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29 avril 1999 : Enseignants - Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ( rapport de commission d'enquête )

 

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C. DES BESOINS NOUVEAUX

1. La prise en compte de la gestion de l'hétérogénéité

a) La discrimination positive : les zones d'éducation prioritaires (ZEP)

En 1981 et 1982, le gouvernement a décidé de mettre en oeuvre une politique scolaire comportant un volet reposant sur le principe de discrimination positive, en vertu duquel il faut " donner plus à ceux qui ont moins ".

Cette politique d'éducation prioritaire a pour objet, selon la circulaire n° 90-028 du 1er février 1990, de " renforcer l'action éducative dans les zones où les conditions sociales sont telles qu'elles constituent un facteur de risque, voire un obstacle pour la réussite scolaire des enfants et adolescents qui y vivent et donc, à terme, pour leur intégration sociale ".

Elle vise donc à lutter contre l'échec scolaire au sein de zones d'éducation prioritaires (ZEP), prenant acte de l'hétérogénéité croissante des publics scolaires, elle-même reflet des évolutions de la société française.


En 1982, il y avait 355 ZEP. En 1990, année au cours de laquelle la carte des ZEP a été redéfinie par les rectorats et arrêtée pour trois ans puis prorogée d'un an, elles étaient au nombre de 559. A la rentrée 1997, elles étaient 563, dont 26 dans les départements d'outre-mer et 5 dans les territoires d'outre-mer.

Le nombre des ZEP a donc augmenté de près de 60 % en 15 ans.

6.185 établissements sont classés en ZEP : 5.318 écoles, 724 collèges, 106 lycées professionnels et 37 lycées d'enseignement général et technique.

Près de 1,2 million de jeunes y sont scolarisés, soit 11,1 % des effectifs de l'enseignement scolaire, ce qui représente respectivement 12 % et 9,9 % des élèves des écoles publiques et des établissements publics du second degré.

Les académies métropolitaines présentent des situations contrastées : de 5,6 % des écoliers dans l'académie de Rennes à 26,5 % à Paris et 28 % en Corse. Pour les collégiens, les parts vont de 5,4 % dans l'académie de Clermont-Ferrand à 26,2 % dans celle de Rouen. Onze académies ont des écoles ou des collèges en ZEP, mais aucun lycée. Trois départements, le Cantal, la Haute-Loire et la Lozère n'ont aucun établissement classé en ZEP. Quant aux DOM, ils scolarisent en ZEP 20 % des élèves, soit une proportion double de celle de la France métropolitaine. En Guyane, 50 % des élèves et plus de 50% des collégiens sont concernés.

La part des écoliers et des collégiens en ZEP augmente avec l'urbanisation : 2,8 % des élèves des écoles publiques rurales mais 21,5 % de celles des unités urbaines de 100.000 à 200.000 habitants. Pour les collégiens, ces parts sont respectivement de 4,9 % et 23,8 %. La population des ZEP est donc concentrée en majorité dans les grands centres urbains : seulement 10 % des élèves de ZEP (contre 30 % des élèves hors ZEP) sont dans des petites villes, de moins de 10.000 habitants.

La population scolaire fréquentant les ZEP est caractérisée par son appartenance à des catégories socialement défavorisées. Dans les collèges situés en ZEP, la proportion d'enfants d'ouvriers et d'inactifs dépasse en moyenne 60 % ; il est rare que cette proportion descende en-dessous de 40 %, qui est la situation moyenne des collèges situés hors ZEP. Dans près de 25 % des collèges de ZEP, cette proportion est supérieure à 75 %. La proportion d'élèves fréquentant la cantine est deux fois moins élevée en ZEP (30,5 %) que hors ZEP.

Par ailleurs, le nombre d'élèves par classe est plus faible pour les écoles en ZEP que pour l'ensemble des écoles. Si la baisse de la taille moyenne des classes est générale, elle a été plus rapide en ZEP. Cette évolution est donc favorable.

En effet, les établissements scolaires classés en ZEP bénéficient de moyens en personnels renforcés afin de limiter le nombre d'élèves par classe. C'est l'application même du principe de discrimination positive.

Le gouvernement a récemment décidé de mettre en place un plan de relance de la politique d'éducation prioritaire, dont les grands axes ont été présentés au conseil des ministres du 14 janvier 1998, et débattus lors des forums académiques puis des assises nationales de Rouen des 4 et 5 juin 1998.

L'objectif est de redessiner une carte établie en 1983 et révisée globalement en 1989 et qui ne correspond plus aux réalités sociales mais aussi, par la création de réseaux d'éducation prioritaires (REP) et la signature de contrats de réussite, d'apporter une réponse en termes de moyens pour améliorer les résultats scolaires des élèves. La carte des ZEP sera revue par chaque recteur à partir de critères socio-économiques. Les critères de réussite scolaire ne devraient pas être pris en compte dans la réforme afin de ne pas pénaliser les établissements : l'amélioration des résultats des élèves sera donc sans incidence sur le classement en ZEP de l'établissement.

Ce dernier point suscite l'interrogation de votre commission d'enquête. En effet, ne pas tenir compte des critères de réussite scolaire, n'est-ce pas se priver des moyens d'une analyse qualitative du dispositif mis en place en 1982 ? La discrimination positive vise à satisfaire des objectifs reposant sur l'équité, mais peut aussi constituer un facteur de rigidité en ce sens où elle engendre un effet de cliquet : il est possible pour un établissement d'être classé en ZEP, il lui est en revanche beaucoup plus difficile de sortir du dispositif. Des pressions de toutes sortes s'exercent pour que l'établissement considéré continue de bénéficier des conditions de travail plus favorables en vigueur dans les ZEP. Pourtant, la réussite du dispositif ne devrait-elle pas se mesurer au taux de sortie - au " déclassement " - des établissements ? Classer un nombre croissant d'établissements en ZEP n'est-ce pas faire reposer la politique scolaire sur le postulat de l'échec ? Une ZEP qui réussit devrait être une ZEP qui disparaît.

En effet, la circulaire du 1er février 1990 précitée dispose que l'objectif premier de cette politique est " d'obtenir une amélioration significative des résultats scolaires des élèves, notamment des plus défavorisés ". Dès lors qu'on tend à en accroître le nombre, n'est-ce pas reconnaître l'extension de l'échec scolaire ?

Votre commission d'enquête est attachée à la politique scolaire prioritaire. C'est pourquoi elle estime indispensable de la conforter dans sa mission originelle, qui est de sortir les élèves de l'échec scolaire.

Dans ces conditions, quel bilan peut-on dresser de plus de quinze années de politique d'éducation prioritaire ? Assurément, il est mitigé.


Le tableau ci-dessous rappelle le pourcentage de réussite en français et en mathématiques à l'évaluation en CE2 et en 6ème depuis 1991, en établissant une comparaison entre les établissements classés en ZEP et ceux qui ne le sont pas.



Le constat est clair : les élèves en ZEP ont, en moyenne, de moins bons résultats aux évaluations nationales, tant en français qu'en mathématiques, environ 11 points d'écart en CE2 et 5 points en 6ème dans chacune de ces deux disciplines. Surtout, il ne semble pas que cet écart se réduise avec le temps.

Une analyse plus fine montre que la réussite scolaire diffère selon la durée de fréquentation de l'école maternelle : plus l'entrée en maternelle est précoce, meilleurs sont les résultats. Les efforts entrepris en ZEP pour scolariser les enfants dès l'âge de 2 ans sont donc bénéfiques. Il faut toutefois constater que les élèves de ZEP parviennent en 6ème plus souvent avec retard : 10 % d'entre eux ont plus de 12 ans, contre 6 % hors ZEP, mais cette proportion a suivi la tendance générale et a fortement baissé, en liaison avec la chute des redoublements en primaire.

A l'issue du collège, les trajectoires des élèves en ZEP et hors ZEP sont assez différenciées : les élèves de 3ème générale de ZEP entrent plus souvent en 2nde professionnelle. En revanche, les élèves des classes technologiques ont des trajectoires semblables en ZEP et hors ZEP ; 88 % parviennent après une 3ème technologique en 2nde professionnelle.

Les moyens attribués aux ZEP ne parviennent qu'imparfaitement à rétablir l'égalité des chances à l'école et à rehausser le niveau scolaire des élèves à celui constaté hors ZEP. Les enseignants en ZEP travaillent toutefois dans des conditions souvent très difficiles, et la qualité de leur travail doit être soulignée.

Votre commission d'enquête regrette vivement que le coût induit par la nécessaire prise en considération de l'hétérogénéité sociale ne soit que partiellement connu.

Le coût du système indemnitaire dont bénéficient les personnels affectés en ZEP est relativement bien identifié. Ce dispositif indemnitaire comprend trois volets :

- l'indemnité de sujétions spéciales ZEP : prévue par le plan de revalorisation de la fonction enseignante de 1989, elle a été instituée à partir du 1er septembre 1990 en faveur des enseignants exerçant dans les ZEP, et à partir du 1er janvier 1991 en faveur des personnels de direction ; le taux de cette indemnité est indexé sur la valeur du point de la fonction publique et est fixé depuis le 1er avril 1998 à 6.828 francs ; les dotations concernent près de 81.000 personnes, 40.500 dans le premier degré et 40.400 dans le second degré ;

- l'indemnité de suivi et d'orientation des élèves : elle comprend une part fixe de 7.083 francs pour les enseignants du second degré et une part modulable, dont le montant varie entre 5.289 francs et 8.325 francs allouée aux professeurs principaux ;

- une bonification indiciaire variant entre 10 et 30 points selon les fonctions exercées : 30 points pour les personnels enseignants, d'éducation et de documentation titulaires exerçant l'intégralité de leurs obligations de service dans un établissement sensible ou classé en ZEP ; 10 points pour les personnels ATOS et de santé affectés dans un établissement classé en ZEP et 20 points lorsqu'ils sont en établissement sensible ; 8 points pour les assistantes sociales dont le secteur d'intervention comprend au moins un établissement sensible ou classé en ZEP.

M. Jacques Guyard, rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire à l'Assemblée nationale, estime que " le " surcoût " annuel du dispositif ZEP s'élève à 2 milliards de francs ".

Votre commission d'enquête souhaiterait que le coût global des ZEP soit mieux appréhendé et fasse l'objet d'une présentation détaillée lors de l'examen annuel du projet de budget de l'enseignement scolaire par le Parlement.

Le gouvernement pourrait ainsi déposer chaque année, en annexe du projet de loi de finances, un document budgétaire retraçant le coût global du dispositif des ZEP, c'est-à-dire non seulement les crédits alloués au régime indemnitaire des personnels travaillant en ZEP, mais aussi les conséquences budgétaires de la politique scolaire prioritaire en termes d'aménagement des conditions de travail et de gestion des personnels.

Il convient en effet de constater que les coûts des zones d'éducation prioritaires ne sont pas au centre des préoccupations des gestionnaires du système, les actes des assises nationales des ZEP à Rouen, en juin 1998, n'abordant jamais ce sujet, sauf à réclamer des moyens supplémentaires sans qu'une véritable évaluation de l'efficience du dispositif ait été entreprise.

Un " jaune " portant sur le budget de l'enseignement scolaire obligerait le ministère à présenter l'ensemble des crédits affectés aux ZEP et permettrait de mieux informer la représentation nationale des conséquences pratiques de son vote du budget
, comme c'est déjà le cas pour la recherche, et, depuis la loi de finances pour 1999, pour l'enseignement supérieur.

b) Le souci de l'aménagement du territoire : l'école en milieu rural

L'école est aujourd'hui confrontée à des situations extrêmes : d'une part, l'existence de 246 quartiers urbains qui présentent une forte concentration de population mais également de problèmes sociaux, et qui font l'objet de la politique scolaire prioritaire qui vient d'être analysée, et, d'autre part, le dépeuplement et le vieillissement de 425 cantons sur environ 3800.

Or, l'école joue un rôle essentiel en milieu rural : elle constitue souvent le dernier service public présent dans une commune ou un canton isolé. Elle est donc essentielle à l'aménagement du territoire. Cependant, la gestion des personnels sera nécessairement différente, s'il s'agit d'un établissement en milieu rural ou d'un établissement en milieu urbain.

M. Jean-Claude Lebossé, inspecteur général de l'éducation nationale, a remis un rapport à Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à l'enseignement scolaire, sur la présence des établissements scolaires dans les zones rurales isolées. En effet, les pouvoirs publics paraissaient hésitants sur la politique à mener à l'égard des établissements en milieu rural. Il y a d'abord eu un mouvement important de regroupement des écoles et des classes consécutif à l'idée alors avancée selon laquelle les écoles à classe unique étaient source d'échec scolaire ultérieur pour leurs élèves : un impératif de qualité pédagogique poussait donc à fermer des classes et des écoles, au risque de précipiter le dépérissement d'un village. Puis, un mouvement inverse a été enclenché.

En avril 1993, le gouvernement de M. Balladur a instauré un moratoire suspendant la fermeture ou la réduction des services publics en milieu rural : un processus permettant de maintenir dans une commune la dernière classe qui aurait dû être fermée au seul regard de ses effectifs a dès lors été engagé, étant précisé qu'il existe 7.780 écoles à classe unique et que 75 établissements du second degré ont des effectifs inférieurs à 100 élèves.

Aucune dernière classe d'une commune n'a été fermée contre la volonté du maire, au seul regard de ses effectifs. Le moratoire a été appliqué strictement, y compris lorsque le nombre d'élèves de la dernière école à classe unique ouverte dans une commune était très faible. C'est ainsi qu'ont pu être maintenues à chaque rentrée scolaire :

- 1993-1994 :180 écoles à classe unique,

- 1994-1995 : 320 écoles à classe unique,

- 1995-1996 : 352 écoles à classe unique,

- 1996-1997 : 401 écoles à classe unique,

- 1997-1998 : 389 écoles à classe unique.

Pour la préparation de la rentrée scolaire 1998-1999, le moratoire a été reconduit pour la sixième année consécutive : fin juin 1998, près de 400 écoles à classe unique, qui auraient dû être fermées compte tenu de leurs faibles effectifs, ont pu être maintenues à ce titre par les inspecteurs d'académie, directeurs des services départementaux de l'éducation nationale.

C'est désormais dans le cadre des comités locaux d'éducation qu'est posé le problème du maintien du moratoire des classes rurales. Il appartient aux élus de décider si, au vu des données scolaires, cette solution est la plus judicieuse pour la communauté éducative, ou s'il n'est pas préférable, dans l'intérêt des élèves, de fermer une classe unique pour ouvrir une classe dans une commune de proximité. Une politique de regroupement peut alors être engagée.

Les regroupements concentrés permettent de scolariser, dans une école importante, à tous les niveaux, et d'offrir aux enfants des activités plus nombreuses et diversifiées. Les regroupements dispersés permettent de maintenir dans chacune des communes qui le composent, une ou deux classes. Il n'y a pas de formule exclusive, tant les situations locales sont diverses ; toutes présentent l'intérêt de maintenir l'école en milieu rural.

En 1997-1998, ont été recensés 4.591 regroupements pédagogiques intercommunaux (RPI) d'écoles, dont à peine 20 % de type concentré.

Des enquêtes réalisées par l'éducation nationale ont montré, au moins pour l'école primaire et pour les premières classes du collège, que, dans les matières fondamentales, les élèves ne présentaient pas de différence de niveau selon qu'ils sont issus d'écoles à classe unique ou à classes multiples. La pérennisation des établissements en milieu rural constituait alors l'objectif premier.

Votre commission d'enquête estime qu'il faut aborder ce sujet avec sérénité et bon sens. Si le maintien des services publics en zone rurale est un objectif à atteindre dans le cadre d'un aménagement harmonieux du territoire, il ne saurait être poursuivi s'il est préjudiciable à l'intérêt des élèves et des enseignants ou si une réforme concertée de la carte scolaire en milieu rural s'avérait bénéfique à la gestion d'ensemble du système éducatif.

Une politique de rénovation de la présence des établissements scolaires en milieu rural peut par exemple reposer sur la mise en oeuvre de projets pédagogiques passant par la constitution de réseaux d'écoles recourant aux nouveaux moyens de communication, même si les ordinateurs et Internet ne remplaceront jamais les pédagogues. Pour éviter la fermeture d'établissements scolaires ruraux, il est également souhaitable d'élargir l'utilisation des moyens humains et des équipements. La " multifonctionnalité " des établissements pourrait être promue par une politique contractuelle établie entre l'éducation nationale et les collectivités territoriales. La gestion du système pourrait ainsi s'en trouver rationalisée.

La mesure de l'efficience du système nécessite que soit établi un bilan en termes de coût et d'avantages. La fermeture d'un établissement peut engendrer une économie pour l'Etat mais aussi, de façon corrélative, une dépense supplémentaire pour une collectivité territoriale, en matière de transport scolaire par exemple. Inversement, ces nouvelles dépenses peuvent se révéler bien moindres que les dépenses nécessitées par le maintien d'une école à classe unique.

Or, le problème se pose pour les zones rurales comme il se posait pour les ZEP, avec plus d'acuité peut-être : le coût de la contribution de l'éducation nationale à l'aménagement du territoire n'est pas évalué. Votre commission d'enquête propose que ce coût global soit établi et présenté chaque année dans l'annexe au projet de loi de finances relative à l'enseignement scolaire.

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