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La coordination des politiques de l'emploi dans le contexte de l'euro

 

B. LES ÉLÉMENTS COMMUNS ISSUS DE LA RÉGLEMENTATION

1. La reconnaissance d'un salaire minimum

L'existence d'un salaire minimum résulte soit de dispositions légales (France, Pays-Bas, Espagne, Portugal), soit d'accords collectifs nationaux (Belgique, Grèce, Danemark) ou sectoriels (Allemagne, Italie, Autriche). Dans tous les pays de la zone euro qui ont un salaire minimum, celui-ci est fixé au niveau national, sans ajustement régional qui tienne compte de différences dans le coût de la vie ou dans la situation du marché du travail, comme c'est le cas aux Etats-Unis ou au Japon.

Bien que reconnu dans la grande majorité des pays membres, le SMIC ne pouvait jusqu'alors être considéré comme l'élément d'un « corpus social européen » en raison de son inexistence en Grande-Bretagne.

Or, en juin 1998, le gouvernement Blair a annoncé la création d'un salaire minimum national de 3,60 livres de l'heure -environ 35 francs- à partir de 1999. Cette disposition entrée en vigueur le 1er avril dernier a concerné 2,3 millions de salariés environ, en majorité des femmes, équivalent à 9 % de la population active. L'Irlande a pris la même décision, à compter d'avril 2000, fixant son salaire horaire minimal à 4,40 livres irlandaises -de l'ordre de 37,00 F (5(*)).

Comment doit-on interpréter un tel revirement ? Le rapport publié par l'OCDE, au cours de l'été 1998, montre une évolution théorique sur la question du salaire minimum. Longtemps dénoncé comme un frein à l'emploi et responsable de l'éviction des personnes les moins qualifiées du marché du travail, le SMIC est présenté désormais, également, comme un moyen de stimuler la productivité des travailleurs et d'éviter que les rémunérations ne tombent à un niveau socialement inacceptable (6(*)).

Plusieurs autres facteurs explicatifs sont avancés sur ce changement d'orientation (7(*)) :

- d'abord, les résultats économiques très favorables enregistrés dans les pays anglo-saxons. En Grande-Bretagne, la croissance s'élève à 3,3 % et le taux de chômage est retombé à son niveau le plus bas depuis 1980 en décembre 1998, soit 4,6 %. Le schéma américain est sensiblement identique, avec une croissance de l'ordre de 3,9 %, un taux de chômage de 4,3 % dans un contexte de quasi-absence d'inflation.

- ensuite, l'avantage donné au salaire minimum résulterait de l'existence, dans ces deux pays, d'un système de redistribution sociale fondé sur un « impôt négatif » (8(*)). L'existence de ce mécanisme aurait eu pour effet de conduire les entreprises à fixer les salaires au plus bas, et mécaniquement, à accroître la charge budgétaire de cette forme de solidarité pour les finances publiques. L'existence d'un salaire minimum permettrait ainsi d'équilibrer la charge financière entre les employeurs et l'Etat.

- enfin, il faut également tenir compte de l'intégration européenne et du souhait de la Grande-Bretagne et de l'Irlande de se rapprocher des autres Etats membres dans le domaine social.

2. L'existence d'une réglementation de l'emploi

La comparaison des réglementations de l'emploi en vigueur dans les pays de l'Union européenne fait ressortir, de manière générale, un accroissement de la protection des salariés dans les années soixante-dix, à la suite des effets du premier choc pétrolier. Le mouvement s'est par la suite progressivement inversé, les deux tendances récentes les plus marquantes étant, d'une part, le recours accru à des emplois d'un nouveau type - emploi temporaire, intérim, contrat à durée déterminée... -, d'autre part, la réduction de la durée légale du travail, comme une solution susceptible de limiter l'augmentation du chômage.

a) Les contraintes à l'embauche

· Globalement, la liberté d'embauche est reconnue dans l'ensemble de l'Union, hormis l'Italie et, dans une moindre mesure, la Grèce.

· L'existence de périodes d'essai permettant de tester l'employé durant un laps de temps où le licenciement est peu formalisé est également fréquente. Considérant que plus cette période d'essai est courte, plus forte est la sécurité accordée à l'employé, on observe :

- que la durée des périodes d'essai est la plus courte en France, en Autriche et en Norvège ;

- qu'elle est la plus longue en Belgique, en Italie et en Suède ;

- enfin, qu'en Allemagne et au Royaume-Uni, ce point n'est pas déterminé par la loi, mais négocié contractuellement, ce qui constitue le plus grand degré de souplesse possible.

b) Les contraintes au licenciement

· Les contraintes pesant sur les licenciements individuels existent dans tous les pays de l'Union, mais suivant des degrés d'exigence et des modalités d'une grande diversité.

Trois indicateurs distincts peuvent être retenus : le degré de contrainte des procédures, le coût du licenciement et la réparation du licenciement abusif.

Le rapprochement de ces trois éléments montrerait que les contraintes les plus lourdes se trouvent dans l'Europe du Sud (Grèce, Italie, Espagne, Portugal) ; à l'inverse, elles seraient les plus légères dans les zones septentrionales (Finlande, Irlande, Belgique).

La France se trouve dans la situation particulière de présenter les procédures les plus contraignantes, assorties d'un coût de licenciement très modéré et de faibles réparations dans l'hypothèse d'un licenciement abusif.

· Pour ce qui concerne les licenciements collectifs, les Etats membres présentent une certaine convergence des réglementations, dans le respect de la directive européenne de 1975 instituant diverses procédures de consultations des représentants du personnel et d'information des pouvoirs publics.

Des nuances existent toutefois au sein de chaque réglementation nationale, laissant apparaître les contraintes les plus lourdes en France, aux Pays-Bas et dans l'Europe du Sud - à l'exception de l'Italie -, et notamment au Portugal.

c) Les contraintes pesant sur la flexibilité des horaires

De nombreuses réglementations existent sur les possibilités de flexibilité horaire : durée annuelle du travail, travail de nuit et de week-end...

· La faculté de faire pratiquer des heures supplémentaires peut s'apprécier, par pays, suivant le double critère de leur durée et de leur coût financier. Les contraintes les plus lourdes pèsent sur la Belgique, l'Espagne et la Finlande. La France apparaît toutefois, une fois encore, comme le grand pays soumis aux obligations les plus strictes -tandis que la souplesse est totale en Grande-Bretagne en la matière- et le régime applicable devrait être à nouveau modifié par l'adoption d'un second volet de la loi limitant la durée hebdomadaire du travail à 35 heures.

· Le recours au contrat de travail temporaire -intérimaire ou à durée déterminée- est autorisé dans tous les pays de l'Union (9(*)), dans des conditions de souplesse variable. Les contraintes liées au motif de l'embauche, à la durée et au renouvellement de ce type de contrat pèsent le plus lourdement sur l'Allemagne, la France et l'Italie. Le Royaume-Uni dispose, ici encore, d'une grande liberté de recours au travail temporaire.

3. L'attribution de revenus de substitution

Tous les pays de l'Union européenne ont instauré, ou renforcé, un système d'allocation chômage dans les années soixante-dix, alors que la population bénéficiaire restait contenue à un niveau très faible. L'augmentation du nombre des personnes concernées a conduit, dans un premier temps, à l'allongement des durées d'indemnisation, puis à l'adoption de mesures restrictives devant le poids croissant de la charge financière du dispositif.

Globalement, on observe que l'existence de revenus de substitution -notamment l'allocation de chômage- constitue un frein à la reprise d'activité en allongeant la période précédant le retour à l'emploi. En revanche, il n'a pu être établi de lien entre le niveau global du chômage et l'existence de prestations compensatrices.

Une appréciation statistique du degré de générosité de chaque système national suppose la prise en compte de l'ensemble des prestations perçues par les chômeurs (y compris les prestations sociales versées sous conditions de ressources : allocations logement, allocations familiales) et l'impact de la fiscalité sur celles-ci. Une approche plus exacte devrait d'ailleurs également pouvoir tenir compte des facilités d'accès aux prestations et du degré de contrôle exercé sur leurs bénéficiaires, mais elle est difficilement mesurable.

· Pour la seule indemnisation du chômage, la plus grande diversité règne dans les différents pays de l'Union européenne, tant en niveau de prestation qu'en évolution sur la période 1970-1995.

En première approche, on constate une relative stabilité des taux de remplacement, en Allemagne, tandis que le degré de générosité du système français augmentait jusqu'en 1987, de même qu'en Europe du Sud. Les Pays-Bas et la Grande-Bretagne présentent, à l'inverse, des dispositifs orientés à la baisse, de même que la Belgique et l'Irlande.

L'Italie offre un profil particulier en raison de la superposition de trois modes différents d'indemnisation du chômage - régime standard, cassa integrazione guadani : CIG, et allocation de mobilité - et de la non-comptabilisation de certains bénéficiaires dans les statistiques de demandeurs d'emploi.

· L'approche globalisée des revenus de remplacement -incluant les prestations sociales complémentaires et l'effet de la fiscalité- montre que la France, les Pays-Bas et l'Allemagne se situent à des niveaux de générosité proches, permettant d'obtenir l'équivalent de 70 % du précédent revenu, tandis que les systèmes britannique et, surtout, italien paraissent moins favorables.

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Ce panorama des différents marchés du travail européens témoigne d'un foisonnement de modèles distincts qui ont répondu à un même problème - l'émergence d'un chômage de masse - par des moyens semblables mais mis en oeuvre différemment. Chaque système reflète l'histoire et la culture de chacun : c'est ainsi que, globalement, les pays du sud de l'Europe ont construit et renforcé leur dispositif lors de leur accession à la démocratie, donc plus tardivement que leurs partenaires. C'est ainsi, également, qu'on observe le plus fort taux de pension d'invalidité rapporté à la population active aux Pays-Bas, ce qui allège d'autant les statistiques de chômage.

Il n'est donc pas raisonnable d'envisager une harmonisation rapide et intégrale des différents dispositifs : chacun a sa logique, ses éléments d'interpénétration et l'on sent bien que la modification d'un élément suffirait à perturber l'équilibre d'ensemble. En revanche, l'harmonisation de certains aspects est souhaitable pour favoriser l'égalisation des conditions de concurrence au sein du marché unique et de rendre plus facile la mobilité des travailleurs. C'est la méthode suivie, encore récemment, par les institutions européennes dans la proposition de directive relative aux conditions de mise en oeuvre des contrats à durée déterminée (10(*)) ou celle organisant l'aménagement du temps de travail (11(*)).

Au sein de cet ensemble disparate, seul le marché du travail britannique présente une singularité globale dans nombre de ses composantes par rapport à ses partenaires. Même si les entreprises y supportent des contraintes au licenciement proches de celles existantes chez leurs partenaires européens, la législation de l'emploi y est la plus souple et la plus flexible. Le fait que le taux de chômage y soit aussi parmi les plus faibles incite à établir un lien de causalité entre ces deux éléments.

Pour sa part, la particularité française tient essentiellement à la fragmentation des relations du travail, à l'intervention forte du Gouvernement dans le dialogue social et à la faible flexibilité des horaires de travail, en termes d'heures supplémentaires et de contrat à durée déterminée.

Si l'absence de modèle commun du marché du travail conduit à exclure d'harmoniser intégralement ses composantes, la démarche la plus pragmatique consiste donc à organiser la coopération et la concertation des politiques de l'emploi dans l'Union européenne.

* (5) Pour comparaison, le SMIC français est fixé à 40,22 F depuis juillet 1998 et l'équivalent américain du SMIC est passé de 4,25 à 5,15 dollars (soit environ 32 F) depuis l'arrivée des démocrates au pouvoir.

* (6) Encore que dans son rapport suivant, daté de mars 1999, l'OCDE rende l'existence du salaire minimal responsable de la faible mobilité des salariés européens Cf. infra p. 42.

* (7) Cf. « le retour en grâce du SMIC » - Carine Fouteau - Problèmes économiques n° 2.614 - 28 avril 1999.

* (8) « Earned income tax credit » aux Etats-Unis et « working families tax credit » en Grande-Bretagne.

* (9) à l'exception de la Belgique et de la Suède qui interdisent l'intérim ; l'Italie a prévu de l'autoriser à compter de l'an 2000.

* (10) Cf. COM (99) 203 provisoire - 1er mai 1999. Proposition de directive du Conseil concernant l'accord-cadre sur le travail à durée déterminée conclu par l'UNICE, le CEEP et la CES.

* (11) Cf. COM (98) 662 final.