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29 avril 1999 : Enseignants - Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ( rapport de commission d'enquête )

 

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2. La dépense intérieure d'éducation (DIE) : une progression très supérieure à celle de la richesse nationale

La dépense intérieure d'éducation (DIE) constitue un agrégat beaucoup plus large que le seul budget de l'éducation nationale regroupant l'enseignement scolaire et l'enseignement supérieur.

La DIE représente toutes les dépenses effectuées par l'ensemble des agents économiques, administrations centrales ou locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation en métropole :

- les activités d'enseignement scolaire et extra-scolaire de tous niveaux ;

- les activités visant à organiser le système d'enseignement : administration générale, orientation, recherche sur l'éducation, documentation pédagogique, rémunérations des personnels d'éducation en formation ;

- les activités destinées à favoriser la fréquentation des établissements scolaires : transports scolaires, cantines et internats, médecine scolaire ;

- les dépenses demandées par les institutions : livres, fournitures, habillement spécifique...

La dépense globale d'éducation est un agrégat encore plus large mais peu utilisé dans les statistiques ou les comparaisons internationales. Elle représente les dépenses effectuées en métropole, dans les DOM-TOM et à l'étranger par l'ensemble des agents économiques, administrations publiques centrales et locales, entreprises et ménages, pour les activités d'éducation.

a) L'évolution de la DIE

La dépense intérieure d'éducation a atteint en 1997 591,9 milliards de francs, soit 7,3 % du PIB. Cet effort financier représente, en moyenne, 9.900 francs par habitant, et 34.900 francs par élève ou étudiant.

Depuis 1974, la DIE a augmenté de 87 % (évolution à francs constants), ce qui représente une évolution annuelle d'environ 2,8 % par an. Sur la même période, le PIB a augmenté de 61,2 %, soit 2,1 % par an. La progression de la DIE est donc supérieure à celle de la richesse nationale.

Il est possible de distinguer trois périodes dans cette évolution :

- de 1975 à 1985, la part de la DIE dans le PIB croît et passe de 6,5 % en 1975 à 6,8 % en 1982, niveau auquel elle se maintient en 1985 ;

- de 1986 à 1989, cette tendance se retourne : la politique générale de maîtrise des finances publiques et particulièrement la politique de rigueur salariale ont pour conséquence une augmentation de la DIE inférieure à celle du PIB ; ce n'est qu'en 1989 que la dépense d'éducation retrouve son niveau de 1979 dans la richesse nationale ;

- depuis 1989, sous l'effet conjugué d'une politique volontariste et de la décélération de la croissance du PIB, la part de la dépense d'éducation s'élève jusqu'à 7,3 % en 1994 et garde ce niveau jusqu'en 1997.



Évolution de la part (en %) de la dépense intérieure d'éducation (DIE)

par rapport au PIB
(France métropolitaine)

Le tableau suivant indique l'évolution de la répartition de la charge financière selon les agents économiques qui la supportent. Il convient de préciser que les dépenses de l'Etat comprennent la totalité des charges sociales employeur, y compris celles intégrées au budget des charges communes. La dépense d'éducation, au sens du compte de l'éducation, ne comprend pas la rémunération des élèves ou des stagiaires de la formation continue, sauf pour le personnel d'éducation en formation.

En outre, l'Etat a dépensé 21,2 milliards de francs pour des activités d'éducation dans les départements et territoires d'outremer, et 5,5 milliards de francs pour des activités d'éducation dans des pays étrangers.



· L'Etat participe ainsi de manière prépondérante au financement initial de la dépense d'éducation, c'est-à-dire au financement intervenant avant la prise en compte des transferts existants entre les différents agents économiques : il s'agit de la charge effective de chacun des agents. L'Etat assure 64,6 % de ce financement, dont 56,4 % pour le seul ministère de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Depuis 1975, la part de l'Etat n'a que faiblement diminué puisqu'elle était, à l'époque, de 70 %. Ce poids de l'Etat s'explique par sa part dans le financement des rémunérations des personnels (voir plus bas).

· Les collectivités territoriales assurent 20,4 % du financement total. Leur part s'est accrue suite aux lois de décentralisation, puisqu'elles assuraient déjà 14,1 % de ce financement en 1975. Parmi les collectivités territoriales, les communes sont le plus gros financeur, avec 12,4 % du total. Elles ont notamment la charge des rémunérations des personnels non enseignants du premier degré, du fonctionnement et de l'investissement des écoles.

· Les ménages, avant transfert des bourses de l'Etat, des allocations de rentrée scolaire et de l'aide à la scolarité, sont le troisième financeur de la dépense d'éducation, avec 6,9 % du total. Leur part a diminué de manière sensible - elle était de 10,7 % en 1975.

· Les entreprises, par le biais du financement de la formation continue (hors les salaires des stagiaires) et de la taxe d'apprentissage - respectivement 1,2 % et 0,5 % de leur masse salariale - contribuent, à hauteur de 6,9 %, à la dépense d'éducation.

Il est possible de préciser la dépense d'éducation par niveau d'enseignement.

En 1997, la dépense d'éducation pour le premier degré (enseignement élémentaire et maternel, enseignement spécial du premier degré et activités liées) représentait 158,3 milliards de francs, soit une augmentation de 2,1 % par rapport à l'année précédente.

Le tableau ci-après retrace l'évolution de la dépense d'éducation pour le premier degré.

De 1975 à 1997, la part de la dépense consacrée au premier degré dans la DIE a constamment régressé, passant de 31,7 % à 26,7 %. Alors que la DIE, en francs constants, augmentait globalement de 80 %, la hausse se limitait à 52 % pour le premier degré.

Toutefois, sur la même période, la dépense moyenne par élève a fortement cru, cette dépense unitaire passant de 14.000 francs à 23.900 francs, soit une augmentation de 70 % en francs constants. Ce point sera détaillé plus loin mais il est d'ores et déjà possible d'expliquer cette évolution par la baisse des effectifs d'élèves dans le premier degré et par la revalorisation des carrières des enseignants, la création du corps des professeurs des écoles en particulier.

Le tableau ci-après présente le coût d'une scolarité primaire calculé en tenant compte, pour 1987 et 1997, du nombre moyen d'années passées en préélémentaire et en élémentaire.

Ce coût s'est accru de près de 25 %. La part de l'enseignement élémentaire a sensiblement diminué, passant de 66 % à 60,9 %, en raison de la baisse des redoublements au niveau élémentaire, mais aussi de la hausse relativement plus forte de la dépense moyenne par élève de maternelle.

S'agissant du second degré, la nation lui a consacré en 1997 258,2 milliards de francs, soit 43,6 % de la DIE. Comme le montre le tableau ci-dessous, cette proportion est restée relativement stable depuis 1975.

La dépense, exprimée en francs constants, destinée au second degré a augmenté de 81,7 % sur la même période, soit 2,8 % par an.

Le ministère de l'éducation nationale a vu sa part dans la dépense d'éducation consacrée au second degré se réduire : elle était de 73 % en 1980 mais de 67,7 % en 1997. Il convient en effet de préciser que les lois de décentralisation ont transféré aux collectivités territoriales les crédits d'apprentissage, de transports scolaires (à partir de 1984), de fonctionnement des collèges et lycées (en 1986) et d'équipement de ces établissements (à partir de 1986). La part des collectivités territoriales dans le financement a ainsi plus que doublé depuis 1980, pour atteindre 17,4 % en 1997.

En 1997, un collégien " coûte " 40.300 francs, un lycéen 46.900 francs en enseignement général, 53.300 francs en enseignement professionnel et 59.900 francs pour l'enseignement technologique.

Une scolarité commencée à l'âge de trois ans et menant à un baccalauréat général ou technologique sans redoublement est évaluée à 499.600 francs. En 1986, ce même cursus était estimé à 383.200 francs, soit une augmentation de 30 % en onze ans.

b) Les comparaisons internationales : la France dans une position moyenne

Les comparaisons internationales sont nécessairement fragiles en raison de procédés méthodologiques différents. En outre, les statistiques les plus récentes actuellement disponibles portent sur l'année 1994. L'OCDE avait alors étudié la dépense d'éducation en pourcentage du PIB dans les principaux pays de la zone.

Sous ces réserves, et en tenant compte des sources de financement publiques et privées, il apparaît que les pays de l'OCDE consacrent en moyenne 5,9 % de leur PIB aux établissements d'enseignement, tous niveaux confondus. Ce pourcentage varie de 4,8 % pour l'Italie à 8,4 % pour le Danemark. Il est également élevé en Suède et en Finlande, avec respectivement 7,8 % et 7,3 %.

La France se situe dans la moyenne : avec un taux de 6,4 %, elle vient juste derrière les Etats-Unis (6,6 %) mais précède l'Allemagne (6%), l'Espagne (5,8 %) et le Japon (4,9 %).

Les dépenses en faveur des établissements primaires et secondaires (y compris les dépenses privées et les subventions publiques en faveur des établissements d'enseignement privés) s'élèvent à 7,3 % du PIB pour l'ensemble des pays de l'OCDE, avec une variation de 2,1 % à 4,5 % entre les pays. La France, avec 4,3 %, vient après la Suède (4,5 %), le Canada, le Danemark et la Finlande (4,4 %). Elle devance notamment les Etats-Unis (3,9 %), l'Allemagne (3,8 %), l'Italie (3,4 %) et le Japon (3,1 %).

Les dépenses publiques d'éducation, y compris les crédits au secteur privé, en pourcentage du PIB, ont varié entre la Grèce (2,4 %) et le Danemark (8 %). La Suède (7,7 %) et le Canada (6,7 %) précèdent la France (5,9 %), le Royaume-Uni (5,2 %), l'Italie (4,8 %) et le Japon (3,8 %).

Ainsi, d'une manière générale - et le secrétaire d'Etat au budget l'a rappelé devant votre commission d'enquête -, la France consacre en moyenne autant de moyens que les principaux pays industrialisés pour l'enseignement primaire, mais 35 % de crédits supplémentaires pour l'enseignement secondaire. En revanche, elle attribue des moyens moindres à l'enseignement supérieur.

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