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La coordination des politiques de l'emploi dans le contexte de l'euro

 

II. LA COORDINATION DES POLITIQUES DE L'EMPLOI

L'effort de coordination des politiques de l'emploi est aujourd'hui bien engagé : la procédure fonctionne et a permis de s'entendre sur des constats et de dégager des priorités communes. Mais il va de soi que cet effort n'a de sens que s'il se traduit par une réorientation effective des politiques nationales de l'emploi : la politique européenne de l'emploi n'est en effet, pour l'essentiel, rien d'autre qu'une synergie entre des politiques nationales allant dans le même sens. On peut cependant se demander à cet égard si la France, qui fait partie des Etats ayant beaucoup milité pour une politique européenne dans ce domaine, est prête à engager résolument sa politique de l'emploi dans les directions arrêtées en commun.

A. LA MISE EN PLACE DE LA COORDINATION

1. La « stratégie d'Essen »

Les conclusions du Conseil européen d'Essen (décembre 1994) précisent que le chômage constitue « la tâche prioritaire de l'Union européenne et de ses Etats membres » et retiennent à cet égard cinq grandes orientations :

- la « promotion des investissements dans la formation professionnelle » ;

- l'« augmentation de l'intensité en emplois de la croissance », par une « organisation plus souple du travail », par « des accords salariaux placés sous le signe de la modération », et par la création d'emploi répondant à des exigences nouvelles ;

- l'« abaissement des coûts salariaux indirects » ;

- l'« accroissement de l'efficacité de la politique du marché du travail », en passant d'une « politique passive » à une « politique active » et en veillant à maintenir la « motivation individuelle » ;

- le « renforcement des mesures en faveur des groupes particulièrement touchés par le chômage ».

Ces mêmes conclusions demandent à chaque Etat membre de traduire ces grandes orientations par un « programme pluriannuel » adapté à sa situation économique et sociale, et prévoient un suivi spécifique des questions d'emploi par le Conseil et la Commission.

Cette « stratégie d'Essen » (inspirée du Livre Blanc de la Commission européenne intitulé « Croissance, compétitivité et emploi », présenté en 1993 à l'initiative de M. Jacques Delors) a été confirmée par les Conseils européens suivants, qui ont en outre mis l'accent sur trois « objectifs structurels » : le chômage de longue durée, le chômage des jeunes et l'égalité des chances sur le marché du travail (Conseil européen de Madrid, décembre 1995) ; un premier échange au sujet des « programmes pluriannuels » a eu lieu lors du Conseil européen de Florence (juin 1996).

2. Le dispositif d'Amsterdam

Le nouveau dispositif adopté lors du Conseil européen d'Amsterdam (juin 1997) se situe dans le prolongement de la « stratégie d'Essen » tout en s'efforçant de formaliser et d'amplifier l'effort de coordination.

· Ce dispositif compte d'abord l'insertion, dans le traité instituant la Communauté européenne, d'un titre nouveau relatif à l'emploi, qui précise les modalités selon lesquelles les Etats membres coordonnent leur action.

Les principaux aspects de la procédure retenue sont les suivants :

- le Conseil européen examine, chaque année, la situation de l'emploi dans la Communauté et adopte des conclusions à ce sujet en s'appuyant sur un rapport conjoint du Conseil et de la Commission ;

- sur cette base, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, adopte chaque année des « lignes directrices » dont les Etats membres « tiennent compte » dans leurs politiques de l'emploi ;

- chaque Etat membre transmet au Conseil et à la Commission un rapport annuel sur la politique de l'emploi qu'il a menée « à la lumière » de ces « lignes directrices » ;

- le Conseil procède, chaque année, à un examen des politiques de l'emploi sur la base de ces rapports ; il peut, à cette occasion, adopter à la majorité qualifiée des recommandations aux Etats membres.

Par ailleurs, le Conseil peut, en codécision avec le Parlement européen, décider des « actions d'encouragement » destinées à développer les échanges d'informations et à favoriser des expériences pilotes.

· Le Conseil européen d'Amsterdam également a décidé d'appliquer par anticipation cette nouvelle procédure et, à cet effet, de convoquer un Conseil européen extraordinaire spécialement consacré à l'emploi. Celui-ci s'est tenu à Luxembourg en novembre 1997 et a réalisé un accord autour d'un projet de lignes directrices qui a été formellement adopté par le Conseil le 15 décembre suivant.

3. Les premières lignes directrices

Ces premières lignes directrices retiennent quatre grands thèmes.

Le premier est l'amélioration de la capacité d'insertion professionnelle. Les principaux objectifs retenus à ce titre sont :

- d'offrir un « nouveau départ » à tout jeune chômeur avant qu'il n'atteigne six mois de chômage, et à tout chômeur adulte avant douze mois de chômage ;

- de privilégier les mesures « actives » favorisant l'insertion professionnelle, par rapport aux dépenses « passives » d'indemnisation ;

- d'encourager les partenaires sociaux à conclure des accords portant sur les mesures propres à développer l'insertion professionnelle ;

- de limiter les sorties prématurées du système éducatif et d'améliorer la capacité des jeunes à s'adapter aux mutations technologiques et aux évolutions du marché du travail, notamment par le développement de l'apprentissage.

Le deuxième grand thème porte sur le développement de l'esprit d'entreprise.

Les principaux objectifs regroupés sous cette rubrique sont :

- de faciliter la création et de simplifier la gestion des entreprises. Il s'agit notamment d'assurer aux entreprises un environnement réglementaire plus clair et plus stable, de favoriser le développement des marchés de capital à risque, d'alléger les charges administratives et fiscales pesant sur les PME, notamment lors de l'embauche de travailleurs supplémentaires, et de lever les obstacles à l'activité indépendante et à la création de petites entreprises ;

- de mieux exploiter les possibilités de développement des emplois de proximité et d'éliminer les entraves à l'essor des emplois liés à la société de l'information ;

- de rendre le système fiscal plus favorable à l'emploi, en renversant « la tendance de long terme à l'alourdissement de la fiscalité et des prélèvements obligatoires sur le travail ». Chaque Etat membre est invité à fixer un objectif de réduction progressive de la charge fiscale totale et, en particulier, un objectif de réduction progressive de la pression fiscale sur le travail et des coûts non salariaux du travail. Il est prévu d'étudier le remplacement éventuel d'une partie des prélèvements assis sur le travail par une taxe sur l'énergie ou sur les émissions polluantes, et d'examiner l'opportunité de permettre aux Etats membres de réduire le taux de la TVA applicable aux services à forte intensité de main-d'oeuvre et non exposés à la concurrence transfrontalière.

Le troisième grand thème concerne le renforcement de la capacité d'adaptation des entreprises et de leurs travailleurs. Trois objectifs sont mis en avant à cet égard :

- la négociation par les partenaires sociaux « à tous les niveaux appropriés » d'accords tendant à moderniser l'organisation du travail pour atteindre « l'équilibre nécessaire entre souplesse et sécurité » ;

- l'adaptation par les Etats de la législation du travail afin de définir des types de contrat « plus adaptables », de manière à tenir compte du fait que « l'emploi revêt des formes de plus en plus diverses » ;

- la réduction des obstacles au développement de la formation en entreprise et, plus généralement, à l'amélioration de la capacité des marchés du travail à s'adapter aux changements structurels.

Le quatrième et dernier grand thème est l'égalité des chances. Les objectifs retenus dans ce domaine sont principalement :

- d'agir contre la sous-représentation des femmes ou des hommes dans certains secteurs d'activité et dans certaines professions ;

- de favoriser la conciliation de la vie professionnelle et de la vie familiale (notamment en améliorant l'accès aux services de garde et de soins), ainsi que la réintégration de la vie active rémunérée après une interruption prolongée ;

- de favoriser l'intégration des personnes handicapées dans la vie active.

4. Les lignes directrices pour 1999

· Chaque Etat membre a présenté au printemps de 1998 un plan national pour l'emploi. La Commission européenne s'est livrée à un examen de ces plans dans une communication intitulée « Des lignes directrices à l'action concrète » (COM (1998) 316 final).

Le Conseil européen de Cardiff (juin 1998), s'appuyant sur ces travaux, a souhaité mettre particulièrement l'accent sur plusieurs points :

- l'amélioration de la qualification et la capacité d'adaptation de la main-d'oeuvre ;

- la promotion de l'égalité des chances et la lutte contre les discriminations ;

- la mise en place de nouveaux instruments d'organisation du travail, « le cas échéant en réexaminant le cadre réglementaire à tous les niveaux afin d'associer adaptabilité et sécurité » ;

- le réexamen des systèmes de prélèvements et d'allocations « afin qu'il soit plus facile pour les employeurs de créer de nouveaux emplois et que les travailleurs soient davantage incités à occuper ces emplois » ;

- la promotion de l'esprit d'entreprise et le développement des petites entreprises.

· A l'automne 1998, la Commission européenne a réalisé un premier bilan des plans nationaux pour l'emploi (document SEC/98/1688) et présenté un rapport sur les taux d'emploi en 1998 (document COM (1998) 572 final).

Le Conseil européen de Vienne (décembre 1998) a tiré de ces travaux la conclusion que le processus de coordination devrait être renforcé, afin de comporter des « objectifs vérifiables », des échéances aux niveaux européen et national, des « indicateurs communs de réalisation » et une « base statistique cohérente » ; il a placé ce renforcement dans la perspective de l'adoption d'un « pacte européen pour l'emploi ».

Au sujet des priorités à retenir dans les plans d'action nationaux, le Conseil européen de Vienne a confirmé les conclusions adoptées à Cardiff tout en insistant plus particulièrement sur trois points : la nécessité de « progrès tangibles » dans la réalisation de l'égalité des chances entre hommes et femmes ; l'effort pour concrétiser la notion « d'apprentissage tout au long de la vie » en fixant des objectifs chiffrés ; l'aide à la participation des travailleurs âgés à la vie professionnelle.

· Enfin, les débats du Conseil européen de Vienne ont permis un accord sur les lignes directrices pour 1999, qui ont été formellement adoptées par le Conseil en février 1999.

Les nouvelles lignes directrices s'écartent très peu de celles adoptées l'année précédente. Les quatre grands thèmes et l'essentiel des objectifs restent les mêmes. Toutefois, les préoccupations exprimées lors des Conseils européens de Cardiff et de Vienne ont été intégrées :

- le nouveau texte mentionne la réorientation des « systèmes d'indemnisation et d'imposition », afin, d'une part, d'inciter les chômeurs ou les inactifs à chercher et à saisir les possibilités d'emploi ou à renforcer leur capacité d'insertion professionnelle, et d'autre part, de faciliter la création d'emplois ;

- il souligne la nécessité de prendre des mesures destinées à favoriser la participation des travailleurs plus âgés à la vie professionnelle, en particulier des mesures relatives aux « formules souples de travail » et à « l'apprentissage tout au long de la vie », en invitant notamment les partenaires sociaux à agir dans ces domaines ;

- il demande aux Etats membres de veiller à ce que le marché du travail soit effectivement ouvert à tous, et mentionne à cet égard « les minorités ethniques » et plus généralement les « groupes et personnes susceptibles d'être défavorisés » (on peut regretter à cet égard que le Gouvernement français n'ait pas fait davantage valoir à ses partenaires les réserves exprimées par les deux assemblées (12(*)) au sujet de la notion de « minorité ethnique », inadaptée au droit français) ;

- enfin, le nouveau texte met davantage l'accent sur la promotion de l'égalité des chances entre hommes et femmes. Il demande aux Etats membres de mettre en place des systèmes appropriés pour la collecte des données afin de disposer d'indicateurs fiables dans ce domaine, les invite à prendre des mesures pour favoriser une « représentation équilibrée » des sexes dans tous les domaines professionnels et assurer l'égalité de rémunération pour un même travail ou des tâches équivalentes. Il souligne parallèlement la nécessité d'encourager « des politiques favorables à la famille ».

5. Vers le « pacte européen pour l'emploi »

· Le débat sur le projet de « pacte européen pour l'emploi » qui doit être adopté lors du Conseil européen de Cologne, en juin prochain, a été lancé notamment par deux documents de la Commission européenne.

L'un, intitulé « Politiques communautaires en faveur de l'emploi » (COM (1999) 167 final), analyse comment l'objectif d'un niveau d'emploi élevé est pris en compte dans les politiques communautaires, mais aborde aussi et surtout la question des éléments susceptibles de figurer dans le futur pacte.

La Commission met particulièrement l'accent sur la nécessité d'améliorer le taux d'emploi en Europe. Faire passer ce taux, actuellement de l'ordre de 60 %, à un niveau de 70 % comparable à celui observé aux Etats-Unis et au Japon, reviendrait à accroître de 30 millions de personnes la population active employée, ce qui améliorerait considérablement la situation des finances publiques et les perspectives des régimes de retraite. Trois publics sont particulièrement concernés : les jeunes, les femmes, et les travailleurs masculins âgés. La Commission souligne qu'une « meilleure insertion de ces groupes dans l'emploi rémunéré » est « cruciale » pour l'Union européenne compte tenu de ses perspectives démographiques défavorables. Pour améliorer le taux d'emploi, elle privilégie notamment le développement de la formation continue et l'encouragement à la création d'entreprises.

La Commission préconise également une plus grande synergie entre les grandes orientations des politiques économiques et les lignes directrices pour l'emploi : « la politique de l'emploi doit s'inscrire dans une approche globale comprenant des politiques macro-économiques axées sur la stabilité et la croissance génératrice d'emploi, des réformes économiques visant à accroître la compétitivité et des lignes directrices pour l'emploi qui doivent améliorer la capacité d'insertion professionnelle, la capacité d'adaptation, l'égalité des chances et la création d'emplois dans les entreprises existantes et nouvelles ».

Le document de la Commission relève également l'insuffisance globale de l'investissement qui caractérise les économies de l'Union, qu'il s'agisse des capacités de production, des investissements, des ressources humaines et de l'innovation : l'investissement total, dans l'Union européenne, ne dépasse pas actuellement 17 % du PIB, contre 20 % il y a dix ans ; en particulier, l'effort de recherche-développement n'est que de 1,9 % du PIB dans l'Union européenne, contre 2,6 % aux Etats-Unis et 2,8 % au Japon (ce retard tient principalement à la faiblesse des dépenses de recherche-développement des entreprises européennes, qui s'élèvent à 1,2 % du PIB alors qu'il atteint 1,8 % pour les entreprises américaines et 2 % pour entreprises japonaises). La Commission souligne le rôle de levier que devraient jouer à cet égard les fonds structurels réformés et le nouveau programme-cadre de recherche.

Le second document de la Commission, les réformes économiques et structurelles dans l'Union européenne, (COM (1999) 61 final), comprend, outre un volet relatif aux marchés des produits et aux marchés financiers, un important volet consacré à l'emploi.

La Commission y souligne la nécessité de réformer les systèmes d'imposition et de prestations sociales dans un sens positif pour l'emploi, de favoriser l'innovation en matière d'organisation du travail, notamment en ce qui concerne la flexibilité du temps de travail, et de réformer la législation sur la protection de l'emploi de manière à concilier flexibilité et sécurité.

Elle préconise également une réflexion sur la taille et la structure des dépenses publiques, qui représentent 48 % du PIB dans l'Union européenne contre 34 % aux Etats-Unis et 38 % au Japon ; en particulier, les transferts sociaux s'élèvent à près de 20 % du PIB dans l'Union (jusqu'à 23-24 % en France et dans les pays du Bénélux) contre 14 % aux Etats-Unis et 16 % au Japon. Le niveau très élevé de taxation qui caractérise l'Union européenne, souligne la Commission, tend à décourager à la fois la création et l'acceptation de l'emploi et favorise l'économie souterraine. L'insuffisante maîtrise de la dépense publique, notamment de la dépense sociale, dans un contexte de liberté accrue des mouvements de capitaux, peut conduire les Etats à alourdir les prélèvements sur les facteurs les moins mobiles, en particulier le travail, avec le risque de détériorer encore la situation de l'emploi.

· Les débats du Conseil n'ont pas jusqu'à présent été concluants. Au sein du Conseil « Affaires sociales », un consensus s'est certes dégagé sur le thème, avancé par la présidence, d'un lien plus étroit entre la coordination des politiques de l'emploi et celle des politiques économiques, mais une opposition est apparue entre, notamment, une approche franco-italienne proposant de poursuivre de manière volontariste un objectif de croissance économique de 3 %, une approche hispano-britannique centrée sur une flexibilité accrue des marchés du travail, et une approche néerlandaise privilégiant la modération salariale et la réduction des charges sociales.

En vue des réunions du Conseil « Ecofin », la France a présenté un document plaidant en particulier pour une coordination plus étroite des politiques budgétaires autour d'objectifs pluriannuels de dépense, dans une perspective de soutien à l'activité. Ce document suggère par ailleurs que l'Europe « renoue avec le sens de l'innovation » et suggère en ce sens une « initiative européenne ambitieuse relative à la société de l'information », en mobilisant les ressources de la BEI et du budget communautaire, et en examinant un recours éventuel à un emprunt européen. Il préconise également d'amplifier le mouvement d'harmonisation fiscale en envisageant « des décisions prises à la majorité qualifiée dans les domaines où la concurrence fiscale peut priver chacun de nos Etats de sa capacité de décision effective ». Dans le même sens, il suggère « un effort supplémentaire d'harmonisation sociale », en particulier dans « certains secteurs exposés ».

Il est à remarquer que le document présenté par la France ne mentionne aucunement les réformes structurelles qui ont jusqu'à présent été au coeur des débats européens sur l'emploi. La démarche qui sous-tend ce texte semble être au contraire de mettre au second plan la recherche d'une moindre rigidité des marchés du travail européens, de limiter les inconvénients d'une taxation particulièrement élevée chez certains Etats membres en renforçant l'harmonisation fiscale et sociale, et de chercher principalement l'amélioration de l'emploi dans un soutien budgétaire à une croissance européenne hésitante.

Les incertitudes pesant sur une telle démarche sont cependant nombreuses. Peut-on espérer combattre l'atonie européenne en matière d'innovation sans remettre en cause l'ampleur des contraintes et des charges pesant sur la création et le développement des entreprises ? Jusqu'où peut-on aller dans l'harmonisation fiscale et sociale sans compromettre le mouvement de rattrapage économique engagé par les « pays de la cohésion », qui repose en partie sur leur avantage comparatif dans ces domaines, et sans entraver la recherche d'une meilleure compétitivité des entreprises européennes ? Peut-on et doit-on chercher à contourner les disciplines du pacte de stabilité budgétaire, ce que paraît suggérer le document français en évoquant une programmation pluriannuelle des dépenses publiques et un examen de la situation budgétaire agrégée au sein de l'Union avant celui de la situation de chaque pays, de manière à prendre en compte la contribution éventuellement apportée à la croissance de l'ensemble par tel ou tel pays se trouvant dans une situation budgétaire tendue ?

La contribution du Gouvernement français au débat sur le pacte pour l'emploi risque de paraître, au total, comme une tentative pour éviter d'avoir à reconnaître ce qui ressort clairement de l'ensemble des travaux menés par les institutions européennes depuis que s'est engagé le processus de coordination des politiques de l'emploi, à savoir que la création d'emplois en Europe est entravée par des charges et des rigidités excessives, et que la réduction coordonnée de celles-ci, en l'accompagnant d'efforts spécifiques pour favoriser l'accès ou le retour à l'emploi, apparaît comme le véritable objet d'une politique européenne de l'emploi.

Votre rapporteur tient à insister sur ce point essentiel : la mise en place de l'euro doit s'accompagner non seulement d'une réduction des charges fiscales et sociales pesant sur les entreprises mais aussi d'un assouplissement des réglementations de toute nature qui empêchent la création d'emplois et le développement des petites entreprises.

* (1) Voir les résolutions n° TA 217 (Assemblée nationale, 9 décembre 1998) et n° TA 57 (Sénat, 29 décembre 1998).