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29 avril 1999 : Enseignants - Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir ( rapport de commission d'enquête )

 

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3. L'impact des plans de revalorisation et d'intégration

Le poids des dépenses destinées à rémunérer les personnels de l'enseignement scolaire a été souligné plus haut.

Mais l'importance de ces crédits budgétaires résulte non seulement du nombre des effectifs mais aussi du coût considérable des différents plans de revalorisation de la situation des personnels enseignants, voire, dans une moindre mesure, non enseignants.

Il convient de préciser que l'augmentation de 1 % du point " fonction publique " équivaut à une progression automatique de 2,75 milliards de francs. Les mesures catégorielles éventuelles sont donc extrêmement lourdes en terme budgétaire.

Or, les personnels de l'éducation nationale ont fait l'objet de différentes mesures de revalorisation de leur situation - et de leurs rémunérations - intervenues à la fin des années 1980 et au début des années 1990, lorsque M. Lionel Jospin était ministre de l'éducation nationale.

Les mesures de revalorisation prises en faveur des personnels enseignants, d'orientation et d'éducation s'inscrivent, d'une part, dans les différents plans de revalorisation de la fonction enseignante signés depuis 1989 - plans Jospin, Lang, Bayrou - et, d'autre part, dans le protocole d'accord sur la refonte de la grille indiciaire de la fonction publique signé le 9 février 1989, sauf en ce qui concerne les corps des professeurs agrégés et des professeurs de chaire supérieure, dit protocole Durafour.

Le tableau ci-après récapitule les effectifs budgétaires concernés par ces différents plans de revalorisation, sur la période 1990 à 1998.

a) Les principales mesures prises au titre des plans de revalorisation

Il serait fastidieux de dresser la liste de toutes les mesures catégorielles contenues dans ces différents plans de revalorisation, et votre commission n'en exposera que les principales.

· Les mesures catégorielles, statutaires et indiciaires ont bénéficié, au cours de la période 1990 à 1998, à 121.065 enseignants du premier degré.

La principale mesure a consisté en la création, par le décret n° 90-680 du 1er août 1990, du corps des professeurs des écoles classé dans la catégorie A de la fonction publique. De 1990 à 1994, l'intégration des instituteurs - fonctionnaires de catégorie B - dans le corps des professeurs des écoles a été réalisée en application du plan Jospin pour 7.000 transformations annuelles, et en application du protocole Durafour pour 5.000 transformations annuelles, soit un total de 12.000 transformations par an. Le nombre de ces intégrations a été porté à 14.619 en 1995, à 14.641 en 1996, à 14.851 en 1997 et à 14.850 en 1998.

En septembre 1994, une hors-classe a été créée dans le corps des professeurs des écoles, dotée du même échelonnement indiciaire que la hors-classe des professeurs certifiés. Cette hors-classe a bénéficié, à compter du 1er septembre 1996, d'un échelon supplémentaire.

Le coût de ces différentes mesures pour la période considérée s'est élevé à un peu plus de 6 milliards de francs. Le " coût " d'un instituteur sera supérieur de 48 % en 2007 par rapport au niveau de 1988.

· Les personnels enseignants du second degré ont bénéficié de plusieurs types de mesures catégorielles prévues par les plans précédents mais aussi par des mesures complémentaires décidées en 1993 au titre du protocole Lang.

Certaines mesures sont relatives à la création ou l'extension de grades de débouché, élargissement de l'accès à la hors-classe par exemple. D'autres mesures bénéficient aux corps d'enseignants en voie d'extinction, comme les adjoints d'enseignement.

Ces différentes mesures ont concerné, de 1990 à 1998, 129.511 personnels du second degré, et leur coût s'est élevé à environ 8,43 milliards de francs.

· Les personnels de direction et d'inspection ont, eux aussi, bénéficié de mesures de nature statutaire, indiciaire et indemnitaire dont le coût s'élève à 475,73 millions de francs pour les premiers et à 37,3 millions pour les seconds.

· Enfin, les personnels administratifs, techniques, ouvriers et de service (ATOS) ont également bénéficié de ce type de mesures : 33.033 fonctionnaires des catégories A et B ont été concernés, pour un coût de 252,6 millions de francs. Pour les catégories C et D, ces mesures ont concerné 161.217 personnes, pour un coût de 838,7 millions de francs.

b) Un impact budgétaire lourd

Les différents plans de revalorisation ont un impact budgétaire lourd et étalé dans le temps. De 1990 à 1999, les personnels de l'éducation nationale ont bénéficié de plus de 30 milliards de francs en mesures catégorielles, soit 11 % de la masse salariale. Leurs répercussions financières expliquent l'essentiel de l'augmentation du budget de l'enseignement scolaire d'une année sur l'autre et constituent la principale source de sa rigidité, en raison du caractère automatique de leur progression. Il s'agit d'une bonne illustration de l'effet de cliquet.

L'analyse de la progression du budget de l'enseignement scolaire de 1998 à 1999 est, à cet égard, riche d'enseignements.

L'essentiel de cette progression est dû à la montée en charge progressive mais inexorable des dépenses de personnels consécutives à différentes mesures de nature statutaire, indiciaire ou indemnitaire :

- 4,59 milliards de francs au titre de l'accord salarial de la fonction publique (mesures 1998 et 1999) ;

- 682 millions de francs pour l'actualisation des rémunérations, dont 490 millions pour le congé de fin d'activité ;

- 776 millions de francs au titre des extensions en année pleine de 1998 sur 1999, dont 670 millions de francs pour les extensions de mesures catégorielles ;

- 133 millions de francs au titre de diverses mesures d'ajustements et d'indexations ;

- 670 millions de francs au titre des mesures catégorielles, dont 296 millions (en tiers d'année) pour l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles du public et la mesure de parité pour les maîtres de l'enseignement privé, ainsi que 75 millions de francs de mesures indemnitaires et de bonifications en faveur des ZEP.

Le budget de l'enseignement scolaire a cru de près de 12 milliards de francs en 1999 par rapport à 1998 : environ 6,8 milliards sont imputables aux seules dépenses de personnels.

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