé notamment, de manière quelque peu singulière, sur le principe de la séparation des pouvoirs.

Enfin, les membres du bureau de la commission d'enquête se sont déplacés dans les locaux de la " centrale ", rue de Grenelle, afin de compléter les informations recueillies lors des auditions et en demandant notamment communication d'un certain nombre de documents supplémentaires.

• Les déplacements dans les académies

Outre ces auditions en réunion plénière, la commission d'enquête a effectué, entre le 21 janvier et le 18 mars 1999, douze déplacements dans diverses académies de métropole et d'outre-mer, chaque délégation comportant au moins l'un de ses trois rapporteurs dotés de pouvoirs d'investigation.

Ces déplacements ont concerné les académies de Strasbourg, d'Aix-Marseille, de Lyon, de Grenoble, de Corse, de Paris, de Rennes et de Créteil en métropole, et des académies de Guadeloupe, de Martinique, de Guyane et de La Réunion pour l'outre-mer.

Ils ont permis à la commission de développer des échanges fructueux avec les responsables des rectorats, les inspecteurs d'académie, les services concernés par la gestion de l'enseignement scolaire et de visiter un grand nombre d'écoles et d'établissements d'enseignement général, technique, professionnel et agricole : à cette occasion, les délégations de la commission ont eu la possibilité de s'entretenir avec les équipes de direction et enseignantes, ainsi qu'avec des élèves et de mesurer la motivation de ces personnels -en particulier les chefs d'établissement- qui affrontent chaque jour avec efficacité des difficultés de plus en plus importantes.

Le compte rendu sommaire de ces déplacements, indispensables à l'information de la commission, figure dans le rapport.

• L'initiative parallèle prise par l'Assemblée nationale : de la commission d'enquête à la mission d'information

Parallèlement à la démarche engagée au Sénat, l'Assemblée nationale a été saisie, le 19 octobre 1998, d'une proposition de résolution n° 1140, déposée par MM. Claude Goasguen, Alain Madelin et José Rossi visant à créer une commission d'enquête sur les modalités de gestion des personnels enseignants de l'enseignement secondaire.

Examinée le 25 novembre 1998 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, celle-ci a estimé que la création d'une telle commission d'enquête n'était pas opportune, l'un de ses membres, Mme Marie-Thérèse Boisseau proposant par défaut de créer une mission d'information à caractère pluraliste sur le même thème.

Les conclusions de cette mission d'information, confiée à MM. Jacques Guyard, rapporteur spécial et Yves Durand, rapporteur pour avis sur les crédits de l'enseignement scolaire, ont été présentées le 31 mars 1999 à la commission des finances, de l'économie générale et du plan, et le 7 avril 1999 à la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, soit environ un mois avant les conclusions du Sénat.

La commission d'enquête du Sénat ne verra pas malice dans ce calendrier, même si elle est quelque peu égratignée dans l'introduction du rapport de l'Assemblée nationale.

Jamais la commission d'enquête n'a voulu " jeter la suspicion sur les personnels enseignants " comme l'affirme, dans un esprit quelque peu polémique, le rapport de la mission commune d'information de l'Assemblée nationale sur la gestion des enseignants du second degré. Considérant au contraire que la suspicion trouve sa source dans l'ignorance, la commission d'enquête du Sénat souhaite conforter les enseignants dans la difficile mission qui est la leur, et entend lever le voile sur les dysfonctionnements qui, depuis trop longtemps, entretiennent le malaise de la profession enseignante.

Elle observera aussi que le champ de la mission d'information de nos collègues députés est beaucoup plus étroit que celui retenu par le Sénat -en l'espèce les modalités de gestion des seuls personnels enseignants du second degré- et que les pouvoirs d'investigation des rapporteurs budgétaires, même s'ils sont importants, ne peuvent être comparés à ceux d'une commission d'enquête, qui est certes une structure lourde, mais qui paraît mieux adaptée à l'ampleur d'un tel sujet.

Après avoir pris connaissance de ce court rapport d'information qui reprend de nombreux tableaux et annexes puisés aux sources les plus officielles, la commission d'enquête constate que nombre d'observations de l'Assemblée nationale rejoignent ses préoccupations et que certaines mesures générales préconisées par les députés viennent conforter ses propositions, notamment sur les points suivants :

- l'utilisation de professeurs associés dans les lycées professionnels ;

- le développement d'une bivalence disciplinaire dans les premières années de collège ;

- la réduction du nombre des statuts d'enseignants ;

- l'amélioration des conditions de remplacement ;

- la reconversion des personnels de l'éducation nationale ;

- la gestion prévisionnelle des effectifs.

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Dans les développements ci-après, la commission d'enquête s'attachera à démontrer que les moyens considérables affectés à l'éducation nationale sont gérés sans toute la rigueur nécessaire.

Elle tentera ensuite de recenser les dysfonctionnements qui sont en fait souvent générés par l'éducation nationale elle-même.

Elle soulignera également les rigidités du système scolaire, qui nécessitent un recours excessif à des variables d'ajustement rendant encore plus complexe la gestion de l'éducation nationale.

La commission proposera enfin une série de propositions ordonnées autour de quelques priorités et destinées à améliorer la gestion des personnels qui concourent au fonctionnement du système scolaire.

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